Bilbord z dwoma pomiarami powierzchni w Opolu, WSA oddalił skargę spółki

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Opolu przez S. Sp. z o.o. w S. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "Spółka"), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 30 stycznia 2026 r., nr SKO.40.2164.2025.li, utrzymująca

w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej jako Prezydent Miasta lub organ pierwszej instancji) z dnia 14 maja 2025 r., nr AB.3135.29.2025.SB, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 10 lutego 2025 r. w wyniku przeprowadzonej przez pracowników organu inwentaryzacji terenu ustalono, iż przy ul. [...] w O., tj. na działce nr [...], obręb: W., zlokalizowane jest urządzenie reklamowe w formie wolnostojącego dwustronnego bilbordu reklamowego. Przeprowadzony pomiar przedmiotowego nośnika reklamowego wykazał, iż łączna powierzchnia ekspozycji reklamy wynosi 17,24 m2.

Zawiadomieniem z 13 marca 2025 r. Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niezgodne z przepisami uchwały Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., Nr XIII/199/19, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2019 r., poz. 2310 – dalej jako Uchwała krajobrazowa) umiejscowienie wyżej opisanego urządzenia reklamowego. Jako strony postepowania zidentyfikowano: K. M., A. P., M. S., R. S., W. S. oraz S. Sp. z o.o. w S. Zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji pouczył strony o ich prawach i obowiązkach.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, W. S.,

w piśmie z 21 marca 2025 r., poinformował, że właścicielem urządzenia reklamowego usytuowanego w O., na działce [...], obręb W., położonej przy ul. [...] jest Spółka. Na potwierdzenie prawdziwości twierdzenia, do pisma dołączył kopię umowy dzierżawy gruntu pod konstrukcje nośną reklamy, zawartej pomiędzy nim a skarżącą (k. 72-75 akt administracyjnych sprawy).

Pismem datowanym na 25 marca 2025 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę o złożenie wyjaśnień oraz dostarczenie, przedłożenie:

1) dokumentów potwierdzających legalność zamontowanego nośnika reklamowego, tj. pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę uzyskanych w trybie Prawa Budowlanego, zezwalających na umieszczenie przedmiotowego nośnika reklamowego na dz. nr [...], obręb W. przy ul. [...] w O. - przy czym organ zaznaczył, że nieprzedłożenie wymaganych dokumentów skutkować miało uznaniem, iż nośnik reklamowy został zamontowany bez wymaganych zgód, a ponadto wyjaśnił, iż z przeprowadzona weryfikacja rejestrów własnych pozwoliła ustalić, że organ nie wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jak i nie przyjął zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę czy był w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej przedmiotowego nośnika reklamowego na terenie wskazanej działki;

2) przekazania informacji dotyczącej daty usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego na działce nr [...] obręb, W., przy ul. [...] w O., celem ustalenia czy przedmiotowy nośnika reklamowy został usytuowany przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., Nr XIII/199/19, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu, w szczególności czy do przedmiotowego nośnika zastosowanie będą miały przepisy ww. uchwały dotyczące terminów dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały nośników.

Przy piśmie z 2 kwietnia 2025 r., kierowanym do Urzędu Miasta Opola, Wydziału Architektury i Budownictwa, Spółka oświadczyła, iż przedmiotowy nośnik reklamowy, nie jest trwale związany z gruntem, oraz że został posadowiony w listopadzie 2013 r., na podstawie zawartej umowy dzierżawy z właścicielem ww. działki, czyli przed wejściem w życie regulacji uchwały Rady Miasta Opola z 27 czerwca 2019 r., Nr XIII/199/19 (k. 107 akt administracyjnych sprawy).

Organ pierwszoinstancyjny w dniu 10 kwietnia 2025 r., w obecności: W. S. – właściciela działki nr [...] oraz T. N. – pełnomocnika Spółki, przeprowadził oględziny spornego urządzenia, w ich toku ujawniono, iż na ww. działce w dalszym ciągu znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe (k. 114-115 akt administracyjnych sprawy). Ponadto w toku oględzin dokonano pomiaru nośnika reklamowego, na podstawie którego stwierdzono, iż łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi 22,54 m2.

Następnie w dniach: 17 kwietnia oraz 12 maja 2025 r. przeprowadzono inwentaryzację działki nr [...], w wyniku której ustalono, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nadal znajduje się na ww. działce (k. 129-133 akt administracyjnych sprawy).

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 14 maja 2025 r., nr AB.3135.29.2025.SB, organ pierwszej instancji – działając na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 3-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) - dalej: u.p.z.p., oraz na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 15 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.) - dalej jako K.p.a. w związku z § 6 ust. 2 przywołanej już wyżej Uchwały krajobrazowej dla miasta Opola – wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 954,38 zł, naliczoną za okres od dnia 18 marca do dnia 14 maja 2025 r. za niezgodne z przepisami Uchwały krajobrazowej umieszczenie wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego na dz. nr [...] obręb W., przy ul. [...] w O. oraz nałożył obowiązek dostosowania lub usunięcia wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej w formie bilbordu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta skrupulatnie odniósł się do zebranych w sprawie dowodów, przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił, iż ze względu na możliwość bezpośredniego wejścia na działkę nr [...], obręb W., pomiar wykonany w dniu 10 kwietnia 2025 r. pozwolił na precyzyjne określenie powierzchni przedmiotowego nośnika reklamowego. Wyjaśnił przy tym, że pomiar dokonany podczas wizji w terenie w dniu 10 lutego 2025 r. ze względu na dostępu do działki nr [...] był utrudniony, a tym samym mniej precyzyjny.

Organ pierwszej instancji, po rozważeniu okoliczności sprawy i analizie zgromadzonego materiału dowodowego uznał za udowodnione, iż ze względu na powierzchnię tablicy reklamowej, sposób montażu oraz rodzaju użytego materiału przedmiotowy nośnik wyczerpuje znamiona billboardu reklamowego. Zaakcentował przy tym, że z fotografii dwustronnej wolnostojącej tablicy reklamowej w sposób jednoznaczny wynika, iż na konstrukcji po obu jej stronach usytuowane są dwie tablice reklamowe, zawierające nazwę działalności, tj. "[...]" oraz adres, jak i również numer telefonu do kontaktu i adres e-mail, co pozwala przyjąć, iż przedmiotowy bilbord reklamowy zawiera treści wyczerpujące znamiona reklamy. Przywołując treść § 7 ust. 2 pkt 1f uchwały, organ podniósł, iż na przedmiotowej działce możliwe jest usytuowanie wolnostojącego nośnika reklamowego w formie bilbordu reklamowego lub pylonu reklamowego służącego wyłącznie reklamie prowadzonej na terenie działki. Jednocześnie wskazał, że treści reklamowe znajdujące się na przedmiotowej tablicy bezsprzecznie stanowią, że na wskazanej działce reklamowana jest działalność, która znajduje się w O., przy ul. [...]. Zaznaczył nadto, że ponieważ na wskazanej działce nie jest usytuowany żaden budynek, to tym samym nie jest tam prowadzona jakakolwiek działalność gospodarcza. Organ pierwszej instancji zaakcentował ponadto, że z dołączonego do akt sprawy wydruku z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Spółki wynika, iż siedziba skarżącej znajduje się w S., przy ul. [...], a z kolei z wydruku ze strony internetowej [...] ustalić można, że przy ul. [...] w O. znajduje się oddział Spółki.

Ponadto organ stwierdził również, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wysoce sugestywną reklamą. Treści takie jak nazwa działalności oraz numer telefonu do kontaktu, e-mail, adres oddziału w O., jaki i wskazanie kierunku odjazdu wraz z odległością dają jasny przekaz potencjalnym odbiorcom.

Nie budziło również wątpliwości organu, że zasadniczą funkcją opisanej tablicy była ekspozycja treści w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów, ponadto skierowana jest całkowicie w stronę ulicy, a więc niewątpliwie służy upublicznieniu treści na niej widniejących, co w efekcie prowadziło do uznania, iż opisany obiekt podlega regulacjom Uchwały krajobrazowej.

Organ zaakcentował przy tym, iż w sprawie bezspornie ustalony został podmiot, który umieścił przedmiotową wolnostojącą dwustronną tablicę reklamową w formie billboardu reklamowego niezgodnie z Uchwałą krajobrazową. Na podstawie kopii umowy dzierżawy gruntu pod konstrukcję nośną reklamy, zawartej w dniu 21 listopada 2013 r. pomiędzy W. S., a Spółką, jak również na podstawie oświadczenia Spółki z 2 kwietnia 2025 r. oraz na podstawie treści znajdujących się na przedmiotowym nośniku reklamowym ustalił, a także uznał za udowodnione, iż skarżąca jest podmiotem, który umieścił, jak również odpowiedzialnym za wolnostojącą dwustronną tablicę reklamową w formie bilbordu reklamowego, która usytuowana jest na działce nr [...].

Równocześnie organ podniósł, iż z materiału dowodowego w postaci wydruków zdjęć z Google Maps z roku 2013, 2017 oraz 2019, przedstawiających działkę nr [...], obręb W., przy ul. [...] w O. wynika, iż w 2013 r. na przedmiotowej działce nie znajdowała się przedmiotowa tablica reklamowa, z kolei w 2017 r. oraz w 2019 r. na wskazanej działce znajdował się już sporny nośnik reklamowy.

Uwzględniając treść dołączonej do materiału dowodowego umowy dzierżawy, jak i oświadczenia skarżącej, organ uznał za udowodnione, iż na przedmiotowej działce nośnik reklamowy w postaci bilbordu reklamowego został usytuowany przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej. Organ stwierdził, że waga naruszenia prawa – usytuowanie wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego o łącznej powierzchni 22,54 m2 niezgodnie z zasadami i warunkami określonymi w uchwale krajobrazowej Miasta Opola – nie jest znikoma, celowe zatem – jak uznał – było zastosowanie ograniczeń prowadzących do zachowania porządku w przestrzeni publicznej. Zaznaczono, że popełnienie deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne jakim jest krajobraz i czerpanie z tego korzyści wyklucza uznanie go za mającego znikomą wagę.

Wszystkie podniesione argumenty, w ocenie organu przemawiają za brakiem ziszczenia się przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f K.p.a.

W końcowych motywach decyzji Prezydent Miasta podniósł, iż w związku z brakiem uchwalenia przez Radę Miasta Opola stawek opłaty reklamowej, do obliczenia kary pieniężnej przyjęto maksymalne stawki wynikające z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 707, ze zm.) – dalej: u.p.o.l.

Organ pierwszoinstancyjny podkreślił również, iż nałożona na skarżącą kara, zgodnie z art. 37d ust. 7 u.p.z.p. zostanie naliczona po wykonaniu obowiązku usunięcia tablicy reklamowej, za okres od dnia wydania decyzji do usunięcia tablicy reklamowej.

Kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji skarżąca, pismem z 2 czerwca 2025 r. wniosła od niej odwołanie, w którym zarzuciła obrazę przepisów postępowania, tj.

1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez oparcie decyzji na pomiarze wykonanym dalmierzem Leica BL3D bez weryfikacji jego przeznaczenia i zastosowania, a organ nie wykazał, że zastosowany dalmierz był przystosowany do pomiaru powierzchni reklamowej z odległości na otwartym terenie, uznano zatem, że dokonane ustalenia faktyczne nie odpowiadają rzeczywistości, a ustalone za pomocą tego urządzenia dowody nie odzwierciedlają prawdy obiektywnej, która winna być podstawą decyzji, podkreślono, że organ, dokonując prawidłowej oceny tego dowodu powinien również w sposób obiektywny wyjaśnić, z jakiej przyczyny obdarzył pomiar dokonany tym urządzeniem pełną wiarą;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy analizowanej w niniejszym postępowaniu, jak i na wydaniu decyzji bez należytego rozeznania stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, przejawiającej się w szczególności w zupełnym pominięciu istotności rozbieżności między dwoma wynikami pomiarów tej samej tablicy, mimo, że różnica ta była znaczna, gdyż wynosiła ponad 5 m2 powierzchni, wskazano, że organ mając na uwadze tak istotną rozbieżność, powinien podjąć dalsze czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, np. przeprowadzić trzeci pomiar powierzchni tablicy reklamowej lub zastosować inną metodę pomiaru, zauważono, że zaniechanie organu, mające wpływ na wysokość nałożonej opłaty, prowadzi do dowolności w treści decyzji – ta nie tłumaczy bowiem, dlaczego został przyjęty pomiar mniej korzystny dla odwołującej się strony, jednocześnie twierdzenia zawarte w decyzji, jakoby pracownicy organu nie mogli przy pierwszym pomiarze dostać się do tablicy, nie polegają na prawdzie z uwagi na to, że dostęp do niej byt swobodny i możliwy dla każdego, co zostanie szczegółowo opisane w dalszych zarzutach. Wobec wystąpienia znaczącej rozbieżności, organ powinien byt dążyć do jej wyjaśnienia, w szczególności przez przeprowadzenie dodatkowego, niezależnego pomiaru, co także wynika z obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego;

3) art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia czynności służących wyjaśnieniu wątpliwości na korzyść odwołującej się strony, gdy podczas oględzin w dniu 10.04.2025 r. dokonano innego pomiaru (22,54 m2 i to on został przyjęty do wyliczenia kary, mimo że wcześniej ustalono mniejszą powierzchnię (17,24 m2 ), w ocenie skarżącej, stanowi to dowolność w działaniu organu i rażące naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony oraz zasady prawdy obiektywnej, jest również działaniem uderzającym w zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;

4) art. 8 § 1 K.p.a., poprzez wydanie niepełnej i wadliwej decyzji w sytuacji, w której okoliczność wynika, że dostęp do działki byt swobodny, więc argument organu o konieczności pomiaru z odległości nie znajduje uzasadnienia;

5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia czynności służących wyjaśnieniu, czy urządzenie reklamowe było trwale związane z gruntem i czy w związku z tym w ogóle powinno zostać ono być oceniane pod kątem zalegalizowania jego posadowienia na gruncie prawa budowlanego przede wszystkim organ powinien ustalić, czy tablica reklamowa w ogóle jest obiektem budowalnym w rozumieniu prawa budowlanego, z dokumentacji fotograficznej, ale również i wizji lokalnej wynika, że konstrukcja opierała się na gruncie obciążona betonowymi płytami, nie posiadała fundamentu i w rzeczywistości była tylko niezwiązanym z gruntem przedmiotem posadowionym na jego powierzchni, gdyby uznać, że tablica reklamowa była obiektem budowlanym, organ powinien przeanalizować, czy nie była ona obiektem małej architektury, zgodnie bowiem z przepisami ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w listopadzie 2013 r., kiedy wznoszona była przedmiotowa reklama, budowa obiektu małej architektury nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy (art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 22 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym z t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409);

6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie tablicy jako reklamy. Tablica zawierała jedynie oznaczenie lokalizacji [...] i nie miała charakteru promocyjnego czy zachęcającego do nabycia usług, wskazano, że tablica była znakiem informacyjnym, organ w ogóle nie ustalił tego, że [...] należący do odwołującej się strony nie prowadzi naprawy pojazdów innej marki, a fakt jego zlokalizowania w O. jest znany nabywcom pojazdów tej marki, z uwagi na to, że przekazywana jest im informacja o [...], z usług których mogą skorzystać, w ocenie skarżącej [...] nie prowadzi obsługi ogółu ludności, a jego usługi są skierowane wyłącznie do określonej grupy: posiadaczy pojazdów tej marki, tablica nie służyła więc reklamowaniu usług oferowanych przez [...], lecz była jedynie drogowskazem dla tych użytkowników pojazdów [...], którzy, przybywając z innego miasta, poszukiwali dokładnej lokalizacji tegoż [...] (a np. nie mogli skorzystać z nawigacji), drogowskaz ten spełniał swoją rolę w szczególności w sytuacjach awarii pojazdów, kiedy poruszający się nim kierowca potrzebował szybkiej informacji o dokładnej lokalizacji [...], tymczasem ocena organu przeprowadzona w decyzji jest jednostronna i nie odnosi się do cech rzeczywistej funkcji tablicy;

7) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zupełne pominięcie w całokształcie okoliczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia znikomej szkodliwość społecznej ewentualnego naruszenia, którego dopuściła się odwołująca się strona, skarżąca zaznaczyła, że tablica była stonowana wizualnie, ustawiona w otwartym terenie (na polu), przy drodze [...], nie zakłócała ładu przestrzennego, nie była pstrokata, a organy administracji publicznej przez lata nie kwestionowały jej posadowienia w tamtej lokalizacji, nie posługiwała się agresywną formą reklamy, która budziłaby publiczne zgorszenie, naruszała zasady współżycia społecznego czy odciągała uwagę kierowców pojazdów poruszających się drogą [...], ponadto fakt posadowienia jej w tamtym miejscu prawie 12 lat temu również został pominięty przez organ, który dokonał oceny całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania w taki sposób, jakby reklama dopiero co została umieszczona w tamtym miejscu, dodatkowo w dniu 20 maja 2025 r. reklama została usunięta, co świadczy o braku uporczywości naruszenia przez Wnioskodawcę, organ pominął te okoliczności.

Argumentując tak sformułowane zarzuty rozwijając je Spółka podniosła m.in. brak weryfikacji uzyskanego wyniku oraz oparcie decyzji wyłącznie na jednym z dwóch sprzecznych pomiarów narusza zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 § 1 K.p.a), zasadę proporcjonalności oraz rzetelnego postępowania. Zdaniem Spółki organ wykazał się dowolnością w ocenie dowodów i pomiarów, wybierając jednostronnie wynik pomiaru korzystny dla nałożenia wyższej opłaty, bez przeprowadzenia niezależnej weryfikacji, co jest wymagane dla zapewnienia rzetelności i wiarygodności ustaleń (art. 77 § 1 K.p.a). W ocenie spółki działanie organów stanowi o naruszeniu art. 7 K.p.a., 8 K.p.a. oraz 77 K.p.a.

Pismem z 9 czerwca 2026 r. Prezydent Miasta ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy w niniejszym postępowaniu potwierdza, że pomiarów dokonano za pomocą dalmierza Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego jednoosobowego wyznaczania odległości, a protokoły z dokonanych pomiarów, dołączone zostały do akt sprawy. Prezydent odnotował również fakt, iż Spółka dnia 21 maja 2025 r. przesłała do organu pismo informujące o usunięciu przedmiotowego nośnika reklamowego, podkreślając przy tym, że nastąpiło to po wydaniu decyzji, która została skutecznie doręczona stronie 19 maja 2025 r. poprzez usługę e-Doręczenia.

Prezydent Miasta zaakcentował również, że w uzasadnieniu decyzji przedstawił podstawę przyjęcia za prawidłowy pomiar, wykonany podczas oględzin w dniu 10 kwietnia 2025 r. Powtórzył, iż w odniesieniu do swobodnego dostępu w dniu 10 kwietnia 2025 r. do nieruchomości, na której znajdowała się przedmiotowa tablica reklamowa, pomiar wykonany został z mniejszej odległości, gdy w dniu 10 lutego 2025 r. pomiar był przeprowadzony z nieruchomości publicznej, z uwagi na fakt braku zawiadomienia właściciela nieruchomości o planowanych czynnościach, w związku z czym dokonany wówczas pomiar obarczony mógł być niedokładnością.

Organ pierwszej instancji podniósł również, iż nie sposób zakwalifikować przedmiotowego urządzenia reklamowego jako obiektu małej architektury, a postępowanie podejmowane na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. celem naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za popełnienie deliktu reklamowego nie delegują organu do badania klasyfikacji nośników reklamowych zgodnie z definicjami prawa budowlanego. Organ uznał również, że na gruncie kontrolowanej sprawy, treści reklamowe znajdujące się na przedmiotowym urządzeniu ukierunkowane były na realizację określonego celu, a mianowicie bezpośrednio wskazywały lokalizację konkretnej działalności na terenie miasta Opola. Treści takie jak numer telefonu do kontaktu oraz adres e-mail umożliwiają bezpośredni kontakt, zachęcając do skorzystania z usług spółki. Tym samym, spełnione zostały wszelkie przesłanki warunkujące wystąpienie "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji działalności danego podmiotu.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych – także przytoczoną powyżej –decyzją z dnia 30 stycznia 2026 r., nr SKO.40.2164.2025.li, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

SKO podniosło, że w niniejszej sprawie argumentacja Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, a wszelkie zarzuty zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego nie sposób zarzucać organowi pierwszej instancji rozbieżność w pomiarze, gdyż zasadniczy pomiar był dokonywany jawnie, na umówionych oględzinach, na które wezwano strony postępowania. Zdaniem SKO w sprawie mamy do czynienia z wymaganą transparentnością, a odnoszenie się do pierwotnego pomiaru nie ma podstaw. Wyjaśniło Kolegium, że pierwotny pomiar odbywał się jedynie poglądowo, a nie w ramach oględzin czy w ogóle przeprowadzania dowodu w sprawie. Zaznaczyło, iż przyjmuje wyjaśnienia organu co do przyczyn niedokładności, która mogła powstać z uwagi na okoliczności w jakich przeprowadzono pomiar, a co zostało później wykonane w dogodniejszych warunkach.

Za chybione SKO uznało również argumenty dotyczące "rzekomej" niedokładności urządzenia pomiarowego i kwestionowanie jego wyboru. Kolegium zaaprobowało w pełni argumentację Prezydenta Miasta co do klasyfikacji obiektu i konieczności jego legalizacji.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co zostało rozważone i merytorycznie wykluczone w decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca pismem z 6 marca 2026 r. wywiodła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której podniosła liczne zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, stąd zasadnym jest przytoczenie ich in extenso. I tak, zaskarżanej decyzji – jej autor – zarzucił:

po pierwsze - naruszenie przepisów prawa procesowego, a to przez naruszenie:

1) art. 7 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób pozorny, naruszający zasadę szybkości postępowania oraz sprowadzający się do bezkrytycznej akceptacji ustaleń organu I instancji i naruszające zasadę dwuinstancyjności, polegające na:

- przetrzymywaniu akt sprawy przez okres blisko 8 miesięcy (od czerwca 2025 r. do stycznia 2026 r.) bez podejmowania w tym czasie jakichkolwiek realnych czynności wyjaśniających, np. dokonania ponownego pomiaru;

- sporządzeniu, po tak długim okresie oczekiwania, uzasadnienia decyzji, które jest niezwykle lakoniczne, nie odnosi się merytorycznie do zarzutów odwołania, w szczególności w kwestii specyfikacji technicznej urządzenia Leica BLK3D, na która zwracała uwagę Skarżąca i ogranicza się do bezkrytycznej akceptacji ustaleń organu I instancji;

- sprowadzeniu kontroli orzeczenia organu I instancji przez organ II instancji jedynie do formalnego "zatwierdzenia" decyzji organu niższej instancji, zamiast ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy przez organ II instancji;

2) art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81a § 1 K.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do nierozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegające na:

- zupełnym zaniechaniu przez organ przeprowadzenia dodatkowych czynności służących wyjaśnieniu wątpliwości na korzyść Skarżącej, np. wykonania trzeciego, weryfikującego pomiaru metodą tradycyjną, w sytuacji ujawnienia rażącej rozbieżności między pomiarem dokonanym podczas oględzin w dniu 10 lutego 2025 r. (17,24 m2), a pomiarem z dnia 4 kwietnia 2025 r. (22,54 m2);

- przyjęciu przez organ, że pierwszy z pomiarów, korzystniejszy dla Skarżącej, miał charakter jedynie "poglądowy" i jako taki nie wiąże organu, podczas gdy przepisy KPA nie przewidują kategorii "dowodów poglądowych", a każda czynność organu dokumentująca stan faktyczny korzysta z domniemania prawdziwości;

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania, podczas gdy organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez oparciu kluczowych dla wymiaru kary ustaleń faktycznych wyłącznie na wyniku pomiaru wykonanym w dniu 4 kwietnia 2025 r. przy użyciu urządzenia Leica BLK3D, bez krytycznej weryfikacji jego przeznaczenia oraz przydatności do dokonywania precyzyjnych pomiarów powierzchni płaskich z dużej odległości w warunkach otwartego terenu (w decyzji organ pierwszej instancji nie wyjaśnił m.in., czy urządzenie to może służyć do wykonywania pomiarów w otwartym terenie, w którym narażone jest na działanie czynników atmosferycznych, które mogą mieć wpływ na przeprowadzony pomiar). Organ nie wykazał, że zastosowany dalmierz był przystosowany do pomiaru powierzchni reklamowej z odległości na otwartym terenie. W związku z powyższym należy uznać, że dokonane ustalenia faktyczne nie odpowiadają rzeczywistości, a ustalone za pomocą tego urządzenia dowody nie odzwierciedlają prawdy obiektywnej, która winna być podstawą decyzji. Organ, dokonując prawidłowej oceny tego dowodu powinien również w sposób obiektywny wyjaśnić, z jakiej przyczyny obdarzył pomiar dokonany tym urządzeniem pełną wiarą (np. poprzez odniesienie się do treści jego instrukcji, która wskazywałaby, czy urządzenie to może służyć do dokonywania pomiarów w otwartym terenie), oraz poprzez bezzasadnym przyjęciu, że wynik uzyskany ww. metodą fotogrametryczną, obarczoną ryzykiem błędu perspektywy i warunków oświetleniowych, stanowi prawdę obiektywną, podczas gdy organ nie wykazał, że zastosowany dalmierz był przystosowany do pomiaru powierzchni reklamowej z odległości na otwartym terenie, a w aktach sprawy znajduje się dowód przeciwny w postaci wcześniejszego pomiaru tego samego organu (z dnia 10 lutego 2025 r.), wskazujący na powierzchnię mniejszą o ponad 30% (17,24 m2);

4) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na zupełnym zaniechaniu przez organ przeprowadzenia czynności służących wyjaśnieniu, czy urządzenie reklamowe było trwale związane z gruntem i czy w związku z tym w ogóle powinno zostać ono być oceniane pod kątem zalegalizowania jego posadowienia na gruncie prawa budowlanego, co miało kluczowe znaczenie dla oceny jego legalności w dacie posadowienia, tj. 2013 r., organ powinien przede wszystkim ustalić, czy tablica reklamowa w ogóle jest obiektem budowalnym w rozumieniu prawa budowlanego, gdyby zaś uznano, że tablica reklamowa była obiektem budowlanym, organ powinien przeanalizować, czy nie była ona obiektem małej architektury; zgodnie bowiem z przepisami ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w listopadzie 2013 r., kiedy wznoszona była przedmiotowa reklama, budowa obiektu małej architektury nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy (art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 22 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym z t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), zdaniem autora skargi obiekt stanowi obiekt budowlany wymagający legalizacji, podczas gdy z materiału dowodowego (dokumentacji fotograficznej oraz wizji lokalnej) wynika, że konstrukcja nie posiadała fundamentów, lecz była posadowiona na powierzchniowych płytach betonowych, co kwalifikuje ją jako obiekt niezwiązany trwale z gruntem;

5) art. 8 § 1 K.p.a., poprzez polegające na wydaniu niepełnej i wadliwej decyzji w sytuacji, w której okoliczność wynika, że dostęp do działki był swobodny, więc argument organu o konieczności pomiaru z odległości nie znajduje uzasadnienia;

6) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zupełne zaniechanie przez organ przeprowadzenia czynności służących wyjaśnieniu, czy urządzenie reklamowe było trwale związane z gruntem i czy w związku z tym w ogóle powinno być oceniane pod kątem zalegalizowania jego posadowienia na gruncie prawa budowlanego;

7) art. 7 K.p.a w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie tablicy jako reklamy, gdyż zawierała ona jedynie oznaczenie lokalizacji [...] i nie miała charakteru promocyjnego czy zachęcającego do nabycia usług, tablica była zatem znakiem informacyjnym, organ w ogóle nie ustalił tego, że [...] należący do Skarżącej nie prowadzi naprawy pojazdów innej marki, a fakt jego zlokalizowania w O. jest znany nabywcom pojazdów tej marki, z uwagi na to, że przekazywana jest im informacja o [...], z usług których mogą skorzystać. Innymi słowy - [...] nie prowadzi obsługi ogółu ludności, a jego usługi są skierowane wyłącznie do określonej grupy: posiadaczy pojazdów tej marki, tablica nie służyła więc reklamowaniu usług oferowanych przez [...], lecz była jedynie drogowskazem dla tych użytkowników pojazdów [...], którzy, przybywając z innego miasta, poszukiwali dokładnej lokalizacji tegoż [...] (a np. nie mogli skorzystać z nawigacji), a sam drogowskaz ten spełniał swoją rolę w szczególności w sytuacjach awarii pojazdów, kiedy poruszający się nim kierowca potrzebował szybkiej informacji o dokładnej lokalizacji [...];

8) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez zupełne pominięcie w całokształcie okoliczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia znikomej szkodliwości społecznej ewentualnego naruszenia, którego dopuściła się odwołująca się strona, podkreślono, że tablica była stonowana wizualnie, ustawiona w otwartym terenie (na polu), przy drodze [...], nie zakłócała ładu przestrzennego, nie była pstrokata, a organy administracji publicznej przez lata nie kwestionowały jej posadowienia w tamtej lokalizacji, tablica nie posługiwała się agresywną formą reklamy, która budziłaby publiczne zgorszenie, naruszała zasady współżycia społecznego czy odciągała uwagę kierowców pojazdów poruszających się drogą [...], pominięto również fakt posadowienia jej w tamtym miejscu prawie 12 lat temu również został pominięty przez organ - który dokonał oceny całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania w taki sposób, jakby reklama dopiero co została umieszczona w tamtym miejscu;

Po drugie – naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przez naruszenie:

1) art. 2 pkt 16a u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym zakwalifikowaniu nośnika jako tablicy reklamowej, podczas gdy stanowi on wyłącznie znak informacyjny (drogowskaz) niepełniący funkcji promocyjnej;

2) art. 37d ust. 1 i 9 u.p.z.p., poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, polegający na błędnym przyjęciu, że sporny obiekt stanowi reklamę, podczas gdy tablica ta pełni funkcję wyłącznie nawigacyjną (drogowskaz do [...]) i nie posiada cech promocyjnych ani zachęcających do nabycia usług, czego konsekwencją było bezpodstawne obciążenie Skarżącej karą pieniężną, względnie przyjęciu, do obliczenia wysokości kary pieniężnej, zawyżonej powierzchni ekspozycji na poziomie 22,54 m2 z całkowitym pominięciem wcześniejszych pomiarów organu, względniejszych dla Skarżącej, wskazujących, iż tablica informacyjna posiadała powierzchnię 17,24 m2.

W świetle tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, umotywowany faktem, iż w dobie niestabilnej sytuacji gospodarczej, nagłe wycofanie z budżetu firmy tak istotnej kwoty może naruszyć płynność finansową skarżącej, uniemożliwiając regulowanie bieżących zobowiązań wobec kontrahentów oraz pracowników. Szkoda ta będzie miała charakter "znaczny", gdyż jej wysokość nie jest relatywnie niska w stosunku do obrotów strony, a proces odzyskiwania tych środków w przypadku późniejszego uchylenia decyzji (procedura nadpłaty) jest długotrwały i nie rekompensuje utraconych korzyści wynikających z braku możliwości obrotu tym kapitałem.

W obszernym uzasadnieniu skargi, powołując się na poglądy prawne wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, skarżąca uszczegółowiła zarzuty sformułowane w jej petitum, podnosząc m.in. okoliczność, że w toku postępowania ujawniono bowiem znaczną sprzeczność między pomiarem dokonanym podczas oględzin w dniu 10 lutego 2025 r. który wskazywał na powierzchnię 17,24 m2, a pomiarem z dnia 4 kwietnia 2025 r. opiewającym na 22.54 m2. Różnica ta, wynosząca ponad 5 m2 (ponad 30% wielkości obiektu), stanowi wątpliwość, której nie można pominąć w drodze arbitralnej decyzji organu.

W ocenie autora skargi niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów jest próba dezawuowania pierwszego z pomiarów (korzystniejszego dla skarżącej) poprzez nadanie mu pozaprawnej etykiety dowodu o charakterze "poglądowym". Z całą stanowczością podkreślono, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna kategorii "dowodów poglądowych". Zaznaczono przy tym, że zaniechanie przez organ przeprowadzenia trzeciego, weryfikującego pomiaru - np. metodą tradycyjną, która pozwoliłaby wykluczyć błąd technologiczny kwestionowanego urządzenia Leica BLK3D - stanowi o niewypełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Skarżąca zaakcentowała, iż nałożenie opłaty na podstawie niezweryfikowanego i niepewnego wyniku pomiaru, przy jednoczesnym pominięciu istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, świadczy o nierzetelnym ustaleniu stanu faktycznego i narusza przepisy, w szczególności art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a.

