Poddzierżawa działek Skarbu Państwa bez zgody dzierżawcy a dopłaty rolne. Sąd uchylił decyzję

W dniu 29 maja 2022 r. M. P. (dalej jako: "skarżąca") złożyła za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w ramach realizacji pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000: wariantu 4.1 - Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe do powierzchni 27,43 ha, wariantu 4.11 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza do powierzchni 4,17 ha, wariantu 4.8 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki do powierzchni 2,92 ha, wariantu 4.9 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki do powierzchni 200,81 ha, pakietu 9.1 Retencjonowanie wody.

Od 9 grudnia 2022 r. do 8 marca 2023 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzona została kontrola w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Mońkach decyzją z 20 czerwca 2023 r., nr 0195-2023-006785, przyznał skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) w ramach realizacji wariantu 4.1 i pakietu 9 do powierzchni stwierdzonej, wariantu 4.9 w pomniejszonej wysokości, nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 2.554,82 zł, wariantu 4.11 w pomniejszonej wysokości, nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 9.590,05 zł, odmówił przyznania płatności do wariantu 4.8, nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 5.020,52 zł oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Decyzja nie została skutecznie doręczona.

W dniu 17 lipca 2023 r. (data nadania) skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży.

Postanowieniem z 21 września 2023 r., nr 9010-2023-003277, Dyrektor stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowienie zostało skutecznie doręczone 22 września 2023 r.

W dniu 28 maja 2024 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Mońkach wpłynął protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO.

Kierownik postanowieniem z 15 października 2024 r., nr 0195-00000107750/24, wznowił postępowanie administracyjne.

Decyzją z 18 listopada 2024 r., nr 0195-2024-006902, Kierownik uchylił decyzję dotychczasową, przyznał skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w ramach wariantu 4.1 zgodnie z żądaniem strony, w ramach wariantów: 4.8, 4.9, 4.11 w pomniejszonej wysokości, jednocześnie nakładając sankcje, w ramach pakietu 9 do powierzchni stwierdzonej. Decyzja została skutecznie doręczona 2 grudnia 2024 r.

Decyzją z 31 marca 2025 r., nr 9010-2025-000151, po rozpoznaniu odwołania strony, Dyrektor uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 14 kwietnia 2025 r. Kierownik wysłał do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie dostarczenia tytułu prawnego do działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022.

Skarżąca 5 maja 2025 r., za pośrednictwem ePUAP, złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Mońkach odpowiedź na powyższe wezwanie wraz z załącznikami, tj.: akt notarialny Repertorium A nr [...], akt notarialny Repertorium A nr [...], akt notarialny Repertorium A nr [...], akt notarialny Repertorium A nr [...], akt notarialny Repertorium A nr [...], umowa poddzierżawy z 15 marca 2018 r., umowa poddzierżawy z 15 marca 2019 r., umowa dzierżawy z 27 maja 2021 r., umowa dzierżawy z 15 marca 2023 r.

W dniu 14 maja 2025 r. Kierownik zwrócił się do Biebrzańskiego Parku Narodowego z prośbą o udzielenie informacji, czy w zakresie działek ewidencyjnych wymienionych w piśmie, będących własnością Skarbu Państwa, w roku 2022 obowiązywała jakakolwiek umowa dzierżawy pomiędzy Biebrzańskim Parkiem Narodowym a S. czy też skarżącą.

W dniu 28 maja 2025 r. wpłynęła odpowiedź z Biebrzańskiego Parku Narodowego.

W dniu 1 lipca 2025 r. Kierownik wystosował do T. S., reprezentującego S. (dawniej S.; dalej jako: "Stowarzyszenie"), wezwanie do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka, w zakresie przedstawienia tytułu prawnego, na mocy którego świadek zawarł ze skarżącą: 15 marca 2018 r. umowę poddzierżawy dotyczącą działek ewidencyjnych o identyfikatorach: [...]

Jednocześnie 1 lipca 2025 r. Kierownik poinformował skarżącą, że 25 lipca 2025 r. zostanie przeprowadzone przesłuchanie świadka w ww. zakresie.

W dniu 24 lipca 2025 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Mońkach wpłynęło pismo skarżącej, na które organ następnego dnia udzielił odpowiedzi.

W dniu 3 sierpnia 2025 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Mońkach wpłynęło pismo T. S., stanowiące odpowiedź na wezwanie do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka.

Skarżąca 3 sierpnia 2025 r. złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności na 2022 rok, którą wycofała część spornych działek.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik decyzją z 15 września 2025 r., nr 0195-2025-006735, przyznał skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w ramach wariantu 4.1 zgodnie z żądaniem strony, w ramach wariantu 4.8 w pomniejszonej wysokości, jednocześnie nakładając sankcję w wysokości 2.580,74 zł, w ramach wariantu 4.9 w pomniejszonej wysokości, jednocześnie nakładając sankcje w wysokości 2.180,80 zł, w ramach wariantu 4.11 w pomniejszonej wysokości, jednocześnie nakładając sankcję w wysokości 2.521,07 zł i w ramach pakietu 9 do powierzchni stwierdzonej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 29 października 2025 r., nr 9010-00000008310/25, Dyrektor uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik wydał decyzję z 5 listopada 2025 r., nr 0195-00000115497/25, na mocy której przyznał skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w ramach: wariantu 4.1 zgodnie z żądaniem strony, wariantu 4.8 w pomniejszonej wysokości, jednocześnie nakładając sankcję w wysokości 2.580,74 zł, wariantu 4.9 w pomniejszonej wysokości, jednocześnie nakładając sankcję w wysokości 2.180,80 zł, wariantu 4.11 w pomniejszonej wysokości, jednocześnie nakładając sankcję w wysokości 2.521,07 zł, pakietu 9 do powierzchni stwierdzonej.

