Kolegium oceniło wniosek o uzupełnienie decyzji zamiast przekazać go burmistrzowi

Decyzją z 31 marca 2025 r. nr FN.3120.101.101.2023 Burmistrz Miasta Dęblin ustalił F. sp. z o.o. w R.(dalej powoływana jako: "Spółka", "skarżąca") zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2023 rok. Decyzję doręczono 10 kwietnia 2025 r.

W dniu 22 kwietnia 2025 r. (data wpływu 25 kwietnia 2025 r.) Spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży o uzupełnienie ww. decyzji poprzez doprