Wygasłe pozwolenie na budowę a podatek od piętra w egzekucji. Skarga oddalona

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 6 czerwca 2024 r., po rozpatrzeniu zażalenia D. A., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 6 marca 2024 r. wydane w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Z akt sprawy wynika, że wobec skarżącej toczy się egzekucja administracyjna prowadzona na podstawie czterech tytułów wykonawczych z 27 września 2023 r. nr [...], [...], [...] i [...]. W jej toku zobowiązana złożyła pismo, w którym podniosła zarzut trwałego braku wymagalności egzekwowanego obowiązku. Jako podstawę prawną zarzutu wymieniła art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu wskazała na okoliczności, które jej zdaniem świadczyły o niewłaściwym ustaleniu wysokości zobowiązania podatkowego objętego postępowaniem egzekucyjnym. Wskazała między innymi, że od 15 października 2010 r. organ podatkowy nie miał podstaw do stosowania podwyższonej stawki podatku od nieruchomości, właściwej dla nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Opodatkowane tą stawką piętro budynku nie powinno być dopuszczone do użytkowania, ponieważ dokumenty załączone przez kierownika budowy nie spełniały wymogów zawartych w ustawie Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać w tej sprawie decyzję, jednak tego nie uczynił, a zatem część budynku niezdolna do użytkowania była przez stronę wykorzystywana na skutek błędu funkcjonariusza publicznego. Skarżąca prowadziła tam działalność gospodarczą do 30 kwietnia 2014 r., to jest do rozliczenia podatkowego klientów za 2013 r. Po tej dacie, wobec wygaśnięcia z mocy prawa pozwolenia na budowę, a w konsekwencji – wygaśnięcia z mocy prawa warunkowych decyzji o dopuszczeniu do użytkowania piętra budynku, piętro to nie powinno być opodatkowane.

Prezydent Miasta Łodzi, postanowieniem z 6 marca 2024 r., oddalił zarzut zobowiązanej. W uzasadnieniu wskazał, że dochodzone należności z tytułu podatku od nieruchomości dotyczą lat 2017–2019 i 2021. Wszystkie zostały ustalone ostatecznymi decyzjami podatkowymi, przy czym dwie z tych decyzji były kontrolowane przez sądy administracyjne. Wszystkie decyzje są ostateczne, podlegają więc wykonaniu, stosownie do treści art. 239e ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; dalej: o.p.). Skoro zaś upłynął termin płatności egzekwowanych obowiązków, a zobowiązana nie uregulowania należności, to ich egzekwowanie było nie tylko prawem, ale obowiązkiem Prezydenta Miasta Łodzi (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Organ podkreślił, że postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy i służy realizacji zobowiązań, które nie zostały dobrowolnie wykonane (art. 1 u.p.e.a.). Postępowanie to nie może prowadzić do podważenia prawidłowości decyzji podatkowych. Decyzji ostatecznej przysługuje domniemanie prawidłowości i mocy obowiązującej, a trybem wzruszenia takich decyzji nie mogą być zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, lecz tylko środki przewidziane w Ordynacji podatkowej.

Na postanowienie organu pierwszej instancji zobowiązana złożyła zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, postanowieniem z 6 czerwca 2024 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało między innymi, że wierzyciel jest związany zarzutami zobowiązanego i w postanowieniu w przedmiocie zarzutów nie może wypowiadać się co do kwestii, które nie zostały podniesione przez zobowiązanego. Podniesiony przez stronę zarzut z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., to jest braku wymagalności egzekwowanych obowiązków, okazał się chybiony, ponieważ egzekwowane obowiązki pieniężne wynikały z wymagalnych i ostatecznych decyzji podatkowych Prezydenta Miasta Łodzi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, D. A. podniosła zarzuty naruszenia:

(1) naczelnej zasady państwa prawa, to jest zasady legalizmu;

(2) art. 191 o.p. przez dokonanie oceny zebranych w sprawie materiałów dowodowych z przekroczeniem wyrażonej w tym przepisie zasady swobodnej oceny dowodów, w celu uniknięcia odpowiedzialności za wszczętą egzekucję w przedmiocie wymierzonego podatku od nieruchomości według stawek najwyższych dla budynków związanych z działalnością gospodarczą, to jest od budynku z wygaszoną z mocy samego prawa decyzją o pozwoleniu na budowę od 2010 r., a tym samym przy braku podstaw prawnych;

(3) art. 7a, art. 15, art. 77, art. 89 i art. 81 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie stanu faktycznego, brak wyjaśnienia w sposób poprawny stanu faktycznego, dowolną ocenę zebranych dowodów, w interesie organów samorządowych wymierzających rażąco nadmierne zobowiązania w podatku od nieruchomości, poprzez przyjęcie jako argument wydane przez Prezydenta (decyzje);

