Wezwanie do zapłaty byłego policjanta uznane za wniosek. WSA uchylił decyzje i umorzył postępowanie

Skarżący D. G. (adlej jako: "strona", "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej jako: "Komendant Wojewódzki", "organ odwoławczy") z dnia 24 lutego 2026 r., nr FWO.330-1.6.2026AS, utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej jako: "KPP", "organ pierwszej instancji") z dnia 31 grudnia 2025 r., nr 4/2025, odmawiającą stronie wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 7 lutego 2023 r.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z 29 października 2025 r. (data wpływu 5 listopada 2025 r.) skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego z wezwaniem do zapłaty kwoty 712,80 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, tytułem wyrównania wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r., związanych z odejściem skarżącego ze służby w Policji i zastosowaniem w stosunku do niego niekonstytucyjnych przepisów, co doprowadziło do uzyskania wynagrodzenia niższego niż należne.

Zawiadomieniem z 12 listopada 2025 r. przekazano ww. wezwanie do zapłaty KPP, jako organowi właściwemu do jego załatwienia, który, pismem z 3 grudnia 2025 r., zawiadomił pełnomocnika skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyrównania wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. - wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W reakcji na powyższe pełnomocnik strony skarżącej, w piśmie z 10 grudnia 2025 r., wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż strona nie składała wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wyrównania jej uposażenia, a wszczęte postępowanie powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z 31 grudnia 2025 r., nr 4/2025, Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 7 lutego 2023 r. W podstawie prawnej powołano art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 99, art. 100, art. 101, art. 110, art. 114, art. 115, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636, ze zm. - dalej jako: "u.o.p.") w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, ze zm. - dalej jako: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 r. z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. 2022 r. poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385 - dalej jako: "rozporządzenie").

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano na obowiązujący stan prawny i ustalony w sprawie stan faktyczny, a mianowicie okoliczność zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem 7 lutego 2023 r., na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia 3 stycznia 2023 r. Podkreślono, że stronie wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń i luty 2023 r., odprawę na podstawie art. 115 u.o.p., ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2022 oraz za 2023 r., na podstawie art. 115a u.o.p., a także nagrodę roczną na podstawie art. 110 u.o.p. za rok 2022 r. oraz 2023 r. KPP stwierdził m.in., że prawo świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby, jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane. Stąd też argumentacja mająca za przedmiot nierówne traktowanie funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. nie może odnosić skutku w niniejszej sprawie, gdyż brak jest przepisu nakładającego na organ wyrównanie przedmiotowych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi, w kontekście podwyższonej kwoty bazowej mnożników, jeżeli dany funkcjonariusz nie pełnił służby, gdy nowe regulacje zaczęły obowiązywać. Zaakcentował dalej, iż przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego co do jego stosowania, nie wprowadza wyjątków, klauzul generalnych ani przesłanek ocennych. Podkreślono, że organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji strona, pismem z dnia 19 stycznia 2026 r. wniosła odwołanie, w którym zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 61 § 1 k.p.a. przez wszczęcie postępowania administracyjnego bez żądania strony, w sytuacji gdy brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu; 2) art. 106 ust. 3 u.o.p. przez wydanie decyzji o uposażeniu osoby nieposiadającej statusu Policjanta, tj. osoby, której prawo do uposażenia wygasło. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o umorzenie postępowania. Ponownie oświadczył i podkreślił, iż na gruncie niniejszej sprawy brak było przesłanek formalnoprawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., gdyż co wynika z jej pisma z dnia 29 października 2025 r. oraz z dnia 10 grudnia 2025 r. nie składała wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Podniosła, iż już w pisemnym stanowisku z dnia 10 grudnia 2025 r. przedstawiła organowi pierwszej instancji ww. stanowisko o braku podstaw do wszczęcia postępowania wobec nie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2026 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zarzuty skarżącego przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż obowiązkiem organu pierwszej instancji była odmowa przyznania wyrównania uposażenia, bowiem uposażenie za styczeń i luty 2023 r. zostało skarżącemu prawidłowo naliczone i wypłacone, na podstawie przepisów obowiązujących w tym miesiącu, w którym został zwolniony ze służby, tj. kwoty bazowej wynikającej z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Komendant Wojewódzki podzielił ustalenia stanu faktycznego oraz podstawy prawne wskazane przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zgromadzony materiał dowodowy okazał się wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, przy czym brak jest jednocześnie podstaw do uznania, iż organy obu instancji uchybiły obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy lub działały w sposób sprzeczny z prawem.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, nadal reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Powiatowego, w sytuacji kiedy skarżąca nie występowała z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 1 u.o.p. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżąca relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie była ona w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od blisko 3 lat funkcjonariuszem; 3) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony (jej pełnomocnika) o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ; 4) art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego; z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia powyżej przedstawionych zarzutów, skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie: 5) art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń - luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkujące pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r. W świetle tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego z dnia 31 grudnia 2025 r. oraz o zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżoną decyzję niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę na organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona według ww. kryteriów przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a.

