Zarzuty o wymagalność składek nie są skargą na zajęcie rachunku, sąd oddalił skargę

Zaskarżonym postanowieniem z 10 marca 2026 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: DIAS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691.; zwana dalej: k.p.a.), w związku z art. 18, art. 54 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm.; zwana dalej: u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia J. N. (dalej: strona, skarżący) uchylił w całości postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie (dalej: Dyrektor, organ egzekucyjny) z 16.01.2026 r, oddalające skargę na czynności egzekucyjne w postaci zajęć rachunku bankowego w banku B. S.A. (dalej: Bank): z 24.11.2025 r., nr: [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Dyrektor prowadził postępowanie egzekucyjne wobec strony na podstawie tytułów wykonawczych: z 24.11.2025 r., nr: [...]; z 11.12.2025 r., nr: [...]. Organ egzekucyjny w dniach: 24.11.2025 r. (zawiadomienie nr: [...] dotyczące tytułów wykonawczych nr [...] ), 26.11.2025 r. (zawiadomienie nr [...] dotyczące tytułów wykonawczych nr: [...] ) i 11.12.2025 r. (zawiadomienie nr: [...] dotyczące tytułów wykonawczych nr: [...]) zajął wierzytelności strony z rachunku bankowego prowadzonego w Banku. Bank zawiadomienia o zajęciu wierzytelności otrzymał w dniu ich wystawienia. Skarżący ww. zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych otrzymał odpowiednio: 27.11.2025 r., 01.12.2025 r. i 15.12.2025 r. Pismem z 2.12.2025 r., uzupełnionym 18 i 27.12.2025 r., skarżący złożył zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej oraz skargi na czynności egzekucyjne dokonane przez organ egzekucyjny. W piśmie wskazał, że "tytuły egzekucyjne nie powinny powstać", a w związku z tym nie powinny zostać dokonane żadne zajęcia. Zarzucił nieistnienie obowiązku lub określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku lub brak wymagalności obowiązku. Wskazał, że postępowanie egzekucyjne nie powinno się toczyć ze względu na złożenie przez skarżącego wniosku o umorzenie dochodzonych zaległości. Zdaniem strony, złożenie skargi na czynności egzekucyjne wynika z braku wymagalności należności oraz niewłaściwego określenia należności w tytułach wykonawczych. Postanowieniem z 16.01.2026 r., Dyrektor oddalił skargę na czynności egzekucyjne w postaci ww. zajęć rachunku bankowego w Banku. Wskazał, że podniesione we wniosku okoliczności nie dotyczą postępowania egzekucyjnego, lecz postępowań prowadzonych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie ustalenia oraz należności z tytułu składek. Mimo to, Dyrektor dokonał kontroli prawidłowości zastosowanego środka egzekucyjnego - zajęcia rachunku bankowego oraz odniósł się do kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, DIAS uchylił postanowienie z 16.01.2026 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wyjaśnił, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest:

1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;