W dalszej kolejności skarżąca podjęła się wykazania, iż przypisywane jej naruszenie prawa miało znikomą wagę - co powinno skutkować odstąpieniem od wymierzenia kary lub jej miarkowaniem. Zaznaczyła, że tablica znajdowała się na terenie niezurbanizowanym, nie kolidowała z estetyką przestrzeni publicznej, była stonowana wizualnie i nie powodowała zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Co istotne, jak podniosła, od momentu wejścia w życie uchwały krajobrazowej organy nie podejmowały żadnych działań w tej sprawie. Podkreśliła, że reklama została usunięta w dniu 20 maja 2025 r. jednak dopiero po doręczeniu decyzji - z przyczyn organizacyjnych i logistycznych, co nie powinno jej obciążać, a wręcz świadczy o braku uporczywości naruszenia.

W końcowych motywach skargi podniesiono, że sporny obiekt nie posiada cech reklamy w rozumieniu ustawowym, to nie może on stanowić przedmiotu kary pieniężnej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Autor skargi zaznaczył, że kara ta może zostać nałożona wyłącznie w przypadku podmiotu, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały. W jego opinii przymusowe obciążenie skarżącej sankcją finansową za eksponowanie tablicy o charakterze nawigacyjnym (drogowskazu) stanowi – jak stwierdził – rażące naruszenie prawa materialnego poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego, który nie jest objęty hipotezą normy sankcjonującej.

W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując stanowisko zajęte

w kwestionowanym rozstrzygnięciu, wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z 23 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SA/Op 248/26, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wywiedzione przez skarżącą od powyższego orzeczenia zażalenie, zostało oddalone przez NSA postanowieniem z 9 lipca 2026 r., sygn. akt II OZ 753/26, w którym stwierdzono, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że wniosek skarżącej nie zawierał argumentacji przemawiającej za wystąpieniem okoliczności wskazujących na trudną sytuację materialną wnioskodawcy oraz wykazaniem, że uszczuplenie majątku grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem skutków trudnych do odwrócenia, która mogłaby stanowić podstawę do wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozważania natury prawnej należy poprzedzić wskazaniem, że na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) – dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) – zwanej nadal: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego.

Warto także podnieść, że sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach, nie zastępuje on bowiem organów w merytorycznym załatwieniu sprawy.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Z kolei na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Przebieg postępowania został zrelacjonowany powyżej stąd brak jest podstaw do jego powtarzania w tej części uzasadnienia. Sąd w pełni zgadza się z ustaleniami organów, które szczegółowo zostały przytoczone wyżej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W pierwszej kolejności trzeba przytoczyć regulacje prawne istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 4 przytaczanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) – dalej nadal jako u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na zarzuty skargi wspomnieć tylko wypada, że w roku 2015 do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało wprowadzone swoiste novum, obszarowe narzędzie ochrony krajobrazu kulturowego oraz naturalnego – rady gmin uzyskały prawną możliwość regulowania zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych, a także sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń na obszarze gminy w drodze uchwał, zwanych potocznie uchwałami krajobrazowymi. Uwaga ta jest istotna, albowiem sankcjonowany delikt reklamowy może wystąpić jedynie w gminach, w których obowiązuje uchwała krajobrazowa, gminy nie mają bowiem prawnego obowiązku uregulowania zasad sytuowania nośników reklamowych.

W dalszej kolejności podnieść należy, że kara pieniężna wymierzana z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą rady gminy w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (uchwałą reklamową) jest jedną z form odpowiedzialności administracyjnoprawnej, jest odpowiedzialnością za delikt administracyjny. Kara pieniężna jest środkiem przymusu administracyjnego (J. Jendrośka, Administracyjne kary pieniężne, PPiA 1980, t. 14, s. 11.). W tego rodzaju postępowaniach – co pomija strona skarżąca – przedmiotem analizy organu administracyjnego wymierzającego karę jest ustalenie naruszenia postanowień uchwały. W przedmiotowej sprawie - uchwały Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., nr XIII/199/19, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2019 r., poz. 2310) – dalej nadal jako Uchwała krajobrazowa. Ustalenie wysokości kary pieniężnej związane jest z przedmiotem postępowania dowodowego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą to regulującą.

W judykaturze przyjęto stanowisko, że zawarte w art. 37a u.p.z.p. rozwiązanie co do podstawowego podmiotu odpowiedzialnego za delikt reklamowy, urzeczywistnia intencje ustawodawcy, że skoro decyzje, o których mowa w tym przepisie, dotyczą sytuacji odbiegających od wzorca normatywnego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie sprawca tych naruszeń bez względu na to, czy posiada tytuł prawny do dysponowania nośnikiem reklamowym (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 358/22). Przy czym okoliczność ta nie jest kontestowana. Poza sporem w niniejszej sprawie, jest, że na terenie działki nr [...] obręb W., przy ul. [...] w O. zlokalizowana była w podanym wyżej okresie tablica reklamowa w formie bilboardu reklamowego, której łączna powierzchnia ekspozycji reklamy to 22,54 m2.

W przedmiotowej sprawie, w reakcji na wezwanie pismem z 25 marca 2025 r. do złożenia wyjaśnień oraz dostarczenia wymienionych w nim dokumentów, skarżąca w piśmie z 2 kwietnia 2025 r. oświadczyła, iż przedmiotowy nośnik reklamowy został posadowiony w listopadzie 2013 r., czyli przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, na podstawie zawartej umowy dzierżawy gruntu. Jednakże zważyć należy – co z uwagi za zawarte w skardze zarzuty warte jest odnotowania - że w toku postepowania Spółka, żądanych dowodów, dokumentów nie przedstawiła.

Wnosząc w pierwszej kolejności odwołanie, a następnie skargę do tut. Sądu nie przedstawiła żadnych poddających się jakiejkolwiek weryfikacji dowodów, ani takich okoliczności, które podważałyby ustalenia organu. Dołączone do odwołania zdjęcia nie podważają ustaleń organów. Zwłaszcza, że nie dokumentują tożsamości nośnika. Organ odwoławczy odniósł twierdzenia strony do znajdujących się w aktach dowodów z dokumentów, których wiarygodności i legalności ta nie podważyła, stąd zasadnie dał im wiarę i uznał prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej. Z dołączonego do akt protokołu oględzin z dnia 10 kwietnia 2025 r. przedmiotowej tablicy reklamowej znajdującej się na terenie działki nr [...] obręb W., przy ul. [...] w O. wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy niezmiennie posadowiony jest na ww. działce. Nadto organ pierwszej instancji wskazał, że z materiału dowodowego w postaci wydruków zdjęć z Google Maps wynika, iż w 2013 r. na przedmiotowej działce nie znajdowała się wolnostojąca tablica reklamowa w formie bilbordu reklamowego, z kolei w 2017 r. oraz 2019 r. na wskazanej działce znajdował się już nośnik reklamowy, będący przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał za udowodnione, iż przedmiotowy nośnik został usytuowany na działce [...] przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej.