Zaistniały na gruncie rozpoznawanej sprawy spór dotyczył zasadniczo dwóch kwestii, tj. pierwszej zasadności i podstaw wypłacenia na rzecz skarżącej wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. wraz z odsetkami za opóźnienie wypłaconych z tytułu jej odejścia ze służby; drugiej w jakim trybie organ załatwia tak ukształtowaną wolę strony, w sytuacji, gdy ta oświadcza, że nie wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego.

W tym miejscu Sąd dokonał analizy aktualnych poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie.

Wskazać należy, że sprawy z tożsamego przedmiotu rozstrzygane były zarówno przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, które odnosiły się do wyrównania uposażenia funkcjonariusza Policji, który odszedł ze służby przed 1 marca 2023 r. Sprawy te - analogicznie jak niniejsza - dotyczyły odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszkom i funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia za miesiące od stycznia do lutego 2023 r. oraz odpowiedniego przeliczenia odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nagrody rocznej po wejściu w życie podwyżki uposażeń funkcjonariuszy, obowiązującej od 1 marca 2023 r.

Otóż NSA stoi na stanowisku, że uposażenie policjanta oraz świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby ustala się według przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby. Skoro funkcjonariusza zakończyli służbę przed 1 marca 2023 r., nie mogli korzystać z podwyżki uposażeń obowiązującej od 1 marca 2023 r. Przepisy nie przewidywały mechanizmu ponownego przeliczenia wcześniej ustalonych i wypłaconych świadczeń. NSA uznał również, że roszczenia byłych funkcjonariuszy i funkcjonariuszek Policji o wyrównanie uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego podlegają rozpoznaniu w drodze postępowania administracyjnego. Źródłem tych roszczeń pozostaje administracyjnoprawny stosunek służbowy, a nie stosunek pracy ani stosunek cywilnoprawny. W konsekwencji, właściwą drogą dochodzenia takich należności jest postępowanie administracyjne zakończone decyzją podlegającą kontroli sądu administracyjnego, a nie postępowanie przed sądem powszechnym, z wyjątkiem roszczeń o odsetki, które podlegają drodze cywilnej (zob. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2026 r. o sygn. akt: III OSK 2540/25, III OSK 2539/25, III OSK 585/26, III OSK 53/25, III OSK 643/26, III OSK 593/25, III OSK 2175/25, III OSK 434/265).

Wyjaśniając zasadność tego stanowisko należy zwrócić uwagę, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Stosownie do treści art. 99 ust. 2 u.o.p. policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis art. 100 u.o.p. zawiera wyliczenie składników uposażenia policjanta, stanowiąc, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia.

Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 u.o.p.). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a u.o.p.). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 u.o.p.). Zgodnie z art. 105 ust. 2 u.o.p. uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.o.p., wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.

Ustawa okołobudżetowa na rok 2023 weszła w życie 1 stycznia 2023 r., przewidując w art. 41 ust. 1, że kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej będzie stosować się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Na mocy wskazanego przepisu do uposażeń od dnia 1 marca 2023 r. zastosowanie miały więc podwyższone kwoty bazowe ustalone na mocy art. 9 ustawy budżetowej na rok 2023 (art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy budżetowej na rok 2023).

