Rolnik zmienił pakiet ekologiczny po konwersji. Sąd oddalił skargę na zwrot płatności

Zaskarżoną decyzją z 6 lutego 2026 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., którą ustalono M. K. (skarżącemu) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne.

Organy obu instancji zgodnie ustaliły, że skarżący podjął się realizacji, od 15 marca 2019 r., przez pięć kolejnych lat, zobowiązania ekologicznego obejmującego uprawy rolnicze (wariant [...]) oraz uprawy sadownicze wg wariantu [...] ("uprawy sadownicze w okresie konwersji") na powierzchni 3,77 ha. Następnie, po trzech latach, w 2023 roku zadeklarował realizację zobowiązania wg wariantu [...] tylko na powierzchni 0,31 ha. Jednocześnie dla części obszaru objętego zobowiązaniem [...] zadeklarował działanie wg pakietu [...] - "uprawy rolnicze po okresie konwersji". Gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich. W jej toku ustalono, że uprawa sadownicza zajmowała prowadzona była na obszarze 0,26 ha. Do takiej więc powierzchni przyznano skarżącemu płatność wg wariantu [...] na 2023 rok. Na działce ewidencyjnej nr [...] do której podjęto zobowiązanie do upraw sadowniczych producent zadeklarował ugór.

Dlatego, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu decyzjami nr [...] z dnia 29 kwietnia 2020r., decyzji nr [...] z dnia 31 stycznia 2022r. oraz decyzji nr [...] z dnia 24 kwietnia 2023r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z 20 listopada 2025 r. ustalił tę kwotę na 10.888,45 zł.

Organ odwoławczy, ponownie rozpoznawszy sprawę wskutek odwołania skarżącego, decyzją z 6 lutego 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1784 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie RE), który zdaniem skarżącego pozwalał mu zmienić pakiet na dowolny po konwersji, wskazuje, że po okresie konwersji przechodzi na odpowiedni pakiet "po konwersji" czyli w przypadku pakietu [...] Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji odpowiedni dla niego jest pakiet [...] Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji. Zdaniem organu przepis ten jest błędnie interpretowany przez skarżącego. Natomiast kluczowym w tym przypadku jest przepis, również w § 7 jednak w ust. 4, który przewiduje, że ramach realizacji zobowiązania ekologicznego, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 lub 3, rolnik nie może dokonywać zmiany uprawianych roślin tub miejsca ich uprawy, objętych tym zobowiązaniem. Dalej wskazano, że w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RE wskazano zobowiązanie ekologiczne jest realizowane w ramach pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 4 lit a lub c lub pkt 10 lit a lub c rozporządzenia RE. Natomiast w ust. 1 pkt 4 lit. c jest właśnie wskazany wariant [...]. Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji. Zatem jak widać, nie ma możliwości kontynuowania wariantu [...] deklarując wariant [...] Uprawy rolnicze po okresie konwersji, czyli przejść z wariantu sadowniczego na związany z gruntami ornymi. Żaden z przepisów nie pozwala też, na zakończenie wariantu [...] przed upływem pięcioletniego zobowiązania i wybrać inny. Natomiast jeżeli chodzi o pakiet [...], zgodnie z § 7 ust. 1 Wielkość obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji, zatem nie można było przyjąć, iż Odwołujący zwiększył wariant [...]. Odmowa przyznania płatności dla wariantu [...] nie ma żadnego znaczenia dla niedochowania powierzchni zobowiązań. Zgodnie z § 7 możliwe są przemieszczenia w zakresie między wariantami: Uprawy rolnicze, Uprawy warzywne, Uprawy zielarskie w okresie konwersji, Uprawy jagodowe oraz Uprawy paszowe, jednak pod warunkiem, że mimo dokonania tych zmian są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej z tytułu realizacji tego zobowiązania, a zmiany te nie powodują zmiany wielkości obszaru objętego tym zobowiązaniem lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania. Organ odwoławczy stwierdził, że przypadku skarżącego, doszło do zmniejszenia pakietu [...] który to mógł zmienić jedynie na pakiet [...] (jedynie 0,26 ha tak zostało zamienione). Zatem w pakiecie [...] zobowiązanie zaciągnięte w roku 2020 wynosiło 3,77 ha natomiast powierzchnia stwierdzona w tym pakiecie wynosiła 0,26 ha. Czyli na powierzchni 3,51 ha nie dotrzymano zobowiązania 5-letniego dla wariantu ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji (po okresie konwersji).