Zauważenia wymaga, iż dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że przeprowadzona w dniach: 2 kwietnia, 17 kwietnia oraz 12 maja 2025 r. inwentaryzacja terenu na działce nr [...] obręb W., przy ul. [...] w O., w celu zweryfikowania czy przedmiotowy nośnik reklamowy został zdemontowany potwierdziła, że w tych dniach, nie został on zdemontowany. Takiej okoliczności nie ujawniła także strona, która została zobowiązana do przekazania tego faktu organowi. Rację mają organy orzekające w sprawie, że na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. 14 maja 2025 r., udokumentowano w sposób pewny, posadowienie wolnostojącej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego na ww. działce.

Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca – na co zasadnie wskazało Kolegium – "sama przyznała", iż umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamowego nastąpiło z jej inicjatywy, na podstawie znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Spółką a właścicielem gruntu – W. S. Tym samym, co wymaga powtórzenia, zasadnie uznał organ odwoławczy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie, a wszelkie zarzuty zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Kolegium mianowicie, że organ w sposób prawidłowy dokonał pomiaru wielkości reklamy. Pomiar powierzchni reklamy wykonany został przy użyciu urządzania pomiarowego. Także każdy z pomiarów reklam dokonanych przez organ został udokumentowany na podstawie dokumentacji zdjęciowej jak i wydruku z urządzenia pomiarowego. W związku z tym zasadnie Kolegium uznało, że nie ma żadnych wątpliwości, odnośnie do pomiarów dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny. Zasadnie też przyjęło, że są one właściwe.

Zaznaczyć należy, że pomiar zrealizowany podczas oględzin w dniu 10 kwietnia 2025 r., dokonany został z bliska za pomocą dalmierza Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości. Dystans obliczany jest na podstawie pomiaru czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa drogę. Zatem nie sposób zarzucać organom rozbieżność w pomiarze, gdyż zasadniczy pomiar był dokonywany jawnie, na umówionych oględzinach, na które wezwano strony postępowania, stąd mamy do czynienia z wymaganą transparentnością. Fakt, iż powierzchnia przedmiotowego nośnika reklamowego, ustalona przy ponownym pomiarze z 10 kwietnia 2025 r. nie jest tożsama z pierwotnymi ustaleniami poczynionymi w ramach inwentaryzacji terenu działki nr [...] w dniu 10 lutego 2025 r. nie może stanowić o wadliwości działań organu. Zważyć należy, iż powierzchnia przedmiotowego nośnika nie jest kategorią subiektywną, nie zależy od uznania organu, lecz stanowi wynik, który jest empirycznie wymierny. Dostrzec należy, że korzystając ze sposobności dogodniejszego dostępu podczas przeprowadzanych oględzin do tablicy reklamowej, usytuowanej na działce nr [...] obręb W., przy ul. [...] w O., organ dokonał pomiaru z bliskiej odległości, uzyskując tym samym dokładniejsze wymiary spornej tablicy. Podkreślić należy również, iż obecny podczas oględzin pełnomocnik skarżącej nie zgłosił do protokołu żadnych uwag. Nie przedstawiła strona skarżąca innych pomiarów, które byłyby potwierdzone. Tym samym w okolicznościach sprawy nie sposób zarzucać organom nieprawidłowości w pomiarze, gdyż zasadniczy pomiar był dokonywany jawnie, na umówionych oględzinach, na które wezwano strony postępowania, stąd mamy do czynienia z wymaganą transparentnością.

Powtórzenia zatem wymaga, że materialnoprawną podstawą uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane stanowi art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2). Rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3). Przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej - ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). Art. 2 u.p.z.p. zawiera definicje legalne: "reklamy" (pkt 16a), "tablicy reklamowej" (pkt 16b), "urządzenia reklamowego" (pkt 16c) oraz "szyldu" (pkt 16d). I tak, przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast szyld stanowi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.

Powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe) - zob. T. Brzezicki, op. cit. Natomiast "Szyldem będzie wyłącznie ta tablica reklamowa (urządzenie reklamowe), która usytuowana jest na nieruchomości (gruntowej, budynkowej), na której (w której) prowadzona jest działalność, o której szyld informuje. Oznacza to, że szyld usytuowany może zostać w szczególności na elewacji budynku, w którym prowadzona jest dana działalność, lub na gruncie (jako np. szyld wolno stojący), pod warunkiem, że grunt ten stanowi część nieruchomości, na której (w której) prowadzona jest dana działalność" (K. Szlachetko, K. Olzacki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 2).

W przedmiotowej sprawie pojęcia te prawidłowo odkodował organ i uznał, że przedmiotowy billboard reklamowy stanowi reklamę, której posadowienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nastąpiło z naruszeniem prawa. Potwierdzaniem ustaleń jest umowa Spółki na dzierżawę działki, a także pisma Spółki, w których sporne urządzenie określa w tożsamy co organ sposób. W niniejszej sprawie skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała ustaleń dotyczących treści, miejsca i czasu umieszczenia reklamy, lecz podważała natomiast charakter umieszczonej na niej treści jako reklamy w rozumieniu przepisów u.p.z.p. W skardze skarżąca zarzuciła organom błędną wykładnię przepisu art. 2 pkt 16a u.p.z.p., polegającą na wadliwym zakwalifikowaniu nośnika jako tablicy reklamowej, podczas gdy stanowi on wyłącznie znak informacyjny (drogowskaz) niepełniący funkcji promocyjnej.

Ze skarżącą nie zgodziły się organy orzekające w sprawie, których stanowisko podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powtórzyć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Natomiast w myśl art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zaznaczyć należy, że forma i treść informacji umieszczonych a spornym urządzeniu potwierdza, że jest to tablica reklamowa stanowią bez wątpienia reklamę usług oferowanych przez Spółkę. Zdaniem Sądu, treść reklam zawiera minimum informacji, niezbędnych do tego, aby spełniała ona swoją funkcję upowszechniającą informację o oferowanych produktach i warunkach nabycia, czyli aby przyciągnęła potencjalnych nabywców. Nie ma też wątpliwości jakiego podmiotu dotyczą owe reklamy. Odnośnie do charakteru obiektów reklamowych jako tablic reklamowych, zgromadzona w sprawie przez organ pierwszej instancji dokumentacja fotograficzna nie budzi wątpliwości co do charakteru nośników reklamowych.

Sąd nie miał żadnych wątpliwości, że twierdzenia skarżącej są bezzasadne. Nie do zaakcentowania są twierdzenie, jakoby treść znajdująca się na przedmiotowym urządzeniu skierowana była wyłącznie do klientów marki [...], w ten sposób, że ewentualna sugestia czy forma nie przyczyniłaby się do powiększenia grona klientów, stanowiących sztywno określona grupę podmiotów. Zgodzić należy się z organami rozstrzygającymi w sprawie, iż zasadniczą funkcją opisanej tablicy była ekspozycja treści w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów, ponadto skierowana jest całkowicie w stronę ulicy, a więc niewątpliwie służy upublicznieniu treści na niej widniejących, co w efekcie prowadziło do uznania, iż opisany obiekt podlega regulacjom Uchwały krajobrazowej. Treść i forma przekazu przedmiotowej tablicy widoczna była dla nieokreślonej grupy odbiorców. W ocenie składu orzekającego wyżej przedstawione argumenty wykluczające możliwość uznania przedmiotowego urządzenia za drogowskaz czy inny znak informacyjny są wystarczające.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, sporna tablica nie ma wyłącznie charakteru informacyjnego, lecz stanowi reklamę oferowanych przez Spółkę usług, w oddziale znajdującym się przy ul. [...] w O., znajdującego się w odległości [...] km od znaku. Z dołączonej do akt sprawy fotografii przedmiotowej tablicy (k. 108 akt sprawy administracyjnej), ustalić można, że na tablicy posłużono m.in. się znakami graficznymi obrazującymi zakres prowadzonej przez Spółkę działalności. Powyższe okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, że tablicy nie można potraktować jako znaku informacyjnego czy drogowskazu a zgodny wniosek organów, że stanowi ona tablicę reklamową jest jak najbardziej prawidłowy.

W ocenie Sądu, organy po prawidłowych ustaleniach odnośnie do charakteru informacji umieszczonej na wskazanej wyżej działce zweryfikowały trafnie wymogi w zakresie reklam obowiązujące na gruncie uchwały krajobrazowej, zarówno w odniesieniu do całego obszaru miasta Opola, jak i w odniesieniu do obszaru, na którym położona przedmiotowa działka, oznaczonego w uchwale jako obszar D, dla którego ustalenia szczegółowe przewiduje § 7 uchwały krajobrazowej.

Podnieść należy, że przewidziana w art. 37d u.p.z.p. karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic i urządzeń reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidziałby w u.p.z.p. obowiązku określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych reklam do zasad ich rozmieszczania określonych w uchwale. W toku postępowania nie zostały przedłożone przez skarżącą dokumenty, z których wynikałoby skuteczne przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organy przyjęły za udowodnione, iż przedmiotowa tablica reklamowa na działce nr [...] obręb W., przy ul. [...] w O. została usytuowana przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej miasta Opola, bez uzyskania zgód wymaganych przepisami Prawa Budowlanego

Zgodnie z art. 37d ust. 1 – 2 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust. 1). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (ust. 2). Stosownie do treści art. 2 pkt 16 lit. b i c u.p.z.p. pod pojęciem "tablicy reklamowej" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, zaś "urządzeniem reklamowym" jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Według art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Z kolei mocą art. 37 d ust. 6 u.p.z.p. decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku, o którym mowa w jego ust. 5 pkt 2.

Zgodnie zaś z art. 37 d ust. 7 u.p.z.p. po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Jak stanowi art. 37d ust. 8 u.p.z.p. wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Natomiast według art. 37d ust. 9 u.p.z.p., jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h) u.o.p.o.l., powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że ustalone w toku postępowania przez organy okoliczności faktyczne, w świetle akt sprawy nie budzą wątpliwości. Wbrew zarzutom okoliczności podmiotowe i przedmiotowe zostały wyjaśnione w sposób bardzo szczegółowy i wyczerpujący przedstawione w decyzjach obu instancji, o czym szerzej powyżej.

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Analiza akt przedmiotowej sprawy oraz uzasadnienia do zaskarżonej decyzji prowadzą do wniosku, że organy na gruncie tego postępowania uczyniły zadość wszystkim powyższym obowiązkom. W sposób szczegółowy i drobiazgowy zebrały oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy obu instancji dokładnie przeanalizowały treść zapisów Uchwały krajobrazowej i prawidłowo przyjęły, że przedmiotowy billbord narusza przepisy wskazanej uchwały.

Niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd nie dostrzegł jakichkolwiek innych podstaw, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

W świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 października 2025 r., sygn. akt II SA/Go 343/25).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej - nie była znikoma. Skarżąca niewątpliwie widziała o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Opola.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że naruszenie prawa przez stronę skarżącą nie było znikome.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie (vide wyrok tut. Sądu z 7 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 694/25).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd stwierdza, że brak zawiadomienia organu pierwszej instancji o zakończeniu postępowania nie miał bezpośredniego wpływu na obronę praw skarżącej w postępowaniu przed organem odwoławczym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania nie miało charakteru istotnego, mającego wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie Uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który ową tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, od której winna ona być naliczana. SKO odniosło się wyczerpująco do zarzutów odwołania. Dokonując też szczegółowego poinformowania strony o wszystkich w zasadzie aspektach postępowania, organ zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i wypełnił zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7 i art. 77 K.p.a., tj. w toku postępowania podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie do naruszenia art. 8 K.p.a. statuującego zasadę zaufania do władzy publicznej. W myśl bowiem art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej mają przede wszystkim obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, które w niniejszej sprawie ze względu na wymogi sytuowania tablic reklamowych na terenie Miasta Opola, w tym na obszarze D, nie dawały podstaw do zaakceptowania reklam umieszczonych na działce nr [...] obręb W., przy ul. [...] w O.. Kierując się zasadą praworządności organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły pominąć ustalonego stanu faktycznego. Ponadto, kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a zasady przyjęte art. 8 K.p.a. nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem działań podmiotów prawa. Także brak jest podstaw do zarzucenia organom naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., bowiem ustalony w sprawie stan faktyczny jest rzetelny i należycie udokumentowany tak poprzez protokoły z czynności oględzin, jak także dokumentacje fotograficzną.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia pozostałych przepisów postępowania wymienionych w skardze, jak art. 75 § 1 K.p.a., art. 138 par. 1 pkt 1 K.pa. czy art. 80 K.p.a. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Końcowo Sąd wskazuje, że wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.