Pełnomocnictwo bez odpisu z KRS, niezauważone przez organy. NSA uchylił wyrok WSA

Zaskarżonym wyrokiem z 5 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 48/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "skarżący kasacyjnie") z 30 października 2024 r., nr: SKO.4100.128.2024 (dalej: "zaskarżone postanowienie/akt", "postanowienie/akt z 30 października 2024 r.") oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Z. (dalej również: "Starosta", "organ I instancji") z 2 października 2024 r., nr: OS.6162.1313.2024.JT/2 (dalej: "postanowienie/akt Starosty", "postanowienie/akt z 2 października 2024 r."); w pkt 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" z siedzibą w D. (dalej również: "skarżąca", "Spółdzielnia") kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 26 września 2024 r., Spółdzielnia zwróciła się do Starosty o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że planowane na działkach leśnych nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w Z., inwestycje nie są sprzeczne z ustaleniami decyzji tego organu z 1 kwietnia 2015 r., nr: BS.6164.68.2015.BG/2 (dalej: "akt/decyzja z 1 kwietnia 2015 r."), wydanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r., poz. 1153 ze zm., dalej: "ustawa o lasach", "uol"). Do pisma załączono skan pełnomocnictwa udzielonego w imieniu Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" z siedzibą w D. radcy prawnemu D.S. przez Prezesa J.K.

Postanowieniem z 2 października 2024 r., Starosta odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Argumentował, że ustalone decyzją z 1 kwietnia 2015 r. zadania z zakresu gospodarki leśnej, polegające na trzebieży późnej tj. pielęgnowaniu drzewostanów starszych, w tym usunięcie drzew mocno pochylonych, powinny zostać zrealizowane w terminie do 31 grudnia 2016 r. W tym stanie rzeczy organ nie mógł wydać żądanego zaświadczenia, ponieważ termin na realizację ww. zadań już upłynął. Postanowienie doręczono radcy prawnemu D.S. 9 października 2024 r.

Postanowieniem z 30 października 2024 r., Kolegium - po rozpatrzeniu zażalenia spółdzielni - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144, art. 218 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: "kpa"), utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach podjętych rozstrzygnięć organ odwoławczy przytoczył treść art. 138 § 1 i 2, art. 144, art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 2 oraz art. 219 kpa, wyjaśniając, że wydając zaświadczenie organ może jedynie potwierdzić określony (istniejący) stan faktyczny lub prawny. Wskazał, że treść wydanego zaświadczenia, bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, determinują okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem SKO, skoro w tej sprawie termin realizacji zadań określonych w decyzji z 1 kwietnia 2015 r. upłynął z 31 grudnia 2016 r., to decyzja wygasła na skutek upływu określonego w niej terminu i organ nie mógł wydać zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z tą decyzją.

Powyższe postanowienie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zakwestionowała Spółdzielnia.

Analizując stan sprawy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż w niej podniesione. W motywach rozstrzygnięcia WSA, na wstępie przywołał kolejno treść art. 217 § 1 i 2 kpa, art. 63 kpa, art. 64 § 1 i § 2 kpa oraz art. 33 § 2 i 3 kpa. Następnie wskazał, że użyty w art. 33 § 3 kpa zwrot "pełnomocnik dołącza" ma charakter kategoryczny. Jego obowiązkiem jest więc przedłożenie do akt konkretnej sprawy stosownego dokumentu, potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Nieprzedstawienie organowi wraz z wniesionym podaniem pełnomocnictwa stanowi, w ocenie Sądu wojewódzkiego, brak formalnym podlegający uzupełnieniu w trybie określonym w art. 64 § 2 kpa. Jeżeli zatem podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji podał, że z wnioskiem o wydanie zaświadczenia wystąpiła Rolnicza Spółdzielnia Wytwórcza "[...]" z siedzibą w D., reprezentowana przez radcę prawnego D.S. Do ww. pisma dołączono jedynie skan pełnomocnictwa z 12 września 2024 r., udzielonego ww. radcy prawnemu w imieniu skarżącej przez prezesa Spółdzielni – J.K. Nie przedłożono zatem ani oryginału tego dokumentu, ani też jego urzędowo poświadczonego odpisu. Dalej WSA zauważył, że Spółdzielnia z mocy art. 3 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o spółdzielniach rolników (Dz. U. z 2024 r., poz. 372, dalej: "usr") w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2024 r., poz. 593, dalej: "ps") od chwili jej wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego (dalej: "KRS") posiada osobowość prawną. Wykazanie umocowania do reprezentowania tego typu strony (osoby prawnej) wymaga przedłożenia: pełnomocnictwa procesowego, podpisanego przez osoby działające w imieniu tej osoby prawnej oraz dokumentu potwierdzającego umocowanie osób do działania w imieniu osoby prawnej (w tym przypadku: odpisu z KRS, aktualnego na dzień udzielenia pełnomocnictwa).

Zdaniem WSA, w tej sprawie na organie I instancji spoczywał obowiązek wezwania ww. radcy prawnego - w trybie art. 64 § 2 kpa - do usunięcia braków złożonego pisma, w zakreślonym terminie, pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Starosta wezwania takiego nie wystosował, zaś wydane 2 października 2024 r., postanowienie doręczono pełnomocnikowi Spółdzielni. Opisane powyżej braki wniosku nie zostały również dostrzeżone w toku postępowania zażaleniowego. W tej sytuacji - zdaniem Sądu wojewódzkiego - Kolegium, utrzymując w mocy akt Starosty, naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 15 kpa, art. 30 § 3 kpa i art. 33 § 3 kpa w zw. z art. 64 § 2 tej ustawy, poprzez doręczenie tego rozstrzygnięcia radcy prawnemu D.S. W ocenie WSA, takie działanie organów obu instancji świadczy też o uchybieniu zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 kpa oraz zasadzie zaufania do władzy publicznej unormowanej w art. 8 § 1 kpa.

Ww. uchybienia natury procesowej, Sąd wojewódzki uznał za istotne w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty. Stwierdził przy tym, że stwierdzona wada postępowania przed organami powoduje wyłączenie obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten Sąd. We wskazaniach dla Starosty (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa") Sąd I instancji zawarł nakaz wezwania pełnomocnika Spółdzielni do usunięcia braków formalnych wniosku - w trybie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 33 § 3 kpa i art. 30 § 3 kpa - przed ponownym jego rozpatrzeniem. Wskazał też na konsekwencje nieusunięcia dostrzeżonych braków (pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO, kwestionując go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 6 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 15 kpa, art. 30 § 3 kpa, art. 33 § 3 kpa, art. 64 § 2 kpa i 138 § 1 pkt 1 kpa, cyt.: "(...) przez błędne uznanie, że uchybienie organów obu instancji polegające na braku wezwania pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy brak takiego wezwania był de facto zdarzeniem korzystnym dla strony postępowania, gdyż w efekcie doprowadził do rozpoznania sprawy co do istoty i nie miał żadnego wpływu na treść decyzji organów obu instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem postanowienia z 30 października 2024 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty";