Natomiast w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 przewidziano zasadę, że do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). Na mocy wskazanego przepisu do uposażeń za styczeń 2023 r. zastosowanie miały więc kwoty bazowe jeszcze niepodwyższone (art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy budżetowej na rok 2022).

Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana wespół z aktualnymi poglądami NSA potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw - z wyjątkiem roszczeń o odsetki - jest droga postępowania administracyjnego. Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Z chwilą zwolnienia ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, czy powiązanych z tym świadczeń, o jakich mowa w rozdziale 9 u.o.p. (zob. też wyroki NSA z dni: 16 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 717/26 i 15 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 2540/25).

Ze wskazanych wyżej względów Sąd w składzie orzekającym nie podziela odmiennych poglądów wyrażanych niekiedy w judykaturze, w tym i w powołanych przez skarżącą wyrokach sądu pracy, dopuszczających drogę cywilną do dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Pomijają one bowiem ww. argumenty odnoszące się do charakteru i istoty stosunku służbowego funkcjonariusza będącego, także po zwolnieniu ze służby, źródłem jego roszczenia.

Dalej Sąd przypomina, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 61 § 2 k.p.a. dwa sposoby wszczęcia postępowania: pierwszy - na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., drugi - z urzędu, a więc z inicjatywy organu.

W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym u.o.p. nie regulują tej kwestii odmiennie.

Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że postępowanie mogło być wszczęte na wniosek strony, bo w sprawie chodzi o realizację jej uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych. Strona jest wyłącznie ich dysponentem i to od jej wyłącznej woli zależy, czy je realizuje czy też nie (co dotyczy także wyboru drogi administracyjnej albo sądowej).

Sąd dokonał oceny czy skarżący w istocie zwrócił się do organu Policji z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania w jego toku decyzji administracyjnej w sprawie wyrównania uposażeń za styczeń i luty 2023 r. oraz innych świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego.

Wniosek taki nie wynika z treści pisma skarżącego z 29 października 2025 r., którego adresatem był Komendant Wojewódzki (zob. k. 3 akt administracyjnych). Skarżący wystosował wezwanie do zapłaty wyrównania uposażenia we wskazanej w piśmie wysokości tytułem "wyrównania" wynagrodzeń za styczeń i luty 2023 r. Wskazał, że brak wpłaty w określonym w nim terminie zmusi go do podjęcia decyzji o wystąpieniu na drogę postępowania sądowego. Przesądzające zatem w ocenie Sądu znaczenie ma w tym konkretnym przypadku zarówno treść pisma, w której skarżący nie domaga się wydania przez organ decyzji administracyjnej załatwiającej jego sprawę, lecz "wypłaty" uposażenia na wskazane konto oraz ww. zapowiedź, że brak wpłaty w określonym w nim terminie zmusi go do podjęcia decyzji o wystąpieniu na drogę postępowania sądowego. Z treści powyższego pisma nie sposób wyprowadzić kategorycznego wniosku, że skarżący żądał wszczęcia postępowania administracyjnego.

Uwadze nie może umknąć również, że po poinformowaniu skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz możliwości czynnego w nim udziału, a w szczególności wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, skarżący konsekwentnie kwestionował administracyjny charakter sprawy. Również w odwołaniu oraz w skardze na decyzję podważał administracyjną drogę załatwienia jego wniosku. Jak konsekwentnie podnosi strona jej pismo datowane na 29 października 2025 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jego intencją było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy).

W ocenie Sądu, w tych okolicznościach faktycznych i prawnych, przy kategorycznym oświadczeniu woli strony, że nie wnosi ona o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ nie powinien samodzielnie - wbrew oczywistej woli wnioskodawcy - kwalifikować jej żądania z dnia 29 października 2025 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Tymczasem w utrzymanej w mocy decyzji KPP wielokrotnie wskazano właśnie na skargowy charakter wszczętego postępowania administracyjnego, nie zakwestionowany przez Komendanta Wojewódzkiego.

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że pismo skarżącego z 29 października 2025 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Niemniej jednak, jeśli organy Policji miały wątpliwości lub uważały inaczej, to z uwagi na fakt, że miały do czynienia z żądaniem osoby, która nie pozostawała w służbie, powinny były wezwać stronę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowania istoty (przedmiotu) wniesionego żądania z dnia 29 października 2025 r., czego nie uczyniły.

Decyzję odmawiającą stronie wypłaty żądanego wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wydano zatem bez elementu konstrukcyjnego przedmiotu sprawy administracyjnej jakim jest wola uprawnionego podmiotu, z którą ustawodawca łączy istnienie postępowania. Orzecznictwo i doktryna jednoznacznie wskazuje, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych.

Umknęło uwadze organów Policji, że do takiego właśnie pomieszania trybów doszło w rozpoznawanej sprawie. Organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu decyzji własnej, powołując się na zawiadomienie z dnia 3 grudnia 2025 r., stwierdził, że: "(...) Postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Strony zostało wszczęte z urzędu (s.2 uzasadnienia decyzji)". Nie wykazał przy tym, aby specyfika postępowania w sprawie wyrównania skarżącemu uposażenia za styczeń i luty 2023 r. wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji uzasadniała przyjęcie za prawidłowe stanowiska, że takie postępowanie wszczynane jest z urzędu. Także Sąd nie widzi podstaw do uznania za prawidłowe stanowiska, że postępowania w sprawie objętej żądaniami strony oparte jest na zasadzie oficjalności. Jak już bowiem nadmieniono postępowanie mogło być wszczęte tylko na wniosek strony, bo w sprawie chodzi o realizację jej uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych.

Z kolei ustalenie przez organ Policji, że nie występują przesłanki do wydania decyzji w sprawie wyrównania skarżącemu uposażenia za styczeń i luty 2023 r. wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wyklucza wszczęcie postępowania z urzędu, a tak wszczęte winno być umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nawet, jeśliby - hipotetycznie - inicjatywa procesowa do wszczęcia postępowania należałaby do organu Policji, to nie sposób zaakceptować stanowiska dopuszczającego wszczęcie w takiej sprawie postępowania z urzędu tylko po to, by następnie organ ten, samemu sobie, miał odmówić wydania decyzji merytorycznej, z powodu braku spełnienia ustawowych przesłanek jej wydania.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekający skład Sądu uznał też za zasadne wydanie, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., orzeczenia zastępującego rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i umorzenie postępowania administracyjnego.

Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Organy obu instancji nieprawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie administracyjne oparte na zasadzie skargowości bez wniosku (podania) strony, czyli z naruszeniem art. 61 § 1 ab initio w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., bez dostatecznych podstaw do jego wszczęcia z urzędu.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą aktualności, organ drugiej instancji (Komendant Wojewódzki), rozpoznając odwołanie skarżącego - powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez ten organ, w tym w szczególności rozważyć i ocenić rzeczywistą intencję (wolę) skarżącego, co do oczekiwań sformułowanych w piśmie skierowanym do organu administracji z dnia 29 października 2025 r. W przypadku zaś stwierdzenia, że skarżący z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w ogóle nie wystąpił, organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 ab initio i art. 105 § 1 k.p.a.). Wszak w odwołaniu skarżący jasno i kategorycznie komunikował, że w ogóle nie zwracał się o wszczęcie postępowania administracyjnego, a złożone przez niego wezwanie do zapłaty zostało bezpodstawnie uznane za wniosek o wszczęcie takiego postępowania.

W ocenie Sądu, właśnie z uwagi na treść odwołania oraz zawarte w nim stanowcze oświadczenia skarżącego, aktualizowała się kompetencja organu odwoławczego do zweryfikowania stanowiska w kwestii wadliwie wdrożonego przez organ pierwszej instancji, administracyjnego trybu załatwienia sprawy.

Przyjęta przez organ merytoryczna ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia sprawy o wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 7 lutego 2023 r., właściwa jest droga administracyjna, nie sanuje powyższego uchybienia i jest przedwczesna wobec jednoznacznego braku woli strony skarżącego w jej uruchomieniu.

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne orzekając o tym w pkt. 2 sentencji wyroku. W konsekwencji za zbyteczne należało uznać formułowanie wobec organu wytycznych co do dalszego postępowania, gdyż postępowanie administracyjne wadliwie wszczęte zostało umorzone.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., w pkt. 3 sentencji wyroku, Sąd postanowił natomiast o kosztach, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).

Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.