2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Wskazał, że w ramach skargi na czynność egzekucyjną zbadaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności podjętych czynności z przepisami regulującymi sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustalenie, czy zastosowany środek egzekucyjny, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, nie jest zbyt uciążliwy dla zobowiązanego. Podkreślił, że przedmiotem skargi nie może być kwestia istnienia oraz wymagalności egzekwowanego obowiązku (kwestie te podlegają ocenie w trybie art. 33 u.p.e.a.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych DIAS wskazał, że określona w art. 54 § 1 u.p.e.a. skarga na czynności egzekucyjne, ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. W treści pism z 2, 18 i 27.12.2025 r., skarżący podniósł nieistnienie obowiązku lub określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku lub brak wymagalności obowiązku. Wskazał, że postępowanie egzekucyjne nie powinno się toczyć ze względu na złożenie przez stronę wniosku o umorzenie dochodzonych zaległości. Zdaniem skarżącego, złożenie skargi na czynności egzekucyjne wynikało z braku wymagalności należności oraz niewłaściwego określenia należności w tytułach wykonawczych, zatem skarżący kwestionował istnienie i wymagalność obowiązku oraz zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu, powyższy zarzut nie odnosi się do kwestii formalnoprawnych związanych z realizacją czynności egzekucyjnych, czyli ich zgodności z prawem. W powołanych pismach skarżący nie zarzucał organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Zdaniem DIAS, Dyrektor nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia podań skarżącego z 2, 18 i 27.12.2025 r. w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., tj. jako skargi na czynności egzekucyjne w postaci zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych. Organ wskazał, na zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia. Zgodnie z tą zasadą, skarga z art. 54 u.p.e.a. nie przysługuje w sytuacji, gdy zobowiązany może dochodzić swoich praw zgłaszając zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Podkreślił, że o kwalifikacji podania nie decyduje jego nazwa, czy też użyte sformułowania a wyłącznie jego treść. Z akt sprawy wynika, że skarżący zgłosił zarzuty, a następnie zostały rozpoznane przez wierzyciela, który postanowieniem 30.01.2026 r. znak: [...] je oddalił. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 § 3 u.p.e.a. DIAS wskazał, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane wyłącznie z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, natomiast np. ewentualne doręczenie odpisu zawiadomienia o zajęciu zobowiązanemu, o czym świadczy z kolei § 3 tego artykułu, ma tylko charakter informacyjny i nie wywołuje żadnego skutku prawnego w sferze skuteczności dokonania zajęcia rachunku bankowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 54 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały złożone skargi na czynności egzekucyjne, co doprowadziło do bezprawnego umorzenia postępowania; 2. art. 80 § 3 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię; 3. art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji w zakresie rozpatrywania skarg na czynności egzekucyjne i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że zarówno on jak i ZUS stanął na stanowisku, że zostały złożone skargi na czynności egzekucyjne i wskazał, że nie rozumie dlaczego DIAS kwestionuje złożenie skarg nie uzasadniając tego w przekonywujący sposób. Skoro ZUS rozpoznał pisma jako skargi i wydał rozstrzygnięcie to DIAS nie może twierdzić, że skarg nie było. Twierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu wskazujące, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego zastosowania środków egzekucyjnych jest niedozwoloną interpretacją zawężającą, gdyż przepis wyraźnie mówi o ogólnym, nieograniczonym naruszeniu ustawy, a nie konkretnym rodzaju tych naruszeń. Zdaniem skarżącego, doszło również do naruszenia przez organ egzekucyjny art. 80 § 3 u.p.e.a. i zaakceptowanie tego przez organ odwoławczy, poprzez późniejsze otrzymanie zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego i odpisów tytułów wykonawczych, niż przesłanie zajęcia do banku. Skarżący zarzucił, że DIAS rozstrzyga wątpliwości prawne na niekorzyść obywatela, nie przedstawiając tej interpretacji w pełni, ani nie dając możliwości zapoznania się z nią. W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie wbrew zarzutom nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie DIAS uchylające w całości postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie (dalej: Dyrektor, organ egzekucyjny) z 16.01.2026 r, oddalające skargę na czynności egzekucyjne w postaci zajęć rachunku bankowego w Banku z 24.11.2025 r. i w tym zakresie umarzające postępowanie pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że możliwość złożenia skargi na czynność egzekucyjną przewidziana została w art. 54 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. W świetle tego przepisu, skarga na czynność egzekucyjną jest instytucją postępowania egzekucyjnego, celem którego jest przymusowe ściągnięcie wymagalnej należności obciążającej zobowiązanego i służy kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych wskazanych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., zmierzających bezpośrednio do wyegzekwowania należności. W ramach skargi na czynność egzekucyjną ocenie podlegają działania organu egzekucyjnego, który na zlecenie wierzyciela egzekwuje należność wskazaną w tytule wykonawczym. Skarga na czynności egzekucyjne nie jest natomiast środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie całokształtu postępowania egzekucyjnego oraz podstaw jego prowadzenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego, umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć. W postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje przy tym zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia, która sprawia, że skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego ma charakter subsydiarny. Nie jest zatem dopuszczalne jej wniesienie w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzuty, zażalenia na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu (zob. m.in. wyroki NSA z: 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1324/18; 2 marca 2012 r., II FSK 1896/10; 10 lipca 2012 r., II FSK 2556/10; 22 września 2010 r., III SA 827/99; 17 kwietnia 2000 r., III SA 827/99; 12 stycznia 1999 r., III SA 4503/97). Nie ma przy tym znaczenia, czy zobowiązany nie wykorzystał innych środków prawnych, czy nie przyniosły one żądanego rezultatu (zob. komentarz do art. 54 u.p.e.a., w: P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2021).