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ppsa, art. 133 § 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej: "pusa"), cyt.: "(...) przez nierozpoznanie istoty sprawy na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że brak wezwania pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym pozostawienie poza zakresem zainteresowania Sądu I instancji przesłanek wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę skarżącą treści, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem postanowienia..." Kolegium z 30 października 2024 r. oraz postanowienia z 2 października 2024 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiono argumenty, które w ocenie SKO, mają świadczyć o jej zasadności. Podkreślono m.in., że procedowanie przez organy sprawy o wydanie zaświadczenia o określonej treści - mimo wskazanego przez Sąd wojewódzki braku formalnego - było w istocie korzystne dla Spółdzielni, pozostając przy tym wpływu na jej końcowy wynik. Skarżący kasacyjnie zauważył też, że nawet w sytuacji uzupełnienia ww. wady procesowej, cyt.: "(...) organ nie mógł wydać zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego w sytuacji w której planowana przez Skarżącego inwestycja ma zostać zrealizowana w 2025 r., a termin realizacji zadań z zakresu gospodarki leśnej określonych w decyzji Starosty Z. z dnia 1 kwietnia 2015 r. upłynął 31 grudnia 2016 r. Ta decyzja zatem już wygasła na skutek upływu określonego w niej terminu." (str. 6 skargi kasacyjnej; k. 57 verte akt sąd.). Organ odwoławczy argumentował, że w jego ocenie, uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia i aktu Starosty z uwagi na niedostrzeżone wcześniej braki podania (wniosku) uznane być powinno za wyraz nadmiernego formalizmu.

Podnosząc jak powyżej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Spółdzielnia nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a Spółdzielnia w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami wniesionego środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami, tj.: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Podkreślenia wymaga, że wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) urzeczywistnia się poprzez dopuszczenie badania naruszenia jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Postulowana wadliwość wyroku powinna zaś zostać skonkretyzowana i uprawdopodobniona stosownym pod względem merytorycznym i czytelnym uzasadnieniem. Ze względu na ograniczenia wynikające z ww. regulacji, Sąd kasacyjny nie może we własnym zakresie precyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, czy też w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie bowiem Kolegium podnosi, że ponowne procedowanie tej sprawy - po uchyleniu postanowień organów obu instancji - stanowiłoby wyraz nadmiernego formalizmu i prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

Na wstępie przypomnieć należy, że postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII kpa. Tryb ten cechuje charakter uproszczony, a sama regulacja prawna jest wąska (artykuły od 217 do 220 kpa) - nie obejmuje wprost wielu zagadnień procesowych. Przesłanki wydania zaświadczenia opisane są w art. 217 kpa: w myśl § 1 tego przepisu, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) "urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa" - organ ma w tym przypadku obowiązek wydania zaświadczenia, o ile wnioskowane dane znajdują się w jego posiadaniu. Nie ocenia przy tym interesu prawnego wnioskującego, gdyż jest on określony przepisem prawa; 2) "osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego" - organ przed wydaniem zaświadczenia bada istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu żądającego, a obowiązek wydania zaświadczenia powstaje z chwilą jego potwierdzenia (por.: Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 690; J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 217, Nb 5, Legalis). Zgodnie z art. 217 § 3 kpa, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa).

Z powyższego wynika, że opisywany tryb związany jest z zasadą skargowości, co implikuje skutek w postaci wszczęcia postępowania jedynie na podstawie żądania osoby uprawnionej, która złożyć powinna odpowiedni wniosek (podanie). Żądanie tego typu może być wniesione na piśmie, w formie papierowej, bądź elektronicznej, albo ustnie z wpisem do protokołu. W odniesieniu do zagadnienia istotnego dla rozpoznania tej sprawy - a więc z perspektywy czynnego udziału strony uprawnionej w postępowaniu - podmiot ubiegający się o zaświadczenie (czyli "każdy podmiot" - por.: Z. Janowicz, KPA. Komentarz, 1995 r., s. 552), zobowiązany jest do wykazania interesu prawnego lub wskazania przepisu prawa, stanowiącego podstawę wniesienia żądania. Z wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zatem wystąpić każdy podmiot (osoba fizyczna, osoba prawna), bądź ustanowiony w postępowaniu pełnomocnik, którym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Jak słusznie w tej sprawie zauważył Sąd I instancji, w postępowaniu zainicjowanym podaniem osoby prawnej (Spółdzielni) zastosowanie miały regulacje z art. 30 § 3 kpa ("Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli"), art. 32 kpa ("Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania") oraz art. 33 § 2 kpa (Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu) i art. 33 § 3 kpa (Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony).

Podsumowując - skuteczne wszczęcie postępowania o wydanie zaświadczenia - oprócz złożenia żądania do właściwego organu, wymaga umożliwienia organowi dokonania weryfikacji pomiotu inicjującego, a więc przedłożenia stosownych danych w tym zakresie (identyfikujących żądającego i określających ewentualne umocowanie do działania w jego imieniu) oraz wykazania przez wnioskodawcę istnienia odpowiedniej podstawy prawnej, bądź interesu prawnego.

Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy odnotować należy, że wniosek o wydanie zaświadczenia złożyła Rolnicza Spółdzielnia Wytwórcza "[...]" z siedzibą w D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując na skonkretyzowany przepis prawa (§ 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych oraz w formie premii z tytułu zalesień, zadrzewień lub systemów rolno-leśnych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 – Dz.U. z 2023 r., poz. 737). Bezspornie, do podania załączono wydruk skanu pełnomocnictwa z 12 września 2024 r., udzielonego radcy prawnemu D.S. przez Prezesa Spółdzielni – J.K. i opatrzonego jego własnoręcznym podpisem. W treści tego dokumentu wskazano również numer KRS Spółdzielni (KRS: [...]) oraz sprecyzowano zakres umocowania pełnomocnika. Na przedłożonym organowi instancji wydruku skanu pełnomocnictwa uwidoczniona jest pieczęć o treści: "Za zgodność z oryginałem; Poznań, dnia......D.S. radca prawny" - rzeczywiście, brak jest danych wpisywanych w miejsca "wykropkowania" - tj. odpowiedniej daty oraz odręcznego podpisu ww. radcy prawnego. Za niekwestionowane zatem uznać trzeba, że do akt nie załączono oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa oraz dokumentu wykazującego umocowanie J.K. do działania w imieniu Spółdzielni - wydruku odpisu z KRS (art. 30 § 3 kpa w zw. z art. 33 § 3 kpa). Również poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że powyższego braku formalnego wniosku o wydanie zaświadczenia nie zauważyły procedujące organy (Starosta i SKO) - dostrzeżono je dopiero na etapie kontroli legalności wydanych w sprawie postanowień przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Pomimo jednak potwierdzenia ww. wady postępowania przeprowadzonego przez organy, Naczelny Sąd Administracyjny, stoi na stanowisku, że nieprawidłowość ta nie powinna - w tej konkretnej sprawie - skutkować brakiem merytorycznego odniesienia się przez Sąd wojewódzki do zgodności z prawem ww. postanowień organów. Wyeliminowanie przez WSA aktów organów obu instancji z obrotu prawnego było bowiem, w analizowanym przypadku, skutkiem niewspółmiernym, obarczonym nadmiernym rygoryzmem.