W odniesieniu do upraw deklarowanych jako pakiet [...], kontrola na miejscu w roku 2023 wykazała, że doszło do niedotrzymania zobowiązania na powierzchni 0,04 ha w pakiecie [...] podjętego w roku 2020 (jeszcze jako wariant [...] przekształcony zgodnie z § 7 ust. 6, na wariant [...]).

Pismem z dnia 25 marca 2026 r. skarżący, reprezentowany przez adw. M. P., wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego i wnosząc o jej uchylenie zarzucił błędne zastosowanie § 7 ust. 6 rozporządzenia RE w zw. z art. 10 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2018/848 poprzez przyjęcie, że beneficjent nie dochował zobowiązania w zakresie upraw sadowniczych do areału wynoszącego 3,51 ha powierzchni gruntów rolnych za rok 2023 w ramach wariantu [...] ponieważ nie mógł realizować w dalszym ciągu wariantu [...], pomimo że beneficjent dokonał zmiany wariantu upraw na wariant [...] w zakresie większości zadeklarowanych gruntów, oprócz areału wynoszącego 0,31 ha i taka zmiana jest zgodna z przepisami rozporządzenia.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Kompetencja organów ARiMR do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wynikała z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 z późn. zm.), gdzie mowa, że środki wypłacone przez ARiMR podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków. Szczególną materialną podstawę prawną zawierał § 31 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RE, gdzie mowa, że płatność ekologiczna podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie ekologiczne, przy czym zwrotowi podlega płatność ekologiczna przyznana za realizację tego zobowiązania, w części odpowiadającej iloczynowi powierzchni obszaru, na której rolnik ten nie realizuje tego zobowiązania, i średniej wysokości płatności ekologicznej na 1 ha tego obszaru, przyznanej za realizację tego zobowiązania w roku poprzednim.

Organy ARiMR orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały oba przepisy.

Poprzedziły to jednak prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego. Podstawą ustaleń były deklaracje skarżącego formułowanych w kolejnych wnioskach o płatność oraz raport z kontroli na miejscu, potwierdzający powierzchnię poszczególnych upraw. Kluczowe dla rozstrzygnięcia ustalenie o zmianie sposobu gospodarowania z "ekstensywnych upraw sadowniczych w okresie konwersji" (wariant [...] na "uprawy rolnicze po okresie konwersji" (pakiet [...]) nie było przez skarżącego kwestionowane. Skarżący podważał jedynie stanowisko organów ARiMR o tym, że taka zmiana wyklucza z płatności obszar, na którym jej dokonano.

Wobec tego, że skarżący nie kwestionował wspomnianego ustalenia faktycznego, Sąd, uzasadniając swą ocenę postępowania dowodowego, ograniczy się tu do stwierdzenia, że nie naruszało ono prawa.

Co do kwestii spornej, Sąd ocenił, że organy prawidłowo przyjęły, iż z przepisów rozporządzenia RE jasno wynika, że rolnik realizując zobowiązanie takie, jakie podjął skarżący, czyli zaliczane do wariantu [...] pakietu [...] ("ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji" - § 4 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia RE), zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia RE, po zakończeniu okresu konwersji, by zachować prawo do kontynuowania płatności, mógł realizować jedynie zobowiązanie już jako "ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji" (pakiet [...] wariant [...] - § 4 ust. 1 pkt 10 lit. c rozporządzenia RE). Wspomniany § 7 ust. 6 stwierdza mianowicie, że "[j]eżeli w trakcie realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-6 zostanie zakończony okres konwersji w rozumieniu art. 3 pkt 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/848 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 (Dz. Urz. UE L 150 z 14.06.2018, str. 1, z późn. zm.), rolnik od roku, w którym zakończył okres konwersji, realizuje pakiet wymieniony odpowiednio w § 4 ust. 1 pkt 7-12". Nie budzi wątpliwości, że "odpowiedni", w rozumieniu przepisu, pakiet dla upraw sadowniczych w okresie konwersji, po jej zakończeniu, jest pakiet dla upraw sadowniczych po okresie konwersji. Poprzez użycie wyrażenia "odpowiedni" prawodawca wykluczył możliwość wyboru, po zakończeniu realizacji któregoś ze zobowiązań ujętych w § 4 ust. 1 pkt 1-6, dowolnego ze zobowiązań ujętych wśród pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 7-12 rozporządzenia RE. Toteż organy ARiMR trafnie uznały, że skarżący, deklarując i realizując, po zakończeniu powziętego zobowiązania opisanego w 4 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia RE, podejmując na jego obszarze działania kwalifikujące się do pakietu [...] ("uprawy rolnicze po okresie konwersji" - § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RE), naruszył § 7 ust. 6 rozporządzenia, ponieważ ten pakiet nie był "odpowiedni" dla pierwotnie podjętego zobowiązania, lecz dla zobowiązania ekologicznego wg pakietu [...] ("uprawy rolnicze w okresie konwersji" - § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RE).