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że w postępowaniu skargowym, w oparciu o treść art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Kognicja organów nadzoru w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a. jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Za niedopuszczalną uznaje się więc sytuację, w której będzie występowała konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego, zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mających prowadzić - w wyniku ich uwzględnienia - do jednakowych skutków procesowych (zob. wyrok NSA z 11 sierpnia 2026 r., sygn. akt III FSK 681/25; por. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1255/13, z 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1377/13; z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 778/13; z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13; z 5 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1202/17; z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3048/15; z 25 października 2023 r., sygn. akt III FSK 2935/21). Skarga na czynność egzekucyjną nie jest bowiem uniwersalnym środkiem zaskarżenia. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 31 lipca 2026 r., sygn. akt III FSK 1093/25).

W ocenie Sądu w świetle przywołanych przepisów Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie prawidłowo ocenił, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia podań skarżącego z 2, 18 i 27.12.2025 r. w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., tj. jako skargi na czynności egzekucyjne w postaci zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych. Stanowisko to jest konsekwencją obowiązującej w postępowaniu administracyjnym ww. zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia. Należy podkreślić, że skarga z art. 54 u.p.e.a. nie przysługuje w sytuacji, gdy zobowiązany może dochodzić swoich praw zgłaszając zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Należy przy tym podnieść, że o kwalifikacji podania nie decyduje jego nazwa, czy też użyte sformułowania a wyłącznie jego treść. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, podanie, w treści którego skarżący podnosi nieistnienie obowiązku lub określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku lub brak wymagalności obowiązku, powinno być zakwalifikowane i rozpoznane wyłącznie w trybie z art. 33 u.p.e.a. i art. 34 u.p.e.a. W treści pism z 2, 18 i 27.12.2025 r. skarżący nie odnosił się bowiem do kwestii formalnoprawnych związanych z realizacją czynności egzekucyjnych, czyli ich zgodności z prawem. Ponadto, skarżący nie zarzucał organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Z akt sprawy wynika natomiast, że zgłoszone przez skarżącego zarzuty zostały rozpoznane przez wierzyciela, który postanowieniem 30.01.2026 r. znak: [...] je oddalił. W konsekwencji zgodzić się należy z DIAS, że w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Wobec powyższego, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie powinien był, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania w sprawie skarg skarżącego z 2, 18 i 27.12.2025 r. na czynności egzekucyjne. Tym samym, zarzuty procesowe skargi, koncentrujące się wokół tych kwestii, należało ocenić jako nieuzasadnione. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 80 § 3 u.p.e.a., gdyż jak zasadnie wyjaśnił skarżącemu DIAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jedynie doręczenie bankowi zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego wywołuje skutki zajęcia (Roman Hauser w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 395). Należy podkreślić, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane wyłącznie z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, natomiast np. ewentualne doręczenie odpisu zawiadomienia o zajęciu zobowiązanemu, o czym świadczy z kolei § 3 tego artykułu, ma tylko charakter informacyjny i nie wywołuje żadnego skutku prawnego w sferze skuteczności dokonania zajęcia rachunku bankowego. W ocenie Sądu, nie doszło również do naruszenia przez DIAS art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a , gdyż w zaskarżonym postanowieniu organ, w sposób wyczerpujący i szczegółowy wyjaśnił oraz odniósł się do argumentacji skarżącego oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, a mające wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Końcowo należy wskazać, że Sąd zobowiązany był do przeprowadzenia w tej sprawie kontroli legalności postanowień organów, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w takich granicach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.), Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.