Pośrednik w obrocie nieruchomościami zapłaci 17 zł za pełnomocnictwo

Zaskarżoną decyzją z 9 marca 2026 r. znak SKO.4105.607.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z 17 czerwca 2025 r. znak [...], określającą A. B. (dalej: Strona, Skarżący) wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty skarbowej w wysokości 17,00 zł.

Decyzja została wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.) dalej: O.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.) dalej: u.o.s.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Strona prowadzi działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Zawarła z klientem umowę pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W umowie tej zostało jej również udzielone pełnomocnictwo upoważaniające m.in. "do pobrania w urzędach odpisów, wypisów, zaświadczeń oraz innych dokumentów niezbędnych do finalizacji transakcji wymaganych przez notariusza".

Następnie Strona zwróciła się z wnioskiem do starosty o wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego dotyczącego działki gruntu znajdującej się w ewidencji gruntów prowadzonej przez organ. Odmówiła przy tym zapłaty opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa twierdząc, że czynność ta nie podlega tej opłacie na podstanie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) u.o.s., ponieważ sprawa załatwiana jest na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) dalej: u.g.n. Powołała się na art. 181a u.g.n., zgodnie z którym pośrednicy, w związku z zawartą umową pośrednictwa, mają m.in. prawo wglądu do katastru nieruchomościami oraz pobierania z niego odpisów wypisów i zaświadczeń.

Decyzją z 17 czerwca 2025 r. organ pierwszej instancji określił Stronie wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty skarbowej w kwocie 17,00 zł za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Burmistrz stwierdził, że czynność urzędowa polegająca na wydaniu wypisu, celem przedłożenia go w kancelarii notarialnej przy finalizacji umowy przeniesienia prawa własności do nieruchomości, nie jest czynnością dokonywaną w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, załatwianej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji czego nie znajdzie do niej zastosowania wyłączenie uregulowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) u.o.s. W efekcie uznał, że złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa, które legitymuje określoną osobę do reprezentowania mocodawcy w konkretnej sprawie, na podstawie którego pełnomocnik będzie dokonywał czynności w sprawie w imieniu i z bezpośrednim skutkiem prawnym na rzecz mocodawcy, podlega opłacie skarbowej.

Strona złożyła odwołanie od tej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) u.o.s.

Decyzją z 9 marca 2026 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny spraw w sposób zbieżny z ustaleniami organu pierwszej instancji. Przytoczył i omówił następnie podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także wyjaśnił, że w jego ocenie w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) u.o.s., na które powołuje się Strona. Wskazane wyłączenie z opłaty skarbowej dotyczy bowiem dokonania czynności urzędowej w sprawie załatwianej na podstawie przepisów u.g.n. Podkreślił, że czynność urzędowa polegająca na wydaniu wypisu z rejestru gruntów w celu przedłożenia go w kancelarii notarialnej przy finalizacji umowy przeniesienia prawa własności do nieruchomości (co wynika z treści wniosku i dołączonej do niego umowy pośrednictwa w sprzedaży), nie jest czynnością dokonywaną w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, załatwianej na podstawie przepisów u.g.n. Przeniesienie własności nieruchomości to czynność prawna z zakresu prawa cywilnego, która opiera się na przepisach ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.), w szczególności na przepisach od art. 155 do art. 158.

Zdaniem SKO w sprawie nie zachodzi wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.s., a Burmistrz prawidłowo określił Stronie wysokość zobowiązania w opłacie skarbowej.

Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1690 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.) dalej: K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozpatrzenia oraz brak odniesienia się do wszystkich twierdzeń i zarzutów, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 181a u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h u.o.s. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem ustalenia, że czynność wydania wypisu z operatu ewidencyjnego dotyczącego działki gruntu znajdującego się w ewidencji gruntów jest czynnością w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.s. i na tej podstawie nie podlega opłacie;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało ustaleniem, że pośrednik w obrocie nieruchomościami powinien uiścić opłatę skarbową 17 zł z tytułu przedłożenia pełnomocnictwa przy dokonywaniu czynności zmierzającej do uzyskania informacji (wypisu) z operatu ewidencyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powielił argumentację przedstawioną w zarzutach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, a zaskarżona do Sądu decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy żądanie przez pośrednika w obrocie nieruchomościami wydania wypisu z operatu ewidencji gruntów jest sprawą załatwianą na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przez to złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w takiej sprawie podpada pod wyłączenie z opłaty skarbowej.

W tak zarysowanym sporze rację przyznać należało organom administracji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.s. opłacie skarbowej podlega: 1) w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej: a) dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek, b) wydanie zaświadczenia na wniosek, c) wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji); 2) złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii - w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.s. nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach: załatwianych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, 1222, 1717 i 1881 oraz z 2025 r. poz. 1077 i 1080).

W art. 2 u.o.s. ustawodawca uregulował kwestię wyłączeń z opłaty skarbowej. W doktrynie wskazuje się, że wyłączenia są wyrazem całkowitego braku zainteresowania ustawodawcy określonymi kategoriami stanów faktycznych lub prawnych, a więc określone sytuacje i stany w ogóle nie są objęte zakresem przedmiotowym danego podatku lub opłaty (zob. S. Bogucki, K. Winiarski [w:] M. Romanowicz, S. Bogucki, K. Winiarski, Opłata skarbowa. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 2.).

Przyczyn wyłączenia od opłaty skarbowej określonej kategorii spraw należy upatrywać w określonych wartościach społecznych lub gospodarczych. Z jakichś bowiem powodów prawodawca postanowił, że w taksatywnie wymienionych sprawach państwo nie jest zainteresowane poborem tej opłaty.

Odnośnie wyłączenia uregulowanego w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.s. w literaturze podnosi się, że jego uzasadnienia należy poszukiwać odwołując się do celów regulacji wskazanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która reguluje m.in. zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Własność nieruchomości przysługująca Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego ma właśnie szczególne społeczno-gospodarcze przeznaczenie, ponieważ może służyć interesowi publicznemu i umożliwiać zaspokojenie potrzeb użyteczności publicznej. Do szczególnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego włączyć należy zatem również wyłączenie od opłaty skarbowej czynności urzędowych podejmowanych w tych sprawach (zob. Antonów D., Opłata skarbowa w polskim porządku prawnym, Warszawa 2017.).

Z kolei zgodnie z art. 181a u.g.n. pośrednik w obrocie nieruchomościami wykonujący czynności, o których mowa w art. 179b, w związku z zawartą umową pośrednictwa ma prawo wglądu do: 1) ksiąg wieczystych, 2) katastru nieruchomości, 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu, 4) tabel taksacyjnych i map taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169, 5) planów miejscowych, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz planów ogólnych gmin, 6) rejestrów cen nieruchomości, 7) rejestrów osób, którym przysługują prawa określone w art. 179b pkt 2 oraz prawa odrębnej własności lokalu, 8) ewidencji ludności w zakresie obowiązku meldunkowego, 9) świadectw charakterystyki energetycznej - oraz do pobierania z nich niezbędnych odpowiednio odpisów, wypisów i zaświadczeń.

W doktrynie wyrażony został słuszny pogląd, w myśl którego dostęp do informacji z tych dokumentów uzależniony jest od uzyskania zgody od podmiotów mających je w dyspozycji lub mających prawnie zagwarantowany do nich dostęp, np. od pełnomocnictwa udzielonego przez właściciela. W chwili obecnej u.g.n. jedynie potwierdza domniemanie, że właściciel nieruchomości podpisujący umowę pośrednictwa wyraża zgodę na dostęp do ww. informacji (zob. J. Jaworski [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 181a).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że przepis art. 181a u.g.n. nie stanowi samodzielnej podstawy dla pośrednika w obrocie nieruchomościami do wglądu i pobierania niezbędnych odpowiednio odpisów, wypisów i zaświadczeń z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Przysługujące w powyższym zakresie uprawnienie związane jest bowiem immanentnie z zawartą umową pośrednictwa. Inaczej mówiąc strona, która zawiera z pośrednikiem umowę pośrednictwa udziela mu niejako przez sam fakt zawarcia tej umowy pełnomocnictwa do działania w jej imieniu. Przepis art. 181a u.g.n. precyzuje jedynie zakres tego pełnomocnictwa, w obszarze w jakim mocodawca inaczej nie postanowi. W konsekwencji, domaganie się przez pośrednika wydania wypisu z operatu ewidencyjnego w związku z zawartą umową pośrednictwa powoduje, że podmiot ten jest zobowiązany do złożenia przed właściwym organem tej umowy, a tym samym dokumentu stwierdzającego udzielenie mu pełnomocnictwa. Nie ma przy tym znaczenia czy w treści samej umowy pełnomocnictwo takie zostało literalnie wyrażone. Podkreślić w tym kontekście należy, że przepis art. 181a u.g.n. wskazuje jedynie na uprawnienia przydane pośrednikom nieruchomości, w ramach których mogą oni domagać się bądź to dopuszczenia ich do zapoznania się z określonymi dokumentami, bądź też wydania z nich odpowiednio odpisów, wypisów i zaświadczeń. Nie stanowi natomiast o rodzaju spraw załatwiany w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej wyjaśnić należało, że pojęcie sprawy, o której stanowi przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.s. in principio trzeba utożsamiać z pojęciem sprawy administracyjnej, a przez to wiązać z interesem prawnym, który strona zamierza realizować w toku postępowania jurysdykcyjnego. W ww. przepisie ustawodawca wskazuje wprost, że chodzi o "sprawy załatwiane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Pojęcie "sprawy" ma zatem tutaj w ocenie Sądu wymiar materialny, co oznacza, że hipoteza normy prawnej wyrażonej w tym przepisie dotyczy w ścisłym tego słowa znaczeniu praw i obowiązków, które mogą zostać skonkretyzowane w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Norma prawna wyrażona w art. 181a u.g.n. charakteru takiego nie ma. Określa ona bowiem jedynie uprawnienie pośrednika w obrocie nieruchomościami do wglądu do określonych rejestrów i ewidencji oraz pobierania z nich odpisów, wypisów i zaświadczeń. Uprawnienie to jest jednak realizowane w oparciu o przepisy poszczególnych aktów prawnych, np. ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o ewidencji ludności. W przepisie art. 181a u.g.n. nie materializuje się zatem żadna sprawa, która mogłaby zostać załatwiona na drodze administracyjnej w oparciu o ten przepis.

W poddanej kontroli Sądu sprawie skarżący ubiegał się o wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego dotyczącego działki gruntu znajdującej się w ewidencji gruntów. Materialna podstawa tego rodzaju żądania znajduje się w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), w szczególności w art. 40a-40j. W przepisach tych określono szczegółowy tryb, w ramach którego odbywa się udostępnianie materiałów z zasobu. Sprawa dotycząca wydania wskazanego dokumentu była więc sprawą załatwianą w oparciu o przepisy tej ustawy (a nie jak wskazał organ Kodeksu cywilnego). Nie miał zatem racji skarżący twierdząc, że wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego jest sprawą załatwianą na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tej też przyczyny zasadne było żądanie uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa, gdyż sprawa, w ramach której pełnomocnictwo to zostało złożone nie była objęta wyłączeniem uregulowanym w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h. u.o.s.

Z powyższych przyczyn niezasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.s. oraz art. 181a u.g.n. Jak bowiem wyjaśniono materialną podstawą sprawy, której załatwienia domagał się skarżący, nie była ustawa o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie w sprawie nie mogło znaleźć zastosowania wyłączenie opisane w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.s. Zauważono przy tym, że żądanie skarżącego (zastosowania wyłączenia) pozostawało w ocenie Sądu w oczywistej sprzeczności z motywami wprowadzenia do ustawy o opłacie skarbowej omawianego wyłączenia. Jak wyżej wyjaśniono, wprowadzając tą regulację prawodawca kierował się głównie ochroną interesów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Odnośnie z kolei zarzutu naruszenia przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego Sąd uznał go za niezasadny z tej przyczyny, że przepisy tej ustawy nie miały w sprawie zastosowania, w konsekwencji czego nie mogły zostać naruszone. Postępowanie administracyjne prowadzone było bowiem w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa

Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia mogących wpłynąć na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), Sąd oddalił skargę.