Powyższe stanowisko Sądu kasacyjnego oparło się na kliku istotnych przyczynach. Jak wspomniano już wyżej, jednym z podstawowych aspektów skutecznego wszczęcia postępowania o wydanie zaświadczenia (generalnie: postępowania administracyjnego) jest możliwość jednoznacznego określenia podmiotu wnioskującego (strony) - którą to wadę, jako rzeczywistą przyczynę uchylenia postanowień organów w tej sprawie, stwierdził Sąd I instancji - zobowiązując Starostę w trybie art. 153 ppsa do ponownego przeprowadzenia postępowania po wystosowaniu wezwania z art. 64 § 2 kpa. Jak najbardziej - jednoznaczna identyfikacja przez organ podmiotu uprawnionego do wniesienia podania, jest elementem zasadniczym, warunkującym realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wadliwe zaś jej rozstrzygnięcie może stanowić podstawę wzruszenia aktu administracyjnego w wyniku odwołania, czy na skutek wznowienia postępowania. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nadrzędnym celem zastosowania przez organ trybu określonego w art. 64 § 2 kpa, jest bowiem zapewnienie udziału strony w postępowaniu. W tej jednak sprawie udział strony w postępowaniu administracyjnym nie był na żadnym etapie jej procedowania podważany - ani przez wnioskującą Spółdzielnię, ani też przez organy. Nie powstała zatem jakakolwiek wątpliwość w odniesieniu do prawidłowości reprezentacji wnioskującej osoby prawnej (Spółdzielni), ani przedstawionego organom pełnomocnictwa. Na podstawie danych zawartych w przytoczonej powyżej treści złożonego skanu pełnomocnictwa można było przy tym - w sposób prosty - zweryfikować tak organ uprawniony do działania w imieniu Spółdzielni (jednoosobowa reprezentacja przypisana Prezesowi – J.K., wynikająca z KRS tak na datę wniesienia podania, jak i skargi do WSA), jak i zakres umocowania radcy prawnego. Przy czym do skargi wniesionej do Sądu I instancji złożono ten sam dokument pełnomocnictwa - w postaci wydruku skanu (tu pieczęć "zgodności z oryginałem" została już własnoręcznie podpisana przez radcę prawnego, ze wskazaniem odpowiedniej daty), nie przedłożono zaś również wydruku KRS skarżącej. Strona - prawidłowo wezwana przez Sąd wojewódzki (sprawa była rozpoznawana przed zmianą ppsa, wprowadzającą możliwość weryfikacji przez sąd umocowania na podstawie wykazu lub innego rejestru, do którego sąd ma dostęp drogą elektroniczną - art. 29 ppsa - zmieniony art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2025 r., poz. 1427) - do uzupełnienia tego braku, obowiązek ten wykonała w zakreślonym terminie. Trudno w tej sytuacji za zasadne uznać rzeczywiste obarczenie Spółdzielni przez Sąd I instancji skutkami wadliwego działania organów, polegającego na braku wystosowania do wnioskującej stosownego wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że brak załączenia do podania odpisu z KRS Spółdzielni i złożenie dokumentu pełnomocnictwa bez własnoręcznego podpisu radcy prawnego na pieczęci poświadczającej jego zgodność z oryginałem - co do zasady - powoduje, że postępowanie obarczone jest wadą formalną. Za słuszne jednak w tej sprawie uznaje powołanie w skardze kasacyjnej (za postanowieniem NSA z 30 sierpnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1615/11), stanowisko, że cyt.: "(...) dostrzeżone przez Sąd braki pełnomocnictwa złożonego przez stronę w postępowaniu administracyjnym, które wcześniej nie zostały zauważone przez organ traktujący tego pełnomocnika jako właściwie umocowanego w sprawie nie mogą powodować negatywnych skutków dla strony."

W tej sprawie Sąd wojewódzki - kierując się wprawdzie określonymi prawem wymogami formalnymi - nie dostrzegł innego, istotnego aspektu tej sprawy. Otóż wnioskująca Spółdzielnia, w związku z rozpoznaniem sprawy co do jej istoty (niezależnie przy tym od wyniku) - pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu, że jest prawidłowo reprezentowana, gdyż ani umocowanie do działania w jej imieniu przez Prezesa, ani też łączący ją z radcą prawnym stosunek pełnomocnictwa nie były kwestionowane. Podmiot składający wniosek o wydanie zaświadczenia musiał mieć zatem przeświadczenie, że żądanie zostało złożone skutecznie (rozpatrzono go merytorycznie przez organy tak I jak i II instancji). W takim zaś przypadku, gdy organy dokonując formalnej kontroli podania nie dostrzegły ww. uchybień i nie wezwały strony do usunięcia opisanej wyżej wady - uchylenie rozstrzygnięć merytorycznych, jedynie z tego powodu - bez wątpienia powodowałoby negatywny skutek dla wnioskującego (nieuzasadnione przedłużenie postępowania). Dodatkowego zauważenia wymaga, że sprawa procedowana była w trybie uproszczonym, a więc - co do zasady - "szybszym" w znaczeniu czasu trwania postępowania (art. 217 § 3 kpa) i za sprawą wniesionej skargi trafiła na etap oceny legalności wydanych postanowień przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wyeliminowanie w takim przypadku przez ten Sąd merytorycznych rozstrzygnięć organów - jedynie z ww. względu - uznać należy za działanie nazbyt rygorystyczne, stojące w opozycji do zasad postępowania administracyjnego, w tym norm zawartych w art. 8 kpa (zasada zaufania do władzy publicznej) i art. 12 kpa (zasada szybkości postępowania). Szczególnie zaś nacechowane nadmiernym rygoryzmem jest takie działanie Sądu w przypadku, gdy identyfikacja podmiotu wnioskującego była możliwa i udział Spółdzielni w procedowaniu sprawy nie został w żaden sposób podważony. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 580/18, nakazując organom rozpatrzenie wniosku strony w sprawie, w której brak pełnomocnictwa procesowego dostrzeżono dopiero po kilku latach procedowania sprawy.

W tej zaś sytuacji i przy braku uprzedniego podważenia przez którąkolwiek ze stron postępowania (skarżąca i organ) zauważonej na etapie rozpoznania skargi przez WSA wady - rację należy przyznać Kolegium, że ponowne procedowanie wniosku byłoby nacechowane nadmiernym rygoryzmem i prowadziłoby do zbędnego przedłużenia postępowania. W konsekwencji uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa, co rzutowało również na wadliwość wiążących organy wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa oraz art. 30 § 3 kpa i art. 33 § 3 kpa.

Niezasadne zaś są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa (Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej) - gdyż WSA nie sanował wyrokiem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a zarzut w tym zakresie nie został przez Kolegium w żaden sposób sprecyzowany; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa (organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję) - naruszenia tego również w środku zaskarżenia nie dookreślono. Dodatkowo jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 138 § 1 pkt 1 kpa dotyczy utrzymania w mocy decyzji administracyjnej i w celu prawidłowego skonstruowania zarzutu kasacyjnego w sprawie dotyczącej oceny przez SKO postanowienia organu I instancji powinien on być powiązany z art. 126 kpa.

Nie są trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów o charakterze ustrojowym: art. 1 § 1 i § 2 pusa (§ 1. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej; § 2. - kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) w zw. z art. 3 § 1 ppsa, formułującym zasadę ustrojową, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ww. uregulowania określają właściwość sądów administracyjnych i mogłyby zostać naruszone, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany. WSA przeprowadził zaś kontrolę określoną w ww. regulacjach z zachowaniem przepisów o właściwości i w jej następstwie wydał wyrok, stosując przepis przewidziany w ustawie, adekwatny do treści wydanego rozstrzygnięcia (prawidłowości wydanego wyroku nie można zaś utożsamiać z naruszeniem przepisów ustrojowych).

Podobnie niezasadna jest wadliwość podnoszona przez Kolegium na gruncie art. 133 § 1 ppsa (Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi) - do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, pominie istotną część tych akt, albo przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 ppsa i oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ppsa. Do powyższego w tej sprawie nie doszło. Również niezasadne jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 pusa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala bowiem na dokonanie kontroli instancyjnej i ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest trafny. Na ocenę tę pozostaje bez wpływu art. 1 § 1 i § 2 pusa. Wadliwe nawet uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji ww. przepisu.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd wojewódzki powinien mieć na względzie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko i ocenę prawną, a w szczególności zobowiązany będzie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia SKO.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.

W oparciu o art. 207 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. W ocenie Sądu kasacyjnego, w przypadkach, gdy przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość wyroku Sądu I instancji – spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu – nie zaś wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, brak jest dostatecznych podstaw do obciążenia strony, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.