O istotnych różnicach cechujących te działania (pakiet [...] a pakiet [...] działanie [...]) świadczy treść załącznika nr [...] do rozporządzenia RE, gdzie określono odmienne wymogi dodatkowe dla poszczególnych pakietów oraz załączników [...] i [...], gdzie określono całkowicie inne gatunki roślin, których uprawa może być objęta zadaniem ekologicznym. Cały sens dofinansowania zobowiązań ekologicznych polega właśnie na tym, że dokonują oni konwersji, czy "przejścia z produkcji nieekologicznej na produkcję ekologiczną w wyznaczonym czasie, w okresie którego stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia dotyczące produkcji ekologicznej" (art. 3 ust. 6 rozporządzenia 2018/848), co odnosi się do określonego kierunku działalności rolniczej. Oznacza to, że po zakończeniu "konwersji", rolnik, by zachować prawo do wsparcia w ramach działania Rolnictwo Ekologiczne, musi kontynuować zobowiązanie uprawę na tym samym obszarze i w tym samym kierunku, tyle, że już z zachowaniem wymogów produkcji ekologicznej, czyli "po okresie konwersji". Nadto, na co prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, § 7 ust. 4 rozporządzenia RE jasno stanowi, iż w ramach realizacji zobowiązania ekologicznego, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 lub 3, rolnik nie może dokonywać zmiany uprawianych roślin lub miejsca ich uprawy, objętych tym zobowiązaniem.

Oceny tej nie zmieniają zapisy powołanych przez skarżącego w skardze przepisów rozporządzenia 2018/848. Art. 10 ust. 1 formułuje obowiązek przestrzegania przepisów produkcji ekologicznej, art. 10 ust. 2 określa moment początkowy okresu konwersji, a art. 10 ust. 3 ustanawia wyjątki od zakazu uznawania z mocą wsteczną okresów wcześniejszych za część okresu konwersji. Co więcej, rozporządzenie 2018/848 nie reguluje kwestii płatności ekologicznych lecz, zgodnie z art. 1 tego aktu prawnego, "ustanawia zasady produkcji ekologicznej oraz przepisy dotyczące produkcji ekologicznej, związanej z tym certyfikacji, oraz stosowania przy znakowaniu i w materiałach reklamowych oznaczeń odnoszących się do produkcji ekologicznej, a także przepisy dotyczące dodatkowych kontroli".

Ostatecznie Sąd ocenił, że organy prawidłowo wyłączyły z płatności obszar, na którym skarżący, w okresie realizacji zobowiązania ekologicznego nie realizował go wg powziętego wariantu [...], bądź [...], lecz podejmował działania kwalifikujące się do pakietu [...], obejmującego nie uprawy sadownicze, lecz rolnicze. Zmniejszenie wielkości obszaru, na którym rolnik powinien kontynuować zobowiązanie ekologiczne stanowi z kolei prawną przesłankę zwrotu płatności (§ 31 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RE) w trybie i na zasadach określonych we wspomnianych we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia przepisach ustawy o ARiMR (§ 31 ust. 4 rozporządzenia RE).

Uwzględniając powyższe, Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).