Od przedmiotowej decyzji, skarżąca złożyła odwołanie, do którego dołączyła umowę dzierżawy z 15 marca 2013 r. zawartą pomiędzy A. G. a S. na okres od 15 marca 2013 r. do 31 marca 2025 r. oraz aneks nr 1 z 13 lipca 2017 r. do ww. umowy dzierżawy wraz z załącznikiem nr 1.

W dniu 8 lutego 2026 r. skarżąca złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Mońkach uzupełnienie odwołania wraz z dokumentami w postaci: umowy poddzierżawy zawartej 15 marca 2019 r. między S. a skarżącą, aneksu nr 1 z 13 lipca 2017 r. do umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych zawartej 15 marca 2013 r., aneksu nr 1 z 13 lipca 2027 r. do umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych zawartej 1 kwietnia 2013 r. pomiędzy J. L. a S., aneksu nr 1 z 13 lipca 2017 r. do umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych zawartej 1 sierpnia 2013 r. pomiędzy K. K., B. K. a S., aneksu nr 1 z 13 lipca 2017 r. do umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych zawartej 28 marca 2012 r. pomiędzy W. D. a S., aneksu nr 1 z 13 lipca 2017 r. do umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych zawartej 1 kwietnia 2013 r. pomiędzy W. Z. a S.

W związku z przedłożeniem przez stronę ww. dokumentów, Dyrektor 9 marca 2026 r. wystosował do Biebrzańskiego Parku Narodowego pismo w sprawie ustalenia posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do działek ewidencyjnych o identyfikatorach nr: [...].

W dniu 13 marca 2026 r. do Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży wpłynęła odpowiedz Biebrzańskiego Parku Narodowego.

Decyzją z 16 kwietnia 2026 r., nr 9010-00000001100/26, Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się m.in. na mające zastosowanie w sprawie przepisy: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."), ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2298, dalej jako: "ustawa PROW"), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415, dalej jako: "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne"), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487), rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 oraz Dz. Urz. UE L 225 z 19.08.2016, str. 41, dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014") oraz rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014").

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy, oparł się na wynikach kontroli administracyjnej wniosku, wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 9 grudnia 2022 r. - 8 marca 2023 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej w odniesieniu do zadeklarowanych pakietów i ich wariantów. Dyrektor przedstawił poniższe ustalenia w odniesieniu do wnioskowanych płatności.

W zakresie wariantu 4.1 wielkość zadeklarowanej powierzchni w granicach działki referencyjnej odpowiadała powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli (27,43 ha), w związku z czym płatność została przyznana zgodnie z żądaniem strony.

Odnośnie do płatności wnioskowanej w ramach wariantu 4.11, powierzchnia deklarowana wynosiła 4,17 ha, zaś stwierdzona 3,81 ha, co skutkowało stwierdzeniem różnicy powierzchniowej 0,36 ha (procentowa 9,45%), a zatem przyznaniem pomocy do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy (art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014). Nadto, podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono brak przestrzegania następujących wymogów w ramach wariantu 4.11: 1) R 4_8 - rolnik przestrzega zakazu składowania biomasy wśród kęp drzew i zarośli, w rowach, jarach i innych obniżeniach terenu (położonych na działkach zadeklarowanych we wniosku), 2) R_4_11_4 - rolnik wykonał koszenie w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe), 3) R_4_11_8 - rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe), co dodatkowo skutkowało zmniejszeniem przyznanej kwoty w oparciu o § 33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Ostatecznie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w ramach wariantu 4.11 została zmniejszona o kwotę w wysokości 1.135,89 zł.

W ramach wariantu 4.8 stwierdzono powierzchnię 2,53 ha, przy zadeklarowanej 2,92 ha, przez co różnica powierzchniowa wyniosła 0,39 ha (procentowa 15,42%), co skutkowało przyznaniem pomocy do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy (art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014). W trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono brak przestrzegania następujących wymogów w ramach wariantu 4.8: 1) R_4_8_11 - rolnik przestrzega wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) 2) R_4_8_9 - rolnik przestrzega wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe). Przyznana kwota została zatem zmniejszona na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Płatność w ramach wariantu 4.8 została więc zmniejszona o kwotę 288,99 zł.

W odniesieniu do wariantu 4.9 organ stwierdził, że powierzchnię deklarowaną wskazano na 200,80 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wynosi 191,07 ha. Nadto, jak wskazał organ, w trakcie prowadzonego postępowania z powierzchni kwalifikującej się do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wyłączone zostały działki rolne położone na działkach ewidencyjnych stanowiące własność Skarbu Państwa, będące we władaniu Biebrzańskiego Parku Narodowego z siedzibą w miejscowości w Osowiec-Twierdza, na które strona nie przedstawiła wiarygodnego tytułu prawnego wymaganego na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Wyłączone działki ewidencyjne o identyfikatorach nr: [...], stanowią powierzchnię deklarowaną wynoszącą 26,49 ha i powierzchnię stwierdzoną wynoszącą 25,22 ha; przy tym, działki ewidencyjne o nr [...] zostały przez stronę z przedmiotowej sprawy wycofane (zmiana do wniosku z 3 sierpnia 2025 r.). W związku z tym, powierzchnia deklarowana po wyłączeniu powierzchni działek rolnych bez tytułu prawnego wyniosła 174,31 ha, a powierzchnia stwierdzona po wyłączeniu powierzchni działek rolnych bez tytułu prawnego 165,85 ha, co skutkuje różnicą powierzchniową 8,64 ha (różnica procentowa 5,10%). Z tego też względu, zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, pomoc została przyznana do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W trakcie zaś kontroli przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie skarżącej, stwierdzono brak przestrzegania wymogu w ramach wariantu 4.9: R_4_9_4 - rolnik wykonał koszenie w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośnopastwiskowe). Przyznana kwota została zatem zmniejszona na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, a płatność w ramach wariantu 4.9 została więc zmniejszona o kwotę 629,90 zł.

W odniesieniu do wariantu 4.9 ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana w wniosku wynosiła 208,83 ha, zaś stwierdzona 185,72 ha. W oparciu o § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatność w ramach ww. wariantu obliczono przy uwzględnieniu stawki 260,00 zł i wyniosła ona 48.287,20 zł.

Organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie stwierdzono na podstawie wyników kontroli na miejscu, że skarżąca nie spełniła wymogów do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w załączniku nr do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, w związku z czym wyliczono kwotę sankcji za lata 2018-2021, w oparciu o § 34a pkt 3 ppk a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w związku z art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014, w następujących kwotach: wariant 4.11 –2.521,07 zł, wariant 4.9 – 2.180,80 zł, wariant 4.8 – 2.580,74 zł.

Dyrektor odniósł się do twierdzeń skarżącej, która wywodzi tytuł prawny do działek o identyfikatorach nr: [...] z umów poddzierżawy z 15 marca 2018 r. i 15 marca 2019 r. zawartych między nią a S.. Organ stwierdził jednak, że ww. działki są własnością Skarbu Państwa we władaniu Biebrzańskiego Park Narodowego i zostały wydzierżawione S., co potwierdził BPN. W piśmie z 13 marca 2026 r. Park wyjaśnił, iż dzierżawca nie informował Parku o poddzierżawieniu ww. działek. Ponadto Park wyjaśnił, że dzierżawa działki o identyfikatorze nr [...] zakończyła się 15 marca 2021 r. i S. nie posiadało do niej umowy dzierżawy w 2022 r. Zgodnie z aneksami umów, warunkiem przeniesienia tytułu prawnego do nieruchomości w ramach umowy poddzierżawy, było poinformowanie Parku o poddzierżawie. Skoro S. nie przedłożyło do Parku umów, poddzierżawy nie doszło do zgodnego z prawem przeniesienia praw do nieruchomości na skarżącą. Zatem żadna z ww. działek nie została uznana jako spełniająca warunek art. 20 ustawy. W ocenie organu bez znaczenia jest fakt, że umowa nie wymagała zgody Parku na poddzierżawę gruntów, skoro postanowienia umów przedłożonych przez skarżącą pozwalały na ich poddzierżawę z zasadniczym zastrzeżeniem, tj. pod warunkiem przedłożenia ich wydzierżawiającemu, tak aby Park mógł kontrolować działania poddzierżawcy. Zapisy § 9 dają analogiczne konsekwencje prawne, co wymagana zgoda Parku na poddzierżawę.

Jak ustalił organ odwoławczy, oceniając umowy poddzierżawy z 15 marca 2018 r. i z 15 marca 2019 r., zawarte pomiędzy S. a skarżącą, zostały one podpisane przez jednego członka zarządu stowarzyszenia - T. S. Natomiast z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego w dziale 2 rubryce 1 "organ uprawniony do reprezentacji podmiotu", zarówno na dzień 15 marca 2018 r., jak i 15 marca 2019 r., do zawierania umów wymagane były podpisy dwóch upoważnionych przez zarząd jego członków. Przedmiotowe umowy nie posiadają więc wymaganych podpisów, co oznacza, że zostały zawarte przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji, podpisane bez zgody i wiedzy drugiego członka zarządu lub innej osoby uprawnionej do reprezentacji. Umowa dzierżawy jest nieważna, zaś umowy poddzierżawy nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego spełnienie warunku art. 20 ustawy PROW posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do spornych nieruchomości w ramach umowy poddzierżawy.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając ją w części, w jakiej dotyczy pomniejszenia płatności w konsekwencji uznania przez organ, że skarżąca nie posiadała właściwych tytułów prawnych do działek ewidencyjnych nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności:

1. art. 8 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w ten sposób, że Organ rozpoznający sprawę zaniechał wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, gdyż:

a. zaniechał dokonania ustaleń w zakresie umocowania T. S. do działania w imieniu s. z siedzibą w G. przy zawieraniu ze skarżącą umów poddzierżawy z 15 marca 2018 r. i z 15 marca 2019 r., w szczególności organ nie zwrócił się o wyjaśnienia w tym zakresie ani do skarżącej, ani do stowarzyszenia, a w to miejsce przyjął dowolne ustalenia o braku tej legitymacji, mimo że konkluzja ta jest sprzeczna ze stanem faktycznym (gdyby został prawidłowo ustalony);

b. zaniechał jakichkolwiek ustaleń w zakresie czynności potwierdzenia przez stowarzyszenie umowy poddzierżawy ze skarżącą z 15 marca 2019 r. – wobec braku tych ustaleń skarżąca dopiero teraz składa oświadczenie o potrąceniu tej umowy;

c. błędnie ustalił, że z przedstawionych aneksów do umów dzierżawy nieruchomości

gruntowych zawieranych pomiędzy stowarzyszeniem a Biebrzańskim Parkiem Narodowym wynika obowiązek uzyskania przez stowarzyszenie (dzierżawcę) uprzedniej zgody na poddzierżawę działek, mimo że ww. aneksy nie przewidują zakazu poddzierżawy działek, a jedynie wprowadzają wymóg następczego zawiadomienia Parku przez stowarzyszenie o zawarciu takiej umowy poddzierżawy, przy czym z naruszeniem tego obowiązku nie wiążą sankcji nieważności;

2. art. 698 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2026 r. poz. 795, dalej jako: "k.c."), w ten sposób, że wbrew dyspozycji tego przepisu, organ przyjął, iż zawarcie umowy poddzierżawy bez zgody wydzierżawiającego prowadzi do "niezgodności z prawem" takiej umowy poddzierżawy, mimo że literalne brzmienie art. 698 k.c. przewiduje w takiej sytuacji wyłącznie uprawnienie wydzierżawiającego do wypowiedzenia umowy dzierżawy bez zachowania okresu wypowiedzenia (a w sprawie wypowiedzenie nie nastąpiło), a nie sankcję nieważności (a tym bardziej nie powoduje to "niezgodności z prawem");

3. art. 20 ustawy PROW, w ten sposób, że organ bezzasadnie uznał, iż umowa poddzierżawy zawarta (rzekomo) bez wymaganej zgody wydzierżawiającego nie prowadzi do powstania po stronie poddzierżawcy tytułu prawnego, o którym mowa w tym przepisie (a w konsekwencji, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do poddzierżawionych działek, gdyż dzierżawca rzekomo nie uzyskał zgody na ich poddzierżawę).

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu z:

a. akt notarialny - pełnomocnictwo z 24 marca 2016 r. do działania przez T. S. w imieniu stowarzyszenia m.in. w zakresie zawierania umów dzierżawy i poddzierżawy (załącznik nr 1 do skargi) - na wykazanie faktu, że T. S. był umocowany do zawierania umów poddzierżawy zarówno w dacie 15 marca 2018 r., jak i 15 marca 2019 r.;

b. wnioski stowarzyszenia o zmianę danych podmiotu w Krajowym Rejestrze Sądowym z 23 kwietnia 2019 r. i z 8 maja 2019 r. (załącznik nr 2 do skargi) - na wykazanie faktu, że 15 marca 2019 r. T. S. działał w uzasadnionym przekonaniu co do swojego umocowania do samodzielnego występowania w imieniu stowarzyszenia w zakresie zawarcia umowy poddzierżawy pomiędzy stowarzyszeniem a skarżącą;

c. oświadczenie stowarzyszenia z 15 marca 2023 r. o potwierdzeniu umowy (załącznik nr 3 do skargi) - na wykazanie faktu, że 15 marca 2023 r. stowarzyszenie skutecznie potwierdziło umowę poddzierżawy z 15 marca 2019 r. pomiędzy stowarzyszeniem a skarżącą;

d. odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego dla stowarzyszenia (załącznik nr 4 do skargi) - na wykazanie faktu, że 15 marca 2023 r. (w dacie złożenia oświadczenia) T. S. był uprawniony do samodzielnej reprezentacji stowarzyszenia jako jego wiceprezes;

e. aneks nr 1 pomiędzy stowarzyszeniem a Parkiem z 15 czerwca 2016 r. do umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych zawartej pomiędzy stowarzyszeniem a K. K. z 23 listopada 2012 r. (załącznik nr 5 do skargi) - na wykazanie faktu, że działka [...] była przedmiotem umowy pomiędzy stowarzyszeniem a Parkiem, zgodnie z którą poddzierżawa nie wymagały uprzedniej zgody Parku, a jedynie następczego poinformowania o takiej poddzierżawie, zaś naruszenie tego obowiązku nie zostało powiązane z nieważnością umowy poddzierżawy;

f. aneks nr 1 pomiędzy Stowarzyszeniem a Parkiem z 13 lipca 2017 r. do umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a E. Z. z 28 kwietnia 2012 r. (załącznik nr 6 do skargi) - na wykazanie faktu, że działka [...] była przedmiotem umowy pomiędzy Stowarzyszeniem a Parkiem, zgodnie z którą poddzierżawa nie wymagały uprzedniej zgody Parku, a jedynie następczego poinformowania o takiej poddzierżawie, zaś naruszenie tego obowiązku nie zostało powiązane z nieważnością umowy poddzierżawy;

g. aneks nr 1 pomiędzy Stowarzyszeniem a Parkiem z 13 lipca 2017 r. do umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a B. B. i S. B. z 19 listopada 2014 r. (załącznik nr 7 do skargi) - na wykazanie faktu, że działki [...] były przedmiotem umowy pomiędzy Stowarzyszeniem a Parkiem, zgodnie z którą poddzierżawa nie wymagały uprzedniej zgody Parku, a jedynie następczego poinformowania o takiej poddzierżawie, zaś naruszenie tego obowiązku nie zostało powiązane z nieważnością umowy poddzierżawy;

h. wiadomość e-mail od członka zarządu Stowarzyszenia z 30 lipca 2025 r. (załącznik nr 8 do skargi) - na wykazanie faktu, że skarżąca dowiedziała się o utracie przez Stowarzyszenie tytułów prawnych do działek [...] dopiero 30 lipca 2025 r. (zaś działki te wycofała niezwłocznie, 3 sierpnia 2025 r.);

i. uchwała Nr 08/04/2025 Nadzwyczajnego Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia z 7 kwietnia 2025 r. (załącznik nr 9 do skargi) - na wykazanie faktu, że A. G., autor ww. wiadomości, był członkiem zarządu Stowarzyszenia.

Ponadto, strona wniosła o:

j. wystąpienie do Biebrzańskiego Parku Narodowego o udostępnienie umów zawartych ze S.(dawniej P.), dotyczących działki [...] (w tym aneksów do umów dzierżawy zawartych wcześniej przez rolników indywidualnych, od których Park nabył ww. działki); strona wskazała, że nie była wcześniej informowana w toku postępowania, że kwestia braku zgody na poddzierżawę budzi wątpliwości i dowiedziała się tego dopiero z zaskarżonej decyzji, stąd nie składała wcześniej takich wniosków dowodowych i jest to pierwszy moment, gdy ten temat się pojawił;

W przypadku dalszych wątpliwości strona wniosła o:

k. przesłuchanie T. S. i A. G. na wykazanie faktów związanych z zawieraniem umów poddzierżawy z 15 marca 2018 r. i z 15 marca 2019 r., oświadczenia z 15 marca 2023 r. o potwierdzeniu umowy poddzierżawy z 15 marca 2018 r., zawierania umów (aneksów/porozumień) Stowarzyszenia z Parkiem.

W oparciu o postawione wcześniej zarzuty strona wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania; rozważenie przez organ możliwości uwzględnienia niniejszej skargi w całości, jako oczywiście uzasadnionej, w trybie samokontroli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 26 czerwca 2026 r. strona wniosła uzupełnienie do złożonej skargi, wskazując na wyrok TSUE z 26 marca 2026 r., C-434/24, który stwierdza, że przepisy unijne należy interpretować w ten sposób, że późniejsze stwierdzenie nieważności umowy dzierżawy dotyczącej użytków rolnych, których dotyczy wniosek o przyznanie płatności, nie stanowi podstawy do uznania wniosku o przyznanie płatności za niedopuszczalny (na gruncie prawa polskiego - podstawy do uznania, że rolnik nie dysponował tytułem prawnym do działek).

Pismem procesowym z 7 lipca 2026 r. organ uzupełnił swoje dotychczasowe stanowisko, odnosząc się do ww. pisma strony.

Pismem z 10 lipca 2026 r. strona złożyła replikę na odpowiedź na skargę. W odpowiedzi, pismem z 22 lipca 2026 r., organ wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Istota sporu w sprawie, znajdująca odzwierciedlenie w zarzutach skargi, koncentruje się na niezasadnym, zdaniem skarżącej, pomniejszeniu wnioskowanej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, z powodu uznania przez organ, że strona nie posiadała właściwego tytułu prawnego do działek ewidencyjnych nr [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...]. W pozostałym zakresie strona nie kwestionowała zaskarżonej decyzji.

Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu stwierdził, że umowy poddzierżawy zawarte przez stronę ze Stowarzyszeniem były nieważne z uwagi na nienależytą reprezentację Stowarzyszenia przy zawieraniu tych umów, polegającą na podpisaniu ich przez jednego członka zarządu Stowarzyszenia, T. S., w sytuacji, gdy do zawierania umów wymagane były podpisy dwóch upoważnionych przez zarząd członków. Nadto, zdaniem organu, zawarcie umowy poddzierżawy pomiędzy Stowarzyszeniem a skarżącą wymagało uzyskania zgody Parku, jako dzierżawcy, a brak tej zgody powodował nieważność umowy poddzierżawy.

Skład orzekający stwierdza, że powyższe twierdzenia organu nie znajdują bezpośredniego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś rozstrzygnięcie w zakresie opartym o te twierdzenia, należy uznać za przedwczesne, także biorąc pod uwagę treść dokumentów załączonych przez stronę do skargi, które ujęła w ramach wniosku dowodowego.

Dla porządku jedynie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o PROW, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny na dzień 31 maja danego roku.

Zauważyć przy tym trzeba, że pojęcie posiadania gruntów rolnych na gruncie przepisów normujących zasady przyznawania pomocy finansowej rolnikom było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W wyroku NSA z 22 września 2023 r., I GSK 1235/22 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazano, że posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. także np. z wyrokami NSA: z 19 listopada 2021 r., I GSK 830/21; z 27 stycznia 2023 r., I GSK 577/22). Z tego wynika, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres.

W myśl art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2 tej). Powyższe przepisy wskazują na istotne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z danego faktu wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy.

Zatem w rozpatrywanej sprawie obowiązek udowodnienia spełnienia warunków w zakresie przyznania płatności, co do zasady, spoczywał na skarżącej, jako na stronie występującej o ich przyznanie. W ocenie sądu jednak, zgromadzony materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zaś wyciągane przez organ na jego podstawie wnioski stoją w sprzeczności zarówno z tym materiałem dowodowym, jak i przepisami prawa. Jak też trafnie zauważyła skarżąca w piśmie procesowym, organ dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym zwrócił uwagę na wątpliwości, które nie zostały przez niego zbadane i wyjaśnione wcześniej, mimo takiej możliwości, w toku postępowania.

Przede wszystkim sąd nie aprobuje kategorycznego stwierdzenia organu, że umowy poddzierżawy zawarte przez skarżącą ze Stowarzyszeniem nie stanowią tytułu prawnego skarżącej do przedmiotowych działek. Jakkolwiek brak udzielenia zgody Parku na zawarcie tychże jest bezsporny, to jednak organ dokonał oceny przedwcześnie, nie analizując w wystarczający sposób zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie biorąc pod uwagę kontekstu prawnego.

Z art. 698 k.c. wynika, że bez zgody wydzierżawiającego dzierżawca nie może oddawać przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania ani go poddzierżawiać (§ 1), zaś w razie naruszenia powyższego obowiązku wydzierżawiający może dzierżawę wypowiedzieć bez zachowania terminów wypowiedzenia (§ 2). Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku poddzierżawienia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego, wydzierżawiający może wypowiedzieć umowę dzierżawy.

Z akt sprawy wynika co prawda, że dzierżawca nie występował o taką zgodę do wydzierżawiającego, jednocześnie jednak umowa taka nie została przez wydzierżawiającego wypowiedziana.

Z aneksu nr 1 z 13 lipca 2017 r. do umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych (zawartego w związku z nabyciem własności działek przez BPN) wynika natomiast, że "W przypadku poddzierżawy gruntów innemu podmiotowi Dzierżawca zobowiązuje się do przedłożenia Wydzierżawiającemu umowy, na podstawie której grunt będący przedmiotem dzierżawy oddawany jest w poddzierżawę" (§ 9 pkt 2). Zdaniem sądu organ zinterpretował zapisy aneksu w sposób zbyt daleko idący, co doprowadziło do modyfikacji cytowanych wyżej przepisów kodeksowych. Dyrektor stwierdził bowiem, że "Niewątpliwie warunkiem przeniesienia tytułu prawnego do nieruchomości w ramach umowy poddzierżawy, było poinformowanie Parku o poddzierżawie. Skoro S. nie przedłożyło do Parku umów poddzierżawy nie doszło do zgodnego z prawem przeniesienia praw do nieruchomości na Panią M. P. (...) Zapisy paragrafu 9 dają analogiczne konsekwencje prawne, co wymagana zgoda Parku na poddzierżawę". Z aneksu nie wynika jednak, by nieprzedłożenie wydzierżawiającemu umowy poddzierżawy miało zostać obarczone jakimkolwiek rygorem w zakresie ważności tejże umowy. Warto zauważyć, że w § 9 pkt 1 aneksu nadano rygor nieważności zmianie przeznaczenia dzierżawy bez pisemnej uprzedniej zgody wydzierżawiającego; gdyby zatem strony chciały jakimkolwiek rygorem obciążyć także nieprzedłożenie umowy poddzierżawy, to taki zapis bez wątpienia znalazłby się w aneksie. Jak celnie podniosła też strona, w dacie zawierania aneksu, grunt, którego dotyczyła aneksowana umowa dzierżawy, był już wówczas przedmiotem poddzierżawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia słuszności opinii organu, że brak zgody czy też poinformowania Parku o poddzierżawie, pociąga za sobą skutek w postaci stwierdzenia braku tytułu prawnego do nieruchomości przez skarżącą. Nawet jeśli by przyjąć, że organ rzeczywiście w tym wypadku nie dokonywał oceny ważności umowy na gruncie prawa cywilnego (co pozostaje poza jego kompetencją), to uzasadnienie jego stanowiska jest wadliwe, bowiem opiera się na błędnej interpretacji przepisów Kodeksu cywilnego i wspomnianego aneksu, co skutkowało stwierdzeniem braku skuteczności umowy poddzierżawy jako tytułu prawnego na potrzeby postępowania administracyjnego o przyznanie płatności finansowanych ze środków publicznych. Z tego też względu, w opinii składu orzekającego, organ winien raz jeszcze poddać opisane okoliczności analizie.

Istotne wątpliwości budzą także ustalenia i wnioski organu w zakresie skutków umów poddzierżawy zawartych między skarżącą a Stowarzyszeniem z 15 marca 2018 r. i 15 marca 2019 r., z uwagi na zawarcie ich przez Stowarzyszenie w sposób sprzeczny z zasadami jego reprezentacji.

Jak wskazywała skarżąca, przy zawieraniu umowy poddzierżawy z 15 marca 2018 r. T. S. legitymował się pełnomocnictwem sporządzonym w formie aktu notarialnego, udzielonym mu przez Stowarzyszenie, 24 marca 2016 r. Z pełnomocnictwa tego wynika, że wspominany był w dacie umowy poddzierżawy uprawniony do samodzielnego jej zawarcia w imieniu Stowarzyszenia ("(...) do zawierania umów dzierżawy, poddzierżawy nieruchomości"). Przy tym, wbrew twierdzeniom organu, z pełnomocnictwa tego nie wynika, by umocowany T. S. obowiązany był legitymować się, przy zawarciu umowy dzierżawy bądź poddzierżawy, uchwałą Zarządu określającą przedmiot umowy. Powoływany przez organ § 2 pełnomocnictwa odwołuje się bowiem do § 34 ust. 19 Statutu Stowarzyszenia (w brzmieniu daty pełnomocnictwa), który przewiduje podejmowanie uchwał o nabywaniu i zbywaniu majątku, wobec czego to zawarcie umów w tym właśnie zakresie wymaga legitymowania się przez pełnomocnika stosowną uchwałą.

W związku z powyższym skarżąca, zawierając umowę ze Stowarzyszeniem, reprezentowanym przez T. S., legitymującego się omawianym pełnomocnictwem, pozostawała w uzasadnionym przekonaniu co do zawarcia skutecznej umowy, z właściwie reprezentowanym podmiotem. Również T. S., w korespondencji kierowanej do organu z 30 lipca 2025 r. wskazywał, że Stowarzyszenie było uprawnione do zawarcia ze skarżącą ww. umów.

Organ nie ocenił jednak skutków zawarcia umów przy uwzględnieniu tej okoliczności, lecz poprzestał na weryfikacji wpisów z KRS, z których wywiódł, że na dzień 15 marca 2018 r. i 15 marca 2019 r. do zawierania umów wymagane były podpisy dwóch uprawnionych przez zarząd jego członków. Na tej podstawie stwierdził, że "Pan T. S. nie miał prawa do samodzielnej reprezentacji S. zatem umowa narusza prawo. Umowa dzierżawy jest nieważna, gdy została zawarta przez osobę nieuprawnioną jak też gdy umowa narusza prawo". Co jednak istotne, kwestia ta podniesiona została przez organ odwoławczy dopiero na etapie wydawania decyzji w drugiej instancji. Strona, nie znając więc oceny, wątpliwości organu co do skuteczności umocowania T. S. do zawarcia umowy z 15 marca 2018 r., nie miała podstaw do przedkładania na wcześniejszym etapie dokumentu pełnomocnictwa z 24 marca 2016 r., nawet mimo omawianej już wcześniej modyfikacji w zakresie inicjatywy dowodowej w postępowaniach dotyczących przyznania pomocy. Jakkolwiek bowiem ciężar dowodzenia spoczywa na wnioskodawcy, to dopiero twierdzenie organu wyrażone w decyzji drugiej instancji wymogło na skarżącej konieczność jego zakwestionowania w drodze przedłożonego dowodu.

Dokument ten pozostaje jednak istotny w kontekście ustalenia tytułu prawnego do ww. nieruchomości na gruncie niniejszego postępowania, wobec czego nawet mimo wyeksponowania go dopiero przed sądem, powinien podlegać ocenie organu w toku postępowania. Skład orzekający nie przesądza na tym etapie skutku przedłożenia tego dokumentu dla wyniku sprawy, jak i zauważa, że bezspornie w dniach zawarcia umów poddzierżawy wpisy w KRS nie uprawniały T. S. do jednoosobowego działania w zakresie zawierania takich umów, zaś składane, nieskutecznie zresztą, wnioski o zmianę wpisu z kwietnia i maja 2019 r. dotyczą okresu późniejszego, niż daty zawarcia ww. umów. Niemniej, wspomniany przedłożył wobec skarżącej dokument pełnomocnictwa, i to w charakterze pełnomocnika wówczas działał. Z tego też względu okoliczności te winny podlegać rozpatrzeniu w kontekście wzajemnych relacji, jak i całości materiału dowodowego.

Nieprzekonujące pozostaje także stanowisko organu w zakresie nieuznania potwierdzenia umowy poddzierżawy z 15 marca 2019 r.

Opierając się na właściwych przepisach Kodeksu cywilnego wskazać trzeba, że w myśl art. 39 § 1 tej ustawy, jeżeli zawierający umowę jako organ osoby prawnej nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę prawną, w której imieniu umowa została zawarta. W okresie do momentu potwierdzenia umowy lub upływu terminu, który druga strona wyznaczyła na podjęcie tego działania, skuteczność tak zawartej umowy jest zawieszona (negotium claudians) (por. F. Czuchwicki [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Gdańsk 2026, art. 39).

Przypomnieć w tym kontekście należy, że 24 stycznia 2019 r. Walne Zebranie Członków Stowarzyszenia podjęło uchwałę powołującą T. S. na wiceprezesa zarządu oraz zmieniającą statut Stowarzyszenia przez przyznanie wiceprezesowi uprawnienia do samodzielnej reprezentacji Stowarzyszenia (co zakwestionował następnie przez sąd rejestrowy). W dniu 15 marca 2019 r. Stowarzyszenie reprezentowane przez T. S. zawarło ze skarżącą umowę dzierżawy; przy tym, jak podkreśla skarżąca: T. S. działał wówczas w przekonaniu, że wspomniana uchwała z 24 stycznia 2019 r. przyznała mu skutecznie uprawnienie do samodzielnej reprezentacji Stowarzyszenia, a nadto pozostawał on wciąż umocowany do reprezentacji Stowarzyszenia na podstawie pełnomocnictwa z 24 marca 2016 r. W dniu 15 marca 2023 r. T. S., jako wiceprezes zarządu uprawniony do samodzielnej reprezentacji Stowarzyszenia (zgodnie z wpisami ujawnionymi w KRS) potwierdził umowę poddzierżawy z 15 marca 2019 r. (jak też umowę z 15 marca 2018 r.).

Okoliczność ta, podobnie jak kwestia pełnomocnictwa z 24 marca 2016 r., nie została opisana w decyzjach organów obu instancji. Strona wyeksponowała ją dopiero w skardze, budując argumentację dotyczącą skuteczności zawarcia ww. umów. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że obie te umowy zostały zawarte przy przeświadczeniu strony co do skuteczności ww. dokumentu pełnomocnictwa, zaś jak wynika z treści skargi i pism procesowych strony, dokonane później potwierdzenie zawartych umów dokonane było niejako "z ostrożności", w celu dodatkowego zabezpieczenia ich skuteczności. Jakkolwiek więc skarżąca mogła nie mieć świadomości co do konieczności przedłożenia takich dokumentów na etapie postępowania o przyznanie płatności, to omawiane wyżej dokumenty funkcjonowały już wówczas w obrocie.

Niemniej jako wadliwa jawi się ocena czynności potwierdzenia umowy z 15 marca 2019 r. dokonana przez organ w odpowiedzi na skargę, bowiem znacząco wykracza poza zakres ustaleń organu w postępowaniu administracyjnym. Potwierdzenie zawarcia umowy przez tzw. "rzekomy organ osoby prawnej" jest instytucją prawa cywilnego. Jakkolwiek organ administracji może dokonywać oceny skutków czynności, stosunków prawa cywilnego, jakie wywołują na gruncie prawa administracyjnego, to poza jego zakresem jest badanie ich ważności. Sprawy cywilne rozpoznawane są przez sądy powszechne, a organ w toku postępowania winien jedynie ustalić, czy dana czynność prawna miała miejsce i jaki jest jej zakres. Skoro zatem T. S., działając jako Wiceprezes Zarządu, uprawniony do samodzielnej reprezentacji Stowarzyszenia (czego organ nie kwestionuje) złożył 15 marca 2023 r. oświadczenie o potwierdzeniu zawarcia umowy, to okoliczność ta winna zostać przeanalizowana przez organ w kontekście jej skutków dla sprawy niniejszej. Dywagacje organu na temat tego, czy m.in. T. S. mógł złożyć takie oświadczenie oraz jakie były stosunki między wspomnianym a członkami Stowarzyszenia czy też samą skarżącą, pozostają bez znaczenia dla sprawy, bowiem mogłyby ewentualnie podlegać ocenie w sporze cywilnym.

Zdaniem sądu, kwestia potwierdzenia ww. umów powinna zostać zbadana przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu, gdyż oświadczenia te stanowią kolejne dowody w sprawie, wpływające na ustalenie tytułu prawnego skarżącej do ww. nieruchomości.

Podsumowując, skład orzekający stwierdza, że organ dopuścił się naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy PROW, nie dokonując wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 20 § 1 tej ustawy, skutkującym odmową przyznania pomocy skarżącej w odniesieniu do nieruchomości, wobec których organ stwierdził brak tytułu prawnego. Organ bowiem przedwcześnie wywiódł skutki prawne na gruncie postępowania administracyjnego co do zawartych przez skarżącą ww. umów poddzierżawy.

Po pierwsze bowiem, organ jednoznacznie przesądził, że mimo braku zgody Parku na zawarcie umów poddzierżawy, jak też niepoinformowania Parku o zawarciu takich umów, umowy takie nie mogą stanowić tytułu prawnego do nieruchomości. Takie stwierdzenie nie znajduje podstawy w treści aneksu do umowy dzierżawy, jak też nie zostało wyczerpująco wyjaśnione także w kontekście brzmienia art. 698 k.c. Dyrektor winien zatem dokonać ponownej analizy skutków zawarcia spornych umów poddzierżawy na gruncie postępowania w przedmiocie przyznania płatności, biorąc pod uwagę wspomniany przez Kodeksu cywilnego oraz treść postanowień ww. aneksu.

Po drugie, organ twierdząc, że umowy poddzierżawy z 15 marca 2018 r. i 15 marca 2019 r. zostały zawarte przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji, oparł się jedynie na aktualnych na te daty wpisach w KRS, przeczącym uprawnieniu T. S. do samodzielnej reprezentacji Stowarzyszenia. Jak jednak wskazywała skarżąca, wspomniany przy zawieraniu ww. umów legitymował się pełnomocnictwem sporządzonym w formie aktu notarialnego, udzielonym mu przez Stowarzyszenie. Dokument ten został przedłożony przez stronę na etapie skargi, przy czym jednak dopiero w decyzji drugiej instancji organ zwrócił uwagę na warunki reprezentacji wynikające z powyższych wpisów. Ponownie rozpoznając sprawę, organ obowiązany będzie dokonać analizy, jaki wpływ na ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości miało zawarcie przez skarżącą umowy z pełnomocnikiem Stowarzyszenia, w kontekście aktualnych wówczas wpisów w KRS odnoszących się do sposobu reprezentacji tego podmiotu.

Po trzecie natomiast, w toku postępowania nie została wzięta pod uwagę okoliczność potwierdzenia w trybie art. 39 § 1 k.c. umów poddzierżawy zawartych przez Stowarzyszenie ze skarżącą. Podobnie jak wyżej, w związku z tym, że organy nie wyrażały wątpliwości w tym zakresie w toku postępowania, strona przedłożyła oświadczenia Stowarzyszenia co do potwierdzenia zawarcia umów dopiero na etapie skargi do sądu. Niemniej, organ ponownie rozpoznając sprawę, winien wziąć tę okoliczność pod rozwagę, oceniając czy skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości.

Po czwarte, organ nie może pomijać twierdzeń strony, że przedmiotowe grunty zostały jej wydane i były przez nią użytkowane, co winno też podlegać badaniu w kontekście przywoływanego wcześniej sposobu rozumienia w orzecznictwie pojęcia posiadania gruntów rolnych na gruncie przepisów normujących zasady przyznawania pomocy finansowej rolnikom. W tym kontekście organ nie może abstrahować od prounijnej wykładni tychże, zgodne z celami przyznawanych płatności oraz dorobkiem prawnym i orzeczniczym TSUE. Jako przydatny dla wyznaczenia kierunku takiej wykładni może okazać się powoływany przez stronę wyrok TSUE z 26 marca 2026 r. w sprawie C-434/24. Jakkolwiek sprawa niniejsza różni się uwarunkowaniami prawnymi i faktycznymi od rozpoznawanej przez Trybunał, a sąd nie przesądza na tym etapie wyniku ustaleń organu, to jednak winien on mieć na uwadze, że z judykatu tego płynie wniosek sprowadzający się do tego, że sama cywilnoprawna nieważność lub późniejsze unieważnienie umowy dotyczącej gruntu, niezawiniona przez rolnika, nie przesądza sama w sobie o braku prawa do przyznania płatności. Dla oceny spełnienia warunków płatności istotne jest bowiem przede wszystkim to, czy grunt pozostawał w rzeczywistej dyspozycji rolnika, który faktycznie prowadził na nim działalność rolniczą, nie zaś wykazanie formalnego tytułu prawnego do gruntu (por. wyroki WSA w Białymstoku z 7 marca 2026 r., I SA/Bk 156-158/26 oraz I SA/Bk 137/26).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie zastosować się do oceny prawnej i wskazań sądu wyrażonych powyżej. W pozostałym zakresie decyzja odpowiada prawu, czego skarżąca nie kwestionowała, a co sąd poddał analizie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd zauważa jednocześnie, że niekwestionowane przez stronę w skardze elementy skarżonej decyzji poddano analizie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., przy czym w innych, niż wskazane powyżej, obszarach nie dopatrzono się naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego.

Naruszenie prawa procesowego, a w konsekwencji również materialnego, spowodowało, że sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach, na które składają się kwota wpisu sądowego od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika, sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).

Małgorzata Anna Dziemianowicz Marcin Kojło Justyna Siemieniako