(4) art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez jego nie zastosowanie w okolicznościach, gdy skarżąca wykazała, że od budynku w budowie organ nie był uprawniony do wymierzania podatku od nieruchomości wobec wygaszenia z mocy samego prawa pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzuty są sformalizowanym środkiem prawnym, a ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia o dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Kolegium trafnie wskazuje, że podniesione w zarzutach okoliczności zakreślają granice rozpoznawanej sprawy. Wierzyciel jest związany zarzutami zobowiązanego i w postanowieniu w przedmiocie zarzutów nie może wypowiadać się co do kwestii, które nie zostały przez zobowiązanego podniesione (wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., III FSK 1034/21; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Okoliczności, które mogą stać się podstawą zarzutu, zostały przez ustawodawcę wskazane w § 2 art. 33 u.p.e.a. Jedną z takich okoliczności jest brak wymagalności dochodzonego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.). Przyczyną braku wymagalności egzekwowanego obowiązku może być: a) odroczenie terminu wykonania obowiązku; b) rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; c) inna przyczyna niż wymieniona w pkt a–b. Wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem "wymagalność obowiązku". W orzecznictwie słusznie się podnosi, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (wyrok NSA z 31 stycznia 2025 r., III FSK 1158/24). Ustawodawca, jak wyżej wspomniano, zaliczył do przyczyn braku wymagalności obowiązku: odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej oraz inne przyczyny powodujące brak wymagalności obowiązku. Do tej ostatniej grupy zaliczyć można np. sytuacje, w których egzekwowany obowiązek wynika z aktu indywidualnego lub generalnego, który nie jest jeszcze wykonalny, np. nieostateczna decyzja administracyjna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności ani niepodlegająca natychmiastowej wykonalności z mocy prawa (T. Jędrzejewski, K. Rokicka-Murszewska [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 3, 2026, art. 33, Nb 14).

W rozpatrywanej sprawie, jako podstawę prawną zarzutu wskazano art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., to jest brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a (odroczenie terminu wykonania obowiązku) i lit. b (rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej). Zdaniem strony, dochodzony obowiązek nie był wymagalny, ponieważ organ podatkowy nie miał uprawnienia do opodatkowania budynku z wygaszonym pozwoleniem na budowę. Okoliczność, na którą powołuje się skarżąca, dotyczy zasadności decyzji wykonywanych w postępowaniu egzekucyjnym. Badanie zasadności takich decyzji, jest jednak na tym etapie niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z cytowanego unormowania wynika, że organ egzekucyjny nie może badać ani merytorycznej trafności (zasadności) decyzji wymiarowej, ani też wymagalności zobowiązania podatkowego w niej określonego. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że zestawienie zdania drugiego ww. art. 29 § 1 z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., pozwalającym oprzeć zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego między innymi na nieistnieniu obowiązku, prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o sytuację, kiedy nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. W przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia tegoż art. 29 § 1 u.p.e.a. Istotą przywołanej normy prawnej jest, by organ egzekucyjny nie wkraczał w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku i nie podejmował się rozpatrywania sprawy rozstrzygniętej już ostatecznie (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., II FSK 172/07).

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przytoczone poglądy. Zdaniem Sądu, w prowadzonym w stosunku do skarżącej postępowaniu egzekucyjnym, nie ma podstaw do prowadzenia kontroli istniejących, ostatecznych decyzji, na podstawie których wystawiono egzekwowane tytuły wykonawcze. Kontrola takich decyzji możliwa jest wyłącznie we właściwym trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w Ordynacji podatkowej. Do czasu wzruszenia decyzji ostatecznych, na podstawie których prowadzona jest egzekucja, decyzjom tym przysługuje domniemanie prawidłowości i mocy obowiązującej (art. 128 o.p.), a prowadzone na ich podstawie postępowanie egzekucyjne stanowi realizację wymagalnego obowiązku.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo zinterpretowało art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. i zasadnie odmówiło uwzględnienia podniesionego przez skarżącą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Bezzasadne okazały się zatem zawarte w skardze zarzuty naruszenia wymienionego art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. oraz zasady legalizmu. Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi. Organ nie mógł naruszyć art. 191 o.p., który wobec treści art. 18 k.p.a., nie znajduje zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. Organ nie naruszył także art. 7a, art. 15, art. 77, art. 89 i art. 81 k.p.a. W toku postępowania egzekucyjnego nie było bowiem, stosownie do tego co już powiedziano, pola dla dokonywania ustaleń w zakresie obowiązków podatkowych zobowiązanej.

Ze wskazanych powyżej względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

ds