Zastępca konserwatora podpisał wpis pomnika w R. bez imiennego upoważnienia

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 12 listopada 2025 r. Stowarzyszenia [...] w R. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2025 r., znak: DOZ-[...], utrzymującą w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...]w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego rzeźby monumentalnej – Pomnik [...] w R. – położonej na terenie działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...] R. – Ś., KW nr [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Jak wynika z akt administracyjnych, Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. (dalej: "organ I instancji", "konserwator") decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego pod numerem rejestru [...] – rzeźbę monumentalną – Pomnik [...] w R. położony na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] R. – Ś., obr. [...] R. Ś. ([...]), Gmina Miasto R.. Wpisem do rejestru zabytków nie zostały objęte cztery tablice inskrypcyjne wmurowane u podstawy Pomnika od strony południowo-wschodniej oraz tablice z herbem miasta znajdujące się u szczytu pomnika.

W uzasadnieniu skargi konserwator wskazał, że w dniu [...] marca 2018 r. wpłynął wniosek Fundacji R. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "wpisania do rejestru zabytków Pomnika [...] na R. z lat 1971-1974 autorstwa rzeźbiarza prof. M. K., usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] R. – Ś.". Celem ustalenia czy wspomniany obiekt ma charakter zabytku ruchomego, czy nieruchomego, organ I instancji zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o wykonanie specjalistycznej opinii o charakterze konstrukcyjnym. Według opinii z lipca 2023 r., która ostatecznie została sporządzona przez Pracownię Projektową i Konserwatorską E. S.-M. z siedzibą w W., wspomniany pomnik jest rzeczą nieruchomą z konstrukcyjnego punktu widzenia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2024 r., znak: [...] organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków Pomnika [...] w R. oraz dopuścił Fundację R. do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prezes Stowarzyszenia R. Ż. N. P. zapoznał się z aktami sprawy oraz wykonał kopię akt poprzez ich sfotografowanie. W dniu [...] lipca 2024 r. do organu I instancji wpłynęło zażalenie Stowarzyszenia R. Ż. N. P. na postanowienie z dnia [...] czerwca 2024 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...] organ I instancji wskazał, że sporny obiekt posiada wartości artystyczne, reprezentując wybitne osiągnięcia powojennej rzeźby polskiej, jak i też został stworzony przez uznanego artystę. Organ I instancji także uznał, że pomnik posiada wartości krajobrazowe oraz wartości historyczne, będąc dokumentem historii i dziejów minionych.

Odwołanie od ww. decyzji złożyło Stowarzyszenie R. Ż. N. P., które zostało rozpatrzone decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2025 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Minister w toku postępowania zwrócił się do działającej przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego Rady Ochrony Zabytków z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie ochrony Pomnika [...] w R.. Zgodnie ze stanowiskiem ww. Rady (uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2025 r.), pomnik posiada wartość artystyczną oraz naukową – dokumentalną, a także historyczną. Rada wskazała na posiadane przez pomnik wartości predystynujące go do ochrony poprzez wpis do rejestru zabytków, wspominając również o możliwości realokacji obiektu.

Po zapoznaniu się z dokumentacją zebraną w toku postępowania, strony przedstawiły swoje stanowiska. Fundacja R. podkreśliła wybitną wartość artystyczną i historyczną pomnika oraz potrzebę odpolitycznienia jego narracji. Światowy Związek Żołnierzy Armii Krajowej natomiast wskazał na brak możliwości zweryfikowania uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. czy została ona podjęta zgodnie z prawem i regulaminem z powodu tego, że Rada nie publikuje aktualnego składu, ani protokołów. Ponadto związek uznał, że nie powinno się brać pod uwagę ww. uchwały, gdyż takie opinie nie należą do kompetencji danej rady, a sama uchwała jest dosyć ogólnikowa. Stowarzyszenie [...] P. zgodziło się ze stanowiskiem ww. związku i podtrzymało swoje wcześniejsze twierdzenia.

W ocenie Ministra decyzja o wpisaniu spornego pomnika do rejestru zabytków nieruchomych jest uzasadnione posiadanymi przez ten zabytek wartościami artystycznymi, których zachowanie leży w interesie społecznym. Ponadto pomnik został wkomponowany w założenie urbanistyczne miasta R. i stanowi dominantę w otaczającej przestrzeni. Organ II instancji także wskazał, że przy kontrowersyjnych obiektach ważny jest ich historyczny kontekst. W przeciwieństwie do dzieł sztuk mniejszej skali, pomnika nie da się zaprezentować w galerii lub w muzeum z odpowiednim komentarzem. Organ II instancji zasugerował natomiast usunięcie płyt zawierających pierwotne opisy i dodanie odpowiedniego komentarza.

Minister również wskazał, że Fundacja R. została dopuszczona do udziału w postępowaniu, ponieważ fundacja stanowi organizację pożytku publicznego, a w świetle przepisu art. 12 Konstytucji RP fundację należy rozumieć jako organizację społeczną.

Organ II instancji także podniósł, że pomnik został uznany za zabytek nieruchomy na podstawie przepisów związanych z zabytkami nieruchomymi oraz opierając się na opinii, którą organ I instancji zlecił stworzył Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa. Minister przy tym wspomniał, że wspomniana opinia została przygotowana przez uprawniony do tego podmiot, ponieważ Narodowy Instytut Dziedzictwa może zwrócić się do uznanych autorytetów oraz badaczy i specjalistów zewnętrznych przy sporządzaniu opinii (jeśli jej zakres tematyczny nie mieści się w ramach specjalizacji pracowników instytutu). Ponadto organ II instancji wykluczył potraktowanie spornego obiektu jako zabytek ruchomy, ponieważ jego sposób posadowienia wyklucza jego swobodne przemieszczania. Próba odspojenia pomnika od gruntu doprowadziłaby bowiem do jego zniszczenia.

Ponadto Minister uznał, że organ I instancji odniósł się do zebranych akt sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia czy zachowanie przedmiotowego obiektu leży w interesie społecznym ze względu ma posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ II instancji podkreślił też, że organ I instancji jest władny do dokonywania takiej oceny, więc poczynione przez niego ustalenia nie budzą, w jego ocenie, wątpliwości pod względem merytorycznym. Według Ministra podstawą wpisania danego obiektu do rejestru zabytków jest właśnie jego wysoka wartość artystyczna, a nie jego pierwotna wymowa, która dotyczyła upamiętnienia systemu panującego wówczas w Polsce.

Organ II instancji w toku postępowania przeprowadził także dowód z dołączonej do odwołania opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 23 sierpnia 2024 r., z której wynika, że sporny obiekt nie spełnia warunków określonych w przepisach ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Natomiast według Ministra wspomniana ustawa nie ma zastosowania do pomników wpisanych – samodzielnie albo jako część większej całości – do rejestru zabytków. Stąd też obowiązujące przepisy dopuściły możliwość pozostawienia w przestrzeni publicznej danego pomnika.

Minister także odniósł się do zarzutu względem podpisu B. P. pod decyzją organu I instancji. Według Ministra wspomniana osoba była do tego upoważniona na podstawie upoważnienia z dnia [...] czerwca 2022 r. Jako, że w czasie wydawania decyzji organu I instancji Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków przebywała na długotrwałym zwolnieniu, B. P. złożył podpis w zastępstwie na podstawie umocowania. Organ II instancji również wskazał podstawę funkcjonowania Rady Ochrony Zabytków i podstawę do wydania przez nią opinii, czyli – ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz regulamin nadany zarządzeniem Ministra.

Końcowo Minister wskazał na słuszność objęcia danego obiektu prawną ochroną konserwatorską, co jest uzasadnione interesem społecznym, rozumianym jako zachowanie przykładów realizacji charakterystycznych dla różnych prądów w sztuce polskiej, dających pełen obraz działalności artystycznej w XX w.

Decyzja Ministra z dnia 24 września 2025 r. została zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez stronę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze zarzucono decyzji:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 268a kpa i art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm. – dalej jako "u.o.z.") przez zaakceptowanie przez organ II instancji faktu wydania decyzji organu I instancji przez B. P., który nie był piastunem stanowiska Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – organu I instancji, ani też nie posiadał umocowania do wydawania decyzji administracyjnych w zastępstwie organu I instancji, a zatem wydania pierwotnie zaskarżonej decyzji nie przez organ administracyjny;

2. naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103 – dalej jako "u.z.p.k.") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodne z prawem jest wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych obiektu, który narusza wskazany przepis u.z.p.k. i w chwili wejścia w życie tego przepisu u.z.p.k. (tj. 21 października 2017 r.) nie był wpisany do rejestru zabytków, a zatem ze swej istoty i z mocy ustawy nie spełnia kryteriów do uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm. – dalej jako "u.o.z."), bowiem jego zachowanie nie leży w interesie społecznym, jak również przez akceptację analogicznych naruszeń dokonanych przez organ I instancji;

3. naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 5a ust. 1 u.z.p.k. przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że organy obu instancji nie są w niniejszej sprawie związane przepisami innymi niż przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy na organie administracyjnym ciąży obowiązek stosowania wszystkich przepisów prawa, w tym zwłaszcza ustaw, które dla rozpoznania sprawy mają znaczenie, determinując w szczególności zakres interesu społecznego, jak również przez akceptację analogicznych naruszeń dokonanych przez organ I instancji;

4. naruszenie art. 9 ust. 1 u.o.z. przez utrzymanie w mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało wyjaśnione w sposób prawidłowy i wyczerpujący, czy obiekt będący przedmiotem tego postępowania powinien być oceniany jako obiekt ruchomy czy nieruchomy, a zatem czy sprawa powinna być rozpoznawana na podstawie art. 9, czy art. 10 u.o.z., jak również przez akceptację analogicznych naruszeń dokonanych przez organ I instancji;

5. naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 kpa przez uznanie, że prawidłowe i dopuszczalne było wszczęcie postępowania na skutek żądania zgłoszonego przez Fundację R., i przez wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie jako organizacji społecznej Fundacji R., która:

– nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa i art. 31 kpa;

– jest kontrolowana przez jedną osobę fizyczną, fundatora I. D.-R. (w czasie podpisywania wniosku D.-K.), która ma wyłączny i decydujący wpływ na funkcjonowanie Fundacji R., a także decyduje jednoosobowo o reprezentacji tego podmiotu, co w efekcie prowadzi do wniosku, że podmiot ten realizuje partykularne i indywidualne interesy tej oznaczonej osoby fizycznej – fundatora;

– posiada ogólnikowo określone cele statutowe, które nie zostały skonkretyzowane ani przez samą fundację, ani w formie ustaleń organu I instancji, a zatem nie dają się powiązać z przedmiotem niniejszego postępowania;

– w ramach statutowych form działania nie posiada zapisu o występowaniu w postępowaniach administracyjnych lub sądowo-administracyjnych, a jedynie "występowanie z wnioskami, opiniami i inicjatywami", co prowadzi do wniosku, że udział tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym na prawach strony wykracza poza zakres jego działalności statutowej;

– jej udział w sprawie nie leży w interesie społecznym w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 kpa;

– prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawowych, a zatem w sposób bezprawny, co dyskwalifikuje uznawanie jej za organizację społeczną w rozumieniu przepisów kpa;

6. naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 kpa przez odmowę dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia [...] ;

7. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez akceptację przez organ II instancji i przyjęcie za własne poczynionych przez "organ I instancji" błędnych ustaleń faktycznych, opartych o niewłaściwie i wybiórczo oceniany materiał sprawy, w szczególności:

– niezgodne z treścią dokumentów źródłowych dotyczących układu urbanistycznego R. wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego pod pozycją A- [...] ustalenie, że obszar tego układu urbanistycznego obejmuje także obiekt objęty niniejszym postępowaniem i zabudowaną nim nieruchomość;

– brak ustalenia pełnego kontekstu historycznego, przyczyn powstania i celu postawienia obiektu objętego zakresem postępowania;

– wewnętrznie sprzeczne ustalenie, że, z jednej strony, obiekt został wkomponowany w strukturę urbanistyczną i zarazem, z drugiej strony, stanowi jej silną dominantę, a zatem zakłóca dotychczasowy kształt tej struktury urbanistycznej;

– brak ustalenia, że autor obiektu i jego współpracownicy za prace przy jego postawieniu otrzymali kwotę 5 360 655 zł, co stanowiło 2 137-krotność ówczesnego średniego miesięcznego wynagrodzenia, co potwierdza że dla wykonawców obiektu znaczenie miało gigantyczne honorarium za stworzenie monumentu gloryfikującego ustrój komunistyczny, a nie względy artystyczne;

– bezpodstawne wskazanie, że organ I instancji analizował osiągnięcia monumentalnej rzeźby pomnikowej w Polsce w latach powojennych oraz "założenia dziedziny sztuki pomnikowej", podczas gdy w aktach sprawy brak jest śladu po takiej analizie, a nawet brak jest przedmiotu takiej rzekomej analizy, a chociażby wskazania innych przykładów tych osiągnięć;

– błędne ustalenie, że obiekt został wzniesiony w stylu socrealizmu, podczas gdy sporny obiekt nie nosi w zasadzie żadnych cech charakterystycznych dla tego nurtu w rzeźbiarstwie, a organ I instancji nie omawia szerzej takiej kwalifikacji obiektu oraz swojego rozumienia pojęcia "styl socrealizmu";

– błędne uznanie, że obiekt jest "indywidualnym, nowatorskim, oryginalnym i prekursorskim dziełem własnym (...) otwierającym nowe możliwości twórcze", podczas gdy:

i. autor przy wykonaniu obiektu współpracował z innymi twórcami J. S. i W. K.;

ii. autor w swoich wypowiedziach publicznych i prasowych wskazywał, że odwoływał się do istniejących już w sztuce form i idei;

iii. z wypowiedzi Zarządu Głównego Stowarzyszenia [...], Zarządu Okręgu Krakowskiego Związku Polskich Artystów Plastyków i prof. J. T. z Akademii Sztuk Pięknych w K., na które powołał się organ I instancji, wynika, że o wartości artystycznej obiektu świadczy przede wszystkim jego rozmiar i umiejscowienie w centrum R.;

iv. autor obiektu w publicznych wypowiedziach prasowych wskazywał, że nie sprzeciwia się koncepcji usunięcia pomnika z przestrzeni publicznej;

– błędne wskazanie, że w materiale dowodowym sprawy znajdują się "opinie licznych środowisk fachowych" podczas gdy w aktach znaleźć można jedynie trzy załączone do wniosku Fundacji R. wypowiedzi, a materiał ten pochodzi z okresu przed wszczęciem postępowania w sprawie;

– błędne ustalenie, że obiekt posiada wartości naukowe z uwagi na to, że upamiętnia powstanie PRL i walki związane z wprowadzeniem w Polsce reżimu komunistycznego, podczas gdy te jego cechy przemawiają przeciwko zachowaniu go, w kontekście interesu społecznego;

– nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenie że "na temat sztuki socrealistycznej powstają prace magisterskie, artykuły publikowane w prasie naukowej ";

– błędne ustalenie, że osoby, które podpisały listę poparcia wniosku Fundacji R. "wypowiadają się korzystnie o wartościach artystycznych Monumentu", podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów takich wypowiedzi;

8. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa przez poczynienie przez organ II instancji w sprawie własnych błędnych ustaleń faktycznych, opartych o niewłaściwie i wybiórczo oceniany materiał sprawy, w szczególności:

– czynienie ustaleń w oparciu o prywatną ekspertyzę sporządzoną na zlecenie Narodowego Instytutu Dziedzictwa i uznanie jej za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 kpa;

– czynienie ustaleń i ocen w oparciu o uchwałę Rady Ochrony Zabytków nr [...] mimo że:

i. w aktach prawy brak jest pełnej dokumentacji dotyczącej działań ROZ w tym zakresie;

ii. uchwała podjęta została poza zakresem kompetencji ROZ;

iii. jej treść co do meritum sprawy jest ogólnikowa i wewnętrznie sprzeczna;

– błędne przyjęcie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej z 23 sierpnia 2024 r., znak BUWIII-941-20(4)/24 nie dotyczy zakresu postępowania dotyczącego wpisania do rejestru zabytków, wynikające z błędnej wykładni przepisów prawa, bowiem opinia ta wprost wskazuje, że z uwagi na naruszenie art. 5a ust. 1 u.z.p.k. zachowanie spornego obiektu nie leży w interesie społecznym, a zatem nie posiada on cech zabytku;

– przyjęcie, że wymowa spornego obiektu gloryfikująca komunizm jest jedynie wymową "pierwotną" i wynika rzekomo jedynie z tablic inskrypcyjnych i daty odsłonięcia, podczas gdy z prawidłowo i kompleksowo ocenianego materiału sprawy wynika, że całość spornego obiektu, od koncepcji jego powstania, przez formę, treść, nazwę i umiejscowienie, stanowi realizację tego celu, a wymowa obiektu nie zmieniła się do chwili obecnej;

9. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 84 § 1 kpa przez:

– brak przeprowadzenia w prawidłowy sposób, zgodnie z wymogami kpa, dowodu z opinii biegłego w kwestii, w której organy nie czuły się kompetentne do samodzielnej oceny, a zatem która wymagała wiadomości specjalnych – tj. w kwestii ustalenia, czy sporny obiekt jest obiektem ruchomym czy nieruchomym;

– czynienie ustaleń co do charakteru spornego obiektu (tj. czy jest on obiektem ruchomym, czy nieruchomym) w oparciu o dokument prywatny wykonany na zlecenie NID, mimo że nie jest to dowód z opinii biegłego, został on pozyskany z naruszeniem przepisów postępowania, a jego wnioski sprzeczne są z uchwałą Rady Ochrony Zabytków nr [...] z [...] czerwca 2025 roku;

– brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w kwestiach wymagających wiadomości specjalnych — tj. dotyczących stanu obiektu (opinie techniczne i konserwatorskie, w tym ustalające chronologię obiektu) oraz wartościowania obiektu;

10. naruszenie art. 10 § 1 i 2 kpa akceptację przez organ II instancji przeprowadzenia przez organ I instancji niemal całego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie poza ramami postępowania administracyjnego, o czym świadczy wydanie przez organ I instancji w tym samym dniu postanowienia o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego z wezwaniem do zajęcia stanowiska przez strony, co prowadzi do nieważności decyzji organu I instancji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa;

11. naruszenie art. 9 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 22 ust. 2 u.o.z. w zw. z § 9 pkt 6 i pkt 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tj Dz. U. z 2021 r. poz. 56) przez brak precyzyjnego określenia przedmiotu wydanej decyzji, w szczególności przez brak wskazania współrzędnych geograficznych wyznaczających granice przestrzenne ochrony i powierzchni obiektu objętej ochroną (a w to miejsce posłużenie się orientacyjnym szkicem), jak i brak precyzyjnego określenia położenia elementów wyłączonych z zakresu ochrony, co skutkuje wadliwością decyzji z uwagi na nieprecyzyjność rozstrzygnięcia;

12. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 90 ust. 3 u.o.z. oraz wytycznych określonych przez Generalnego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r., znak [...], które to wytyczne były dla organu I instancji wiążące, przez:

– brak jednoznacznego i precyzyjnego określenia przedmiotu ochrony konserwatorskiej i substancji obiektu;

– brak przeprowadzenia oględzin obiektu objętego postępowaniem;

– brak przeprowadzenia prawidłowej, rzetelnej i kompletnej analizy właściwych materiałów archiwalnych, w tym dotyczących okoliczności powstania spornego obiektu i uzasadnienia dla jego utworzenia;

– brak przeprowadzenia dowodów z opracowań specjalistycznych (opinii biegłych) dotyczących stanu obiektu (opinie techniczne i konserwatorskie, w tym ustalające chronologię obiektu) oraz wartościowania obiektu;

– brak przeprowadzenia dowodu i odwołania się przez organ I instancji do literatury przedmiotu: publikacji ogólnych, monograficznych, problemowych;

jak również przez akceptację analogicznych naruszeń dokonanych przez organ I instancji;

13. naruszenie art. 9 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. na skutek błędnego przyjęcia, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania wypełnienia kryteria niezbędne do uznania go za zabytek, jak również przez akceptację analogicznych naruszeń dokonanych przez organ I instancji;

14. naruszenie art. 15 kpa w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa i w zw. z art. 140 kpa przez brak faktycznego, merytorycznego odniesienia się do istotnych zarzutów odwołania i brak ich faktycznego rozpoznania przez organ II instancji, a w to miejsce jedynie pozorne ich rozpoznanie, w szczególności:

– zarzutu braku umocowania B. P. do wydania decyzji jako organ I instancji;

– zarzutów dot. wszczęcia postępowania i dopuszczenia Fundacji R. do udziału w nim;

– zarzutów dot. ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego przez organ I instancji;

– prowadzenia przez organ I instancji całego postępowania dowodowego poza formalnymi ramami postępowania administracyjnego;

– zarzutów dot. naruszenia wytycznych Generalnego Konserwatora Zabytków;

15. w efekcie powyższych naruszeń - naruszenie także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji "organu I instancji", mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. przez osobę niebędącą organem właściwym, a w dodatku dotknięta była rażącymi uchybieniami prawnymi, co dawało podstawy do uchylenia decyzji "organu I instancji" umorzenia postępowania;

16. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oczywiście wadliwego i sprzecznego z ustawowymi wymogami, bo:

– nie zawierającego w ogóle uzasadnienia faktycznego decyzji, wobec braku wskazania przez organ II instancji dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i akceptację analogicznych uchybień po stronie "organu I instancji";

– nie zawierającego odniesienia się do większości zarzutów odwołania, bądź zawierającego tylko pozorne odniesie się do takich zarzutów;

– zawierającego wewnętrzne sprzeczności;

co uniemożliwia pełną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, skoro nie wiadomo, jaki materiał dowodowy posłużył do jej wydania.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji i stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji "organu I instancji" i umorzenie postępowania w sprawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji "organu I instancji" i umorzenie postępowania w sprawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Skarżący również wniósł o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, przy zastosowaniu czterokrotności stawki minimalnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na naruszenie przepisów o właściwości poprzez brak umocowania do wydania decyzji organu I instancji przez osobę, która ją podpisała. Według skarżącego dana osoba nie była piastunem stanowiska Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ani też nie została przez ten organ upoważniona do wydawania decyzji w jego imieniu. Upoważnienie przedstawione przez organ było bowiem z [...] czerwca 2022 r.

Skarżący również uznał, że jego zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (w postaci przepisów u.z.p.k.) zawarte w odwołaniu do decyzji organu I instancji – nie zostały wystarczająco dokładnie rozpatrzone. Według skarżącego organ II instancji źle zinterpretował istniejące przepisy i tym sposobem naruszył zasady legalizmu działania organów administracji. Skarżący wskazuje, że obiekt (będący przedmiotem niniejszego postępowania) wprost narusza art. 5a ust. 1 u.z.p.k., co stoi na przeszkodzie wpisowi tego obiektu do rejestru zabytków. Według skarżącego, jeśli obiekt nie został wpisany do rejestru zabytków przed wejściem w życie przepisów u.z.p.k. dotyczących pomnik, to obecnie te przepisy sprzeciwiają się wprost takiemu wpisowi.

Skarżący również wskazał, że pomnik został błędnie uznany za zabytek nieruchomy, co zdeterminowało podstawę i tryb prowadzenia postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Według skarżącego organ I instancji powinien był powołać biegłego, który mógłby ustalić czy sporny obiekt jest ruchomy czy nieruchomy. Natomiast organ oparł się na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który w ramach tego zadania zawarła odpłatną umowę z prywatnym zewnętrznym przedsiębiorcą na wykonanie opinii. Według skarżącego Narodowy Instytut Dziedzictwa nie był uprawniony do takiej oceny, jak i też nie był uprawniony do delegowania tego zadania na inną jednostkę. Ponadto wspomniana sporządzona opinia nie została podpisana przez autora. Według skarżącego dana opinia nie może zostać uznana za opinię sporządzoną przez biegłego, przez co nie może stanowić podstawy do jakichkolwiek ustaleń w tej sprawie. Skarżący również wskazał na rozbieżność między opinią NID a stanowiskiem Rady Ochrony Zabytków, które wskazuje na możliwość relokacji spornego obiektu.

Skarżący także odniósł się do aspektu dopuszczenia Fundacji R. do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Według skarżącego danej fundacji nie można uznać za organizację społeczną, przez co nie powinna była zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu. Skarżący przytoczył wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, według których fundacji nie można uznać za organizację społeczną. Zgodnie ze statutem fundacji, w ramach jej jest jeden fundator, co według skarżącego oznacza, że fundacja ta nie zrzesza (wbrew twierdzeniom fundacji) grupy osób, ani nie jest jednostką o charakterze korporacyjnym tylko realizuje indywidualny interes jednej osoby. Skarżący również wskazuje na to, że w celach statutowych Fundacji R. nie ma działań na rzecz ochrony zabytków, a zakres działalności wskazanych w statucie fundacji jest bardzo ogólnikowy, stąd też nie spełnia przesłanek z art. 31 kpa. Statut fundacji także nie zakłada możliwości jej udziału w postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych. Natomiast analiza zgodności fundacji z interesem społecznym przeprowadzona przez organy I i II instancji była lakoniczna. Skarżący również wskazuje na uchybienia fundacji co do obowiązków ustawowych, takich jak coroczne składanie sprawozdań z działalności.

Skarżący także zarzucił organom I i Ii instancji uchybienia w zakresie sposobu przeprowadzenia procedury administracyjnej. Według skarżącego organ odwoławczy nie przeanalizował rzetelnie dokumentacji, będącej dowodami w sprawie. M.in. według skarżącego organ II instancji oparł się jedynie na materiałach dowodowych zgromadzonych przez organ I instancji (zebranymi poza formalnymi ramami postępowania administracyjnego), w tym w szczególności na materiałach dostarczonych przez Fundację R.. Organ również nie odniósł się do zarzutów i argumentacji skarżącego co do wykonania wytycznych Generalnego Konserwatora Zabytków. Ponadto skarżący wskazał na nieprecyzyjne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w kontekście zakresu i przedmiotu ochrony udzielonej przez wpis do rejestru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według skarżącego, zabrakło uzasadnienia upatrywanych przez organ wartości historycznych, naukowych i artystycznych spornego obiektu. Ponadto we wspomnianym uzasadnieniu zabrakło uzasadnienia faktycznego, jak i też wskazania dowodów, na których organ się oparł wraz z przyczynami, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów postępowania, jak i kontrola wykładni oraz przepisów prawa materialnego przez organ wydający zaskarżony akt. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był rozpoznać najdalej idący zarzut skargi, dotyczący wydania decyzji organu pierwszej instancji przez osobę nieposiadającą do tego należytego, ustawowego umocowania, co Skarżący kwalifikuje jako rażące naruszenie przepisów o właściwości oraz podstawę do stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a.

Zarzut ten zasługuje na pełne uwzględnienie.

W prawie administracyjnym obowiązuje kardynalna zasada, zgodnie z którą kompetencje władcze przypisane są konkretnemu organowi (w tym przypadku Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków) jako piastunowi tegoż organu. Osoba piastująca to stanowisko może, na zasadzie art. 268a k.p.a., upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przeniesienie to musi mieć jednak charakter wyraźny, imienny, precyzyjny i pisemny. W sferze działań władczych państwa niedopuszczalne jest stosowanie jakiegokolwiek domniemania kompetencji czy też rozszerzająca wykładnia aktów wewnętrznych urzędu.

W kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2024 r. została podpisana przez pana B. P., pełniącego funkcję Zastępcy Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z adnotacją "w zastępstwie" (wz.). Minister, oddalając zarzuty odwołania w tym zakresie, wskazał, że działanie to było legalne, ponieważ wynikało z § 9 pkt 4 Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z siedzibą w P. (będącego załącznikiem do zarządzenia Wojewody nr [...]), który stanowi, że do zadań Zastępcy podczas czasowej nieobecności Wojewódzkiego Konserwatora należy realizacja jego zadań w zastępstwie. Organ II instancji powołał się również na fakt, że piastun organu przebywał w dacie wydania decyzji na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, oraz wskazał na ogólne upoważnienie dla Zastępcy z dnia [...] czerwca 2022 r.

Sąd uznaje powyższe stanowisko Ministra za rażąco błędne i naruszające przepisy ustrojowe prawa administracyjnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że regulamin organizacyjny urzędu ani zarządzenie wojewody nadające ten regulamin nie mogą stanowić samoistnej i samodzielnej podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych przez zastępcę organu. Regulamin jest aktem o charakterze wyłącznie wewnętrznym (instrukcyjnym), określającym strukturę i podział pracy wewnątrz aparatu pomocniczego. Nie jest on substytutem imiennego upoważnienia, o którym mówi art. 268a k.p.a. Fakt, że regulamin przewiduje "realizację zadań w zastępstwie", oznacza jedynie, że zastępca koordynuje wówczas bieżącą pracę urzędu. Nie oznacza to jednak, że z mocy samego regulaminu automatycznie przechodzą na niego publicznoprawne uprawnienia orzecznicze do wydawania konkretnych decyzji administracyjnych, zwłaszcza o tak głębokiej ingerencji w prawo własności, jak wpis do rejestru zabytków.

Równie chybione jest powoływanie się przez organy na upoważnienie imienne z dnia [...] czerwca 2022 r. Jak słusznie wykazał Skarżący w toku procedowania, z treści tego konkretnego dokumentu w żaden sposób nie dało się wywieść umocowania pana B. P. do wydawania oraz podpisywania decyzji administracyjnych w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych. Skoro upoważnienie to nie obejmowało zakresem przedmiotowym materii orzeczniczej będącej istotą niniejszej sprawy – a wręcz zawierało wyłączenie wydawania tego rodzaju decyzji - to Zastępca Konserwatora nie był uprawniony do podpisania kwestionowanego aktu.

Długotrwała choroba lub nieobecność piastuna organu (pani B. K.) jest okolicznością faktyczną, która wymagała od właściwych organów państwowych (np. Wojewody w porozumieniu z Generalnym Konserwatorem Zabytków) formalnego powierzenia obowiązków innej osobie lub wydania stosownego, ważnego upoważnienia celowego do wydawania decyzji administracyjnych. Zaniechanie tych kroków i próba sanowania braku podpisu organu za pomocą wewnętrznego regulaminu urzędu stanowi rażące naruszenie art. 268a k.p.a. Akceptując ten stan rzeczy, Minister naruszył prawo w stopniu istotnym.

Wydanie decyzji przez osobę niemającą do tego upoważnienia, w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zmuszało Sąd do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wykazane powyżej uchybienia ustrojowe, Sąd uznał że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 23 sierpnia 2024 r. została podpisana przez osobę nieposiadającą do tego jakiegokolwiek ustawowego bądź imiennego umocowania z art. 268a k.p.a. Wydanie aktu władczego przez osobę nieuprawnioną, z powołaniem się wyłącznie na wewnętrzny regulamin organizacyjny urzędu, stanowi rażące naruszenie prawa i wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, Sąd podnosi co następuje.

Głównym przedmiotem sporu i istotą niniejszej sprawy jest ocena, czy rzeźba monumentalna – Pomnik [...] w R. – spełnia ustawowe przesłanki definicji zabytku nieruchomego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, z późn. zm. – dalej jako: "u.o.z."). Sąd podkreśla, że kontrola sądowa w sprawach tego rodzaju nie polega na kreowaniu przez sąd własnej polityki historycznej ani na samodzielnym wartościowaniu dzieł sztuki. Zadaniem Sądu jest wyłącznie zbadanie, czy orzekające w sprawie organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, czy dokonały jego wszechstronnej i logicznej oceny oraz czy prawidłowo zinterpretowały pojęcie interesu społecznego, stanowiące ramy dla objęcia obiektu ochroną konserwatorską. Analiza akt sprawy wykazała, że proces ten został przeprowadzony w sposób wybiórczy, schematyczny i obarczony wewnętrznymi sprzecznościami logicznymi.

Istotnym błędem proceduralnym Organu II instancji było pominięcie dowodu w postaci pisma Instytutu Pamięci Narodowej (IPN) z dnia 23 sierpnia 2024 r., który to dokument formalnie znajdował się w aktach sprawy. Minister stwierdził w uzasadnieniu, iż przedmiotowa opinia "nie dotyczy zakresu postępowania dotyczącego wpisania zabytku do rejestru zabytków".

Stanowisko to jest prawnie i logicznie wadliwe.

W tym miejscu Sąd wskazuje błąd logiczny organu typu petitio principii w rozumowaniu Ministra. Organ II instancji wywodzi, że opinia IPN dotycząca propagandowego i totalitarnego charakteru pomnika jest bezprzedmiotowa, ponieważ ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu (...) nie ma zastosowania do obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 5a ust. 3 pkt 4 tej ustawy). Minister nie wziął jednak pod uwagę, że wskazane wyłączenie dekomunizacyjne ma charakter następczy i konstytuuje się dopiero w momencie, gdy dany obiekt uzyska ostateczny i legalny status zabytku. W trakcie trwania postępowania przed organami I i II instancji przedmiotowy pomnik takim statusem jeszcze nie dysponował.

Organy dopiero badały, czy sporny monument spełnia przesłanki z art. 3 pkt 1 u.o.z., w tym kluczową przesłankę "interesu społecznego" w jego zachowaniu.

W tym miejscu Sąd za błąd zaskarżonej decyzji uznaje stanowisko Ministra, zgodnie z którym przy ocenie przesłanki "interesu społecznego" (art. 3 pkt 1 u.o.z.) należało całkowicie pominąć pierwotną i obecną wymowę ideologiczną pomnika, skupiając się wyłącznie na jego walorach czysto formalno-plastycznych.

Pominięcie przez organy obu instancji analizy, czy totalitarny przekaz pomnika wpływa na realizację przesłanki interesu społecznego, a także wyłączenie z rejestru tablic inskrypcyjnych, stanowi naruszenie art. 3 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 7 k.p.a., co także uzasadnia konieczność eliminacji zaskarżonych aktów z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzająca ją decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotknięte są wadami proceduralnymi i materialnoprawnymi które dyskwalifikują te rozstrzygnięcia.

Wskutek eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, sprawa powróci do etapu postępowania przed Podkarpackim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektu określanego jako Pomnik [...] w R., organ ten będzie związany oceną prawną oraz wskazaniami wyrażanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ konserwatorski zobowiązany jest do usunięcia stwierdzonych uchybień formalnych poprzez zapewnienie, aby decyzja została podpisana przez osobę legitymującą się w dacie jej wydania wyraźnym, pisemnym i zakreślonym przedmiotowo imiennym upoważnieniem z art. 268a k.p.a., obejmującym sprawy z zakresu rejestru zabytków nieruchomych.

Mając na uwadze treść art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., organ przeprowadzi pełne i wszechstronne postępowanie dowodowe zmierzające do jednoznacznego zdefiniowania przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. W tym celu organ włączy do materiału dowodowego i podda szczegółowej, zindywidualizowanej ocenie urzędowe pismo Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] sierpnia 2024 r.

W motywach nowej decyzji organ zobowiązany jest do rzetelnego i wyczerpującego ustosunkowania się do podnoszonego przez skarżącego konfliktu norm pomiędzy ustawą o ochronie zabytków a ustawą z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu [...]. W szczególności organ wyjaśni, z jakich przyczyn i na podstawie jakich kryteriów metodologicznych uznał, że wartość historyczna lub naukowa obiektu w jego rzeczywistym, kompletnym kształcie architektoniczno-treściowym (wraz z istniejącymi elementami inskrypcyjnymi) uzasadnia jego trwałe zachowanie w interesie społecznym współczesnego państwa demokratycznego, przy jednoczesnym uwzględnieniu prawnych nakazów eliminacji symboli totalitarnych z przestrzeni publicznej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz Skarżącego kwotę złożył się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł (ustalony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat urzędowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz uiszczonej opłaty skarbowej.

Wysokość wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego adwokata Sąd ustalił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji.