Dopłaty ONW z powodu zawyżonych działek. Sąd uchylił decyzję, bo nie wiadomo, skąd wzięto wykluczony obszar

A. Ł. (dalej: skarżący, strona) wniósł skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej: organ, Dyrektor) z [...] kwietnia 2026 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: organ I instancji, Kierownik) z [...] lutego 2026 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2025.

Z akt sprawy i z decyzji Dyrektora wynika następujący stan faktyczny.

W dniu [...] maja 2025 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...], drogą elektroniczną (przez aplikację Wniosek), wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2025. W złożonym wniosku wskazał, że ubiega się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (zwanej dalej płatnością ONW) w ramach płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I - obszar 9,21 ha, uzupełniającej płatności podstawowej (dalej: UPP) obszar 8,71 ha.

Następnie gospodarstwo strony podlegało kontroli na miejscu przeprowadzonej

w oparciu o regulację art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741; dalej: ustawa o Planie Strategicznym). Wykonawcą kontroli, zgodnie z regulacją określoną w art. 106 ustawy o Planie Strategicznym, byli upoważnieni pracownicy firmy E.. Kontrola przeprowadzona została metodą teledetekcji - zwaną FOTO - i obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na rok 2025 na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, a jej ustalenia zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie płatności bezpośrednich nr [...]. Jako datę zakończenia kontroli przyjęto [...] września 2025 r. (s. 1 raportu [...]).

Natomiast dokumentacja fotograficzna ukazująca stan kontrolowanych działek rolnych wykonywana była [...] lipca 2025 r. (ww[...]).

Ustalenia zawarte zostały w raporcie nr [...], który doręczono stronie [...] grudnia 2025 r.

Skarżący nie złożył zastrzeżeń do wyników z przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Mając na względzie całość zgromadzonego materiału, Kierownik poddał wniosek strony kontroli administracyjnej zgodnie z art. 100 ust. 2 i 3 ustawy o Planie Strategicznym. Przedmiotowa kontrola administracyjna przeprowadzona została w oparciu o art. 68 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią

i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia UE nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.187 z dnia 2021.12.06; dalej: Rozporządzenie 2021/2116).

Art. 68 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nr 2021/2116 stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5000. Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych: a) jednoznacznie identyfikował każdą działkę rolną

i jednostki gruntów nierolniczych, które państwa członkowskie uznają za kwalifikujące się do otrzymywania pomocy w ramach interwencji, o których mowa w tytule

III rozporządzenia (UE) 2021/2115; b) zawierał aktualne wartości dotyczące obszarów, które państwa członkowskie uznają za kwalifikujące się do otrzymywania pomocy

w ramach interwencji, o których mowa w art. 65 ust. 2; c) umożliwiał prawidłową lokalizację działek rolnych i gruntów nierolniczych, w odniesieniu do których występuje się z wnioskiem o płatność.

W ramach ww. kontroli administracyjnej w myśl art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. UE z 8 lipca 2022 r. L 2022.183.12; dalej: Rozporządzenie 2022/1172),

w oparciu o wskazany powyżej system identyfikacji działek rolnych na potrzeby płatności do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie co najmniej określają maksymalny kwalifikujący się obszar - zwany dalej MKO do celów interwencji obszarowych w ramach systemu zintegrowanego.

W celu określenia maksymalnego kwalifikującego się obszaru państwa członkowskie odliczają, w miarę możliwości, niekwalifikujące się elementy z działki poprzez ich wyodrębnienie. Państwa członkowskie określają z wyprzedzeniem kryteria i procedury stosowane do oceny, kwantyfikacji i, w stosownych przypadkach, wyodrębnienia kwalifikujących się i niekwalifikowalnych części działki.

Przy określaniu maksymalnego kwalifikującego się obszaru państwa członkowskie mogą ustalić rozsądny margines dla prawidłowej kwantyfikacji w celu uwzględnienia obwodu i stanu działki.

Kierownik wyjaśnił, że zgodnie z art. 45 ust. 1 i ust. 2 oraz z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy

o Planie Strategicznym, przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek, nie większą jednak niż MKO, o którym mowa art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172.

W trakcie przedmiotowej kontroli administracyjnej, Kierownik ustalił, że:

- dla działki rolnej A, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 0,19 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,16 ha (zawyżenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wynosi 0,03 ha),

- dla działki rolnej B, zadeklarowanej na działkach ewidencyjnych nr [...]na powierzchni 8,71 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 8,18 ha (zawyżenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wynosi 0,53 ha).

Łączny obszar wykluczony z płatności wyniósł 0,56 ha.

W przypadku działki rolnej "D" organ nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Organ I instancji wskazał, że w przypadku płatności ONW obszar deklarowany działek rolnych wyniósł 9,21 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona

w toku prowadzonego postępowania wynosiła 8,65 ha. Różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym w kontroli administracyjnej wyniosła 0,56 ha, co stanowi przedeklarowanie na poziomie 6,47% (0,56 ha / 8,65 ha x 100%). W związku

z tym, w przypadku płatności ONW, zastosował § 45 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2025 r. poz. 1186; dalej: Rozporządzenie ws. płatności), zgodnie z którym, w przypadku gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi nie mniej niż 3% i nie więcej niż 20% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności i jest większa niż 0,1 ha, za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności służącą do ustalenia wysokości tej płatności uznaje się powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności pomniejszoną o dwukrotność tej różnicy. Obszar, do którego naliczono płatności oraz ich wysokość wyliczono w następujący sposób:

9,21 ha - 8,65 ha = 0,56 ha

8,65 ha - (2 x 0,56 ha) = 7,53 ha

7,53 ha x 488,55 zł = 3 678,78 zł

W związku z powyższym [...] lutego 2026 r. organ I instancji wydał decyzję

w sprawie przyznania stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Przedmiotową decyzją przyznał płatność ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I w wysokości 1 347,87 zł, wynikającej

z pomniejszenia płatności o kwotę 200,48 zł.

W odwołaniu z [...] lutego 2026 r. skarżący poddał w wątpliwość pomiary dokonane na zadeklarowanych przez niego działkach rolnych "A" i "B". Wskazał, że na załączniku granicznym widoczne są zacienienia, które nie zostały wliczone do pomiaru, a przedstawione zdjęcia nie dokumentują kwestionowanego przez niego obszaru. Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia odwołania, wniósł o dokonanie ponownego pomiaru z jego udziałem.

Decyzją z [...] kwietnia 2026 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na wstępie przytoczył treść przepisów mających zastosowanie

w sprawie, tj. art. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, art. 5, art. 45 ust. 1 i 2, art. 66 ust. 1 i 2 ustawy

o Planie Strategicznym, § 2 ust. 1, § 5 ust. 3 Rozporządzenia ONW, art. 2 ust 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172, art. 65 ust. 1, art. 66, art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2021/2116, art. 2, art. 4 Ustawy EP, art. 3, art. 5, art. 6, art. 8 rozporządzenia 2022/1173.

W oparciu o wskazane powyżej przepisy prawa Dyrektor zaznaczył, że wszystkie wnioski podlegają weryfikacji i kontroli administracyjnej, mające na celu ustalenie warunków kwalifikowalności do płatności. Wyjaśnił, że kontrole administracyjne oraz kontrole na miejscu przeprowadzane są w celu sprawdzenia, czy złożony przez beneficjenta wniosek jest zgodny z przepisami Unii. Czyni się to na podstawie art. 100 ustawy o Planie Strategicznym.

Organ wskazał, że na podstawie art. 60 ust. 1 Rozporządzenia nr 2021/2116 systemy zarządzania i kontroli ustanowione przez państwa członkowskie zgodnie z art. 59 ust. 2 obejmują systematyczne kontrole, ukierunkowane między innymi na obszary, w których ryzyko wystąpienia błędu jest największe. Państwa członkowskie zapewniają, by kontrole były przeprowadzane na poziomie niezbędnym do skutecznego zarządzania ryzykiem dla interesów finansowych Unii.

Próba poddawana kontroli jest wybierana przez właściwy organ z całej populacji wnioskodawców i w stosownych przypadkach składa się z części wybranej losowo oraz części wybranej na podstawie analizy ryzyka. Wszystkie wnioski o przyznanie płatności złożone przez rolników poddawane są kontroli administracyjnej, o której mowa w art. 2 pkt 15 ustawy o Planie Strategicznym. Przedmiotowy przepis prawa stanowi, że kontrola administracyjna oznacza kontrolę, o której mowa w pkt 1.A ppkt (i)

załącznika I do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/127 z dnia 7 grudnia 2021 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 o przepisy dotyczące agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 20 z 31.01.2022, str. 95). Kontrole administracyjne mogą być uzupełniane poprzez kontrole na miejscu, o których mowa również w pkt l.A ppkt (i) załącznika I do rozporządzenia 2022/127. Z kolei w myśl art. 100 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, spełniania warunków przyznania

i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy. Natomiast zgodnie z art. 100 ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym kontrola na miejscu ma na celu sprawdzenie, czy realizacja operacji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego lub czy zostały spełnione warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej, lub czy są realizowane lub zostały zrealizowane zobowiązania związane z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną, które mogą być sprawdzone podczas kontroli na miejscu i nie były przedmiotem kontroli administracyjnej.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym wydana została Wytyczna z dnia 29 czerwca 2023 r. w zakresie zasad przeprowadzania kontroli na miejscu w ramach ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Zgodnie ze wskazaniami określonymi

w Rozdziale VIII ww. Wytycznej, przeprowadzenie kontroli na miejscu może być powierzone jednostce organizacyjnej odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, zapewniającej: a) sprzęt pomiarowy umożliwiający sprawne przeprowadzanie pomiarów, spełniający wymagania dotyczące pomiarów szczegółów terenowych III grupy zgodnie z przepisami § 16 rozporządzenia ws. standardów technicznych wykonywania pomiarów, b) sprzęt informatyczny i oprogramowanie spełniające wymagania techniczne, dotyczące przetwarzania i wymiany danych, określone przez ARiMR, c) środki transportu umożliwiające sprawne wykonywanie powierzonych kontroli. Z kolei w rozdziale IV ppkt 1.1. przedmiotowej Wytycznej określono, że dla wszystkich pomiarów powierzchni powinna być stosowana jedna wartość bufora tolerancji, która nie może przekraczać 1,25m.

Niezależnie od techniki pomiaru, maksymalna wartość tolerancji pomiaru powierzchni nie może przekraczać bezwzględnej wartości 1,00 ha, natomiast jako minimalną wartość tolerancji należy przyjmować 0,01 ha.

Dyrektor wyjaśnił, że dokładność pomiarów w przypadku kontroli wykonanej na działkach skarżącego ustalono na podstawie tzw. metody buforowej uwzględniającej kształt działki rolnej - wyznaczono obwód działek rolnych (zob. sekcja "dane z kontroli", rubryka [...]). Następnie wielkość ustalonych obwodów działek rolnych przemnożono przez parametr charakteryzujący dokładność pomiaru uzyskując tym samym dopuszczalną szerokość strefy buforowej (1,25m). W ten sposób uzyskano dopuszczalną tolerancję pomiaru powierzchni dla każdej działki rolnej, która wyniosła w niniejszym przypadku od 0,01 ha do 0,17 ha (zob. sekcja "dane z kontroli", rubryka nr [...]), czyli nie przekracza dopuszczalnej tolerancji, o której mowa w Wytycznej.

Organ wyjaśnił też, że kontrolę na miejscu przeprowadza się w celu sprawdzenia

i weryfikacji faktów stanowiących podstawę przyznania płatności, potwierdzenia zgodności danych i informacji zawartych we wnioskach pomocowych ze stanem faktycznym. W niniejszej sprawie kontrola przeprowadzona została metodą FOTO polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) wykonaną

w roku gospodarczym, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności (zdjęcia satelitarne - stanowiące bazę do wykonania ortofotomap - w gminie [...] wykonywane były[...]marca 2025 r.). Uzupełnieniem przedmiotowych pomiarów jest przeprowadzenie wywiadu terenowego (w tej sprawie – [...] lipca 2025 r.), w trakcie którego sprawdza się rodzaj uprawy jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej oraz obrazuje się stan działek rolnych na dokumentacji fotograficznej.

Powyższe reguluje art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Planie Strategicznym, które stanowią, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli prowadzi działalność rolniczą, a łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 – chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W związku z powyższym płatności przyznawane są do powierzchni działki rolnej, której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym, tj. działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu będącego użytkiem rolnym obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw (...). Organ wyjaśnił, że z powyższego przepisu wynika, że powierzchnia działki rolnej jest to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), a która to znajduje się w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnię działki rolnej oraz uprawę na niej zadeklarowaną można więc określić m.in. na podstawie wizytacji terenowej.

W wyniku przedmiotowych czynności stwierdzony zostaje stan faktyczny

w gospodarstwie, co zostało dokonane w tej sprawie, a kontrola na miejscu ma na celu stwierdzenie, czy zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2025 przez skarżącego powierzchnie działek rolnych oraz rodzaj i stan uprawy znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą m.in. pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników.

Organ zauważył, że skarżący w piśmie odwoławczym z [...] lutego 2026 r. zakwestionował ustalenia kontroli na miejscu na działkach rolnych "A" oraz "B".

Dyrektor przeanalizował więc prawidłowość wykluczenia z płatności części ww. działek, jak również poddał ocenie pozostałą część wydanego rozstrzygnięcia.

I tak, w przypadku działek rolnych "A" i "B" deklarowanych do płatności na rok 2025 przez stronę w trakcie kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy deklaracją we wniosku, a stanem faktycznym znajdującym się na kontrolowanych działkach.

Wskazał, że odniesieniu do działki rolnej "A" w trakcie czynności kontrolnych inspektorzy ustalili, że obszar użytkowany rolniczo wynosi 0,16 ha, w tym 0,02 ha jako uprawa mieszana (ogródek przydomowy) oraz 0,14 ha jako TUZ. Na przedmiotowej działce inspektorzy zastosowali kody nieprawidłowości DR52 oraz DR53, mające wpływ na pomniejszenie płatności. Organ wyjaśnił, że kod DR53 oznacza, że MKO działki jest nieprawidłowe z uwagi na wystąpienie elementów niekwalifikujących się oraz kod DR52 wskazujący na zwiększenie pola zagospodarowania przez elementy niekwalifikujące się powodujące zaniżenie powierzchni użytkowej.

Dodał, że na szkicu z kontroli na miejscu kolorem czerwonym oznaczony został teren kwalifikujący się do płatności. Natomiast pozostały obszar w granicach działki ewidencyjnej został wykluczony, a zobrazowany na materiale zdjęciowym przedstawiający obszar niekwalifikujący się do płatności.

W południowo-wschodniej oraz południowej części działki, wzdłuż granicy stwierdzono zachwaszczenia, dziką roślinność, zakrzaczenia oraz składowisko drewna, maszyn rolniczych, przyczepkę, pozostałości po huśtawce ogrodowej, opony, taczka, betonowy krąg oraz maszyna do cięcia drewna (zdjęcia od 14-075 do 14-077), świadczące

o nieużytkowaniu rolniczym, w związku z czym obszar ten nie został zakwalifikowany jako działka rolna. Organ stwierdził, że wykluczony obszar ww. działki nie spełnia kryteriów kwalifikowalności do przyznania płatności, gdyż nie była na nim prowadzona działalność rolnicza, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym. Zgodnie z przedmiotowym przepisem prawa przy przyznawaniu pomocy uznaje się, że rolnik prowadzi działalność rolniczą, jeżeli prowadzi działalność polegającą na: 1) wytwarzaniu produktów rolnych przez hodowlę lub chów zwierząt do celów gospodarskich lub uprawę lub hodowlę roślin [...] lub 2) utrzymywaniu użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu rolniczego.

W świetle powyższych ustaleń, w granicach działki zakwalifikowana została wyłącznie

powierzchnia, na której stwierdzona została zadeklarowana uprawa TUZ (0,14 ha) oraz uprawa mieszana (0,02 ha), które to wykazują prowadzenie działalności rolniczej. Pomiar został przeprowadzony po samej granicy działki, wzdłuż postawionego ogrodzenia na działce (zdjęcia nr 14-074, 14-075). Zatem powierzchnie kwalifikujące się do płatności nie mogą być większe niż stwierdzone. Organ stanął na stanowisku, że prawidłowo ustalono powierzchnię 0,16 ha jako obszar użytkowany rolniczo

w granicach działki rolnej w 2025 r., a pozostały obszar słusznie został wykluczony

z płatności z uwagi na brak spełnienia warunków kwalifikujących do płatności.

Następnie Dyrektor wskazał, że w odniesieniu do działki rolnej "B" w trakcie czynności kontrolnych inspektorzy ustalili, że obszar użytkowany rolniczo wynosi 8,18 ha

i zastosowali kod nieprawidłowości DR 52. Kod DR52, wskazuje na zwiększenie pola zagospodarowania przez elementy niekwalifikujące się powodujące zaniżenie powierzchni użytkowej. Na przedmiotowej działce zadeklarowana i stwierdzona została uprawa słonecznika. W południowej oraz południowo-wschodniej części działki, znajduje się obszar, na którym występuje dzika roślinność, samosiejki drzew iglastych, choinki, krzaki niskopienne (zdjęcia nr 14-131 i 14-132), które świadczą o tym, że na wykluczonym obszarze nie była prowadzona działalność rolnicza, tj. uprawa słonecznika. Organ stanął na stanowisku, że prawidłowo ustalono powierzchnię 8,18 ha jako obszar użytkowany rolniczo w 2025 r., a obszar nie użytkowany rolniczo został wykluczony z płatności. Uznał, że dzika roślinność, krzewy oraz samosiejki drzew iglastych nie spełniają definicji działki rolnej, zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym, zwłaszcza, że według deklaracji strony miała tam być uprawa słonecznika. Ponadto wykluczony obszar w/w działki nie spełnia kryteriów kwalifikowalności do przyznania płatności, gdyż nie była na nim prowadzona działalność rolnicza, o której mowa w ww. art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym.

Organ zaakcentował, że analizuje w omawianym zakresie dokumentację fotograficzną, która jest tworzona w trakcie bezpośredniego pobytu inspektora dokonującego czynności kontrolne na gruncie. W tym przypadku ta bezpośrednia wizytacja w terenie

i ogląd działek rolnych pozwoliła jednoznacznie stwierdzić, że na części działki "A" i "B" nie była prowadzona działalność rolnicza (wykluczony grunt został pozostawiony na samoistną sukcesję i zaniedbanie, a więc wyłączony z użytkowania rolniczego). Stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych, następuje w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych. Wyjaśnił przy tym, że kontrola na miejscu (oględziny) to środek dowodowy bezpośredni, tj. środek umożliwiający bezpośrednie, bez ogniw pośrednich, zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie. Oględziny, ze względu na to, że umożliwiają wyeliminowanie zniekształceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie, wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej.

W świetle powyższych rozważań Dyrektor ocenił, że poszczególne elementy dokumentacji pokontrolnej są ze sobą spójne, tzn. stan działek ukazany na fotografiach i szkicach sytuacyjnych obrazujących miejsca wykonywania fotografii (integralna część raportu z kontroli) sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych koreluje ze sobą (uwzględniając miejsca, z których wykonano zdjęcia).

Organ podkreślił też, że czynności kontrolne dokonane na działkach skarżącego zostały przeprowadzone przez upoważnionych pracowników firmy E.

Przedmiotowa jednostka oraz jej pracownicy spełniają wszelkie wymogi, o których mowa w wydanej na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym - Wytycznej z dnia 29 czerwca 2023 r. w zakresie zasad przeprowadzania kontroli na miejscu w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.

Organ zaznaczył, że raport z czynności kontrolnych został przekazany stronie

[...] grudnia 2025 r., a doręczony [...] grudnia 2025 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym na str. 6 ww. raportu, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi

w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (art. 104 ust. 3 ustawy o Planie Strategicznym). W niniejszym przypadku skarżący nie skorzystał z tej możliwości. Jednocześnie organ, na etapie postępowania odwoławczego, zwrócił się pismem z [...] marca 2026 r. do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu o analizę poprawności dokonanych pomiarów podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie strony. W odpowiedzi, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu pismem z [...] marca 2026 r. potwierdził poprawność pomiarów dokonanych

w trakcie kontroli gospodarstwa strony, opartej na zdjęciach satelitarnych (ortofotomapach) wykonanych w odrębnej kontroli. Wskazał ponadto, że: "wszystkie pomiary, których wyniki zawarto w raporcie z czynności kontrolnych, opierają się na faktycznym przebiegu granic zadeklarowanych upraw, widocznych na ortofotoma

ie opartej o zdjęcia lotnicze z roku 2025".

W związku z powyższym, Dyrektor przeanalizował całość materii związanej z kwestią wizytacji na miejscu oraz jej wynikami i uznał, że ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych, zapisane w ww. raporcie z kontroli, pozwalały na ustalenie sposobu użytkowania działek rolnych deklarowanych do przyznania pomocy oraz określenia ich poprawnej powierzchni użytkowania rolniczego. Stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw pozwalających odmówić wiarygodności ustaleniom dokonanym

w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie strony.

W ocenie organu raport z kontroli korzysta z waloru wiarygodności (art. 76 § 1 K.p.a.) jako dokument sporządzony przez uprawnioną do tej czynności jednostkę, jego zawartość jest spójna, logiczna i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Jednocześnie podkreślił, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to skuteczne jego zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony postępowania. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący nie podjął inicjatywy dowodowej.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wypłatę dopłat, ewentualnie o zwrot do ponownego rozpatrzenia, a także o zwrot kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że ARiMR przeprowadziła kontrolę jego upraw bez jego obecności.

Z przesłanych mu dokumentów wynika, że wykonano kilka zdjęć. Przesłano mu także szkice jego działek. Podkreślił, że nie wyjaśniono w jaki sposób dokonano pomiarów. Raport z kontroli nie zawiera żadnych danych dotyczących pomiarów, których prawidłowość można byłoby zweryfikować. W odwołaniu od decyzji Kierownika skarżący wskazał, że pomiary są błędne i wnioskował, aby dokonać pomiarów na miejscu. Dyrektor w swojej decyzji jedynie powielił informacje przedstawione przez Kierownika Biura Powiatowego. Pominął wniosek skarżącego o dokonanie ponownych pomiarów na miejscu w jego obecności.

Zdaniem skarżącego, pominięcie jego wniosku i wydanie decyzji jedynie w oparciu

o dane z kontroli w istocie pozbawiają go możliwości odwołania. Przyjmując, że dane

z kontroli są niepodważalne należałoby uznać, że wyniki kontroli są ostateczne

i niezaskarżalne.

Skarżący zaznaczył, że dokonane przez niego pomiary działek, na których uprawiany jest słonecznik ukazują następujący obszar upraw: -/ działka nr [...] - powierzchnia upraw 2,5019 ha, -/ działka nr [...]- powierzchnia upraw 3,7209 ha, -/ działka nr [...]- powierzchnia upraw - 2,52,94 ha. Łączna powierzchnia upraw 8,7522. Rzeczywista powierzchnia uprawa przekracza nawet powierzchnię deklarowaną we wniosku obszarowym, w którym podano obszar 8,71 ha. Z kolei na działce nr [...] na szkicu przedstawiono teren zielony w sposób absolutnie niezrozumiały i odbiegający od stanu faktycznego. Skrócono długość działki, odjęto teren pod drzewem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie [...] października 2026 r. skarżący przedłożył do akt pismo

z [...] września 2026 r. kierowane do tut. Sądu (dot. zwrotu kosztów dojazdu na rozprawę) wraz z załącznikiem w postaci korespondencji e-mail z Gminą [...] dotyczącej rekultywacji gruntu z [...] kwietnia 2025 r. Skarżący ponadto podkreślił, że dokonano pomiarów gruntów. On dokonał pomiarów i nie jest w stanie wskazać, gdzie są jego grunty. Oświadczył też, że pismo, które dołączył do protokołu posiada mylną sygnaturę - nie chodzi o sprawę I SA/Go 236/26 tylko I SA/Go 237/26 i dotyczy dzisiejszej rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 133

§ 1 zdanie 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył powierzchni uprawnionej do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). We wniosku skarżący wskazał, że ubiega się o przyznanie ONW

z ograniczeniami naturalnymi strefa I - obszar 9,21 ha, uzupełniającej płatności podstawowej - obszar 8,71 ha. W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji poddał w wątpliwość pomiary dokonane na działkach rolnych "A" i "B" wskazując, że na załączniku graficznym widoczne są zacienienia, które nie zostały wliczone do pomiaru, a przedstawione zdjęcia nie dokumentują kwestionowanego przez niego obszaru.

Jak wskazał organ, na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym wydana została Wytyczna z dnia 29 czerwca 2023 r. w zakresie zasad przeprowadzania kontroli na miejscu w ramach ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. W rozdziale IV ppkt 1.1. przedmiotowej wytycznej określono, że dla wszystkich pomiarów powierzchni powinna być stosowana jedna wartość bufora tolerancji, która nie może przekraczać 1,25 m. Niezależnie od techniki pomiaru, maksymalna wartość tolerancji pomiaru powierzchni nie może przekraczać bezwzględnej wartości 1,00 ha, natomiast jako minimalną wartość tolerancji należy przyjmować 0,01 ha. Dokładność pomiarów w przypadku kontroli wykonanej na działkach skarżącego ustalono na podstawie tzw. metody buforowej uwzględniającej kształt działki rolnej - wyznaczono obwód działek rolnych (sekcja "dane z kontroli", rubryka nr 4, str. 4 raportu). Następnie wielkość ustalonych obwodów działek rolnych przemnożono przez parametr charakteryzujący dokładność pomiaru uzyskując tym samym dopuszczalną szerokość strefy buforowej (1,25 m). W ten sposób uzyskano dopuszczalną tolerancję pomiaru powierzchni dla każdej działki rolnej, która wyniosła

w niniejszym przypadku od 0,01 ha do 0,17 ha (sekcja "dane z kontroli", rubryka nr 6, na str. 4 ww. raportu), czyli nie przekracza dopuszczalnej tolerancji, o której mowa

w ww. Wytycznej.

Dyrektor zaznaczył, że kontrolę na miejscu przeprowadza się w celu sprawdzenia i weryfikacji faktów stanowiących podstawę przyznania płatności, potwierdzenia zgodności danych i informacji zawartych we wnioskach pomocowych ze stanem faktycznym. W niniejszej sprawie kontrola przeprowadzona została metodą FOTO polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę

(cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych). Zdjęcia satelitarne, stanowiące bazę do wykonania ortofotomap, w gminie [...] wykonane zostały [...] marca 2025 r. Natomiast dokumentacja fotograficzna ukazująca stan kontrolowanych działek rolnych wykonana była [...] lipca 2025 r.

W sprawie organ wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy deklaracją we wniosku, a stanem faktycznym znajdującym się na kontrolowanych działkach. Kierownik ustalił:

- dla działki rolnej "A", zadeklarowanej na dz. ew. nr [...] na powierzchni 0,19 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,16 ha (w tym 0,02 ha jako uprawa mieszana – ogródek przydomowy – oraz 0,14 ha jako TUZ). Zawyżenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wyniosło 0,03 ha. Zastosowano kody nieprawidłowości DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania) oraz DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), mające wpływ na pomniejszenie płatności. Na szkicu z kontroli na miejscu kolorem czerwonym oznaczono teren kwalifikujący się do płatności. Natomiast pozostały obszar w granicach działki ewidencyjnej został wykluczony, a zobrazowany na materiale zdjęciowym przedstawiający obszar niekwalifikujący się do płatności. W południowo-wschodniej oraz południowej części działki, wzdłuż granicy stwierdzono zachwaszczenia, dziką roślinność, zakrzaczenia oraz składowisko drewna, maszyn rolniczych, przyczepkę, pozostałości po huśtawce ogrodowej, opony, taczka, betonowy krąg oraz maszyna do cięcia drewna (zdjęcia od 14-075 do 14-077), świadczące o nieużytkowaniu rolniczym, w związku z czym obszar ten nie został zakwalifikowany jako działka rolna;

- dla działki rolnej "B" zadeklarowanej na dz. ew. nr [...]na powierzchni 8,71 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 8,18 ha (zawyżenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wyniosło 0,53 ha). Zastosowano kod nieprawidłowości DR 52 – zwiększenie pola zagospodarowania przez elementy niekwalifikujące się powodujące zaniżenie powierzchni użytkowej. Na działce tej zadeklarowano

i stwierdzono uprawę słonecznika. W południowej oraz południowo-wschodniej części działki, znajduje się obszar, na którym występuje dzika roślinność, samosiejki drzew iglastych, choinki, krzaki niskopienne (zdj. nr 14-131 i 14-132), które świadczą o tym, że na wykluczonym obszarze nie była prowadzona działalność rolnicza, tj. uprawa słonecznika.

Łączny obszar wykluczony z płatności wyniósł więc 0,56 ha.

W odniesieniu do działki rolnej "D" nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Organ wyjaśnił, że w przypadku płatności ONW obszar zadeklarowany do płatności wyniósł 9,21 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku przeprowadzonego postępowania wyniosła 8,65 ha. Różnica między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym w kontroli administracyjnej wyniosła 0,56 ha, co stanowi przedeklarowanie na poziomie 6,47%.

W konsekwencji w decyzji organ I instancji przyznał płatność ONW typu

z ograniczeniami naturalnymi strefy I w wysokości 1347,87 zł, wynikającej

z pomniejszenia płatności o kwotę 200,48 zł, a Dyrektor zaaprobował ten stan rzeczy

w zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu przypomnieć należy, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Wynikają z tego dwie kwestie natury zasadniczej. Po pierwsze sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych

w sprawie, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Po drugie sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego (procesowego) istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne

i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego

i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd w pierwszej kolejności zaznacza, że nie kwestionuje, że płatności przysługują od obszarów na których prowadzona jest działalność rolnicza. Niemniej konfrontując treść decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy nie sposób stwierdzić zakresu nieprawidłowości ustalonego przez organ,

a przede wszystkim wielkości obszaru, jaki został wykluczony z płatności.

Zwrócić należy uwagę, że na dołączonej do akt administracyjnych płyty CD znajdują się zdjęcia działek oraz plik zatytułowany "DOKUMENTACJA", który nie posiada żadnej zawartości. Z załączonych zdjęć nie wynika jednak, czy zakres upraw deklarowany na spornych działkach pokrywa się z pomiarem dokonanym przy użyciu ortofotomapy. Nie wiadomo też, skąd organ w odniesieniu do działki rolnej "A" wywiódł wniosek, że na szkicu z kontroli na miejscu kolorem czerwonym oznaczono teren kwalifikujący się do płatności. Do raportu kontroli nie dołączono wydruku dokumentacji fotograficznej potwierdzający ten stan rzeczy. Również na płycie CD brak zdjęć oznaczonych kolorem czerwonym. Powyższe uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie,

w jaki sposób organ dokonał stosownych pomniejszeń wielkości działek rolnych "A" i "B". Stwierdzenie nieprawidłowości przez organ nie może ograniczyć się do podania pewnych ustaleń, których w żaden sposób Sąd nie może obiektywnie sprawdzić. O ile bowiem na zdjęciach znajdujących się na płycie CD można zauważyć opisane

w decyzjach przyczyny zmniejszeń, to jednak nie można tylko na ich podstawie ocenić, jaki był faktyczny obszar (powierzchnia tych wykluczeń).

Co istotne, skarżący takiej możliwości również nie ma. Rację ma też strona podnosząc, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób dokonano pomiarów oraz że raport

z kontroli nie zawiera żadnych danych dotyczących pomiarów, których prawidłowość można byłoby zweryfikować.

Zgodnie z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania

i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz

art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie

z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z K.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym niemniej dokonując kontroli przestrzegania prawa przez beneficjentów środków (płatności) przyznawanych w ramach płatności dla obszarów

z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami, to przede wszystkim organy powinny ściśle przestrzegać prawa, w tym proceduralnego. Skoro bowiem na podstawie ustawy o Planie Strategicznym, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się – co do zasady – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przyznającej płatności na podstawie wniosku strony, skutkuje rygoryzmem przewidzianym w K.p.a.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uzupełni akta administracyjne o materiał dowodowy pozwalający zweryfikować zawarte w decyzji twierdzenia co do powierzchni działek rolnych podlegających wykluczeniu z płatności ONW i wskaże sposób tego wykluczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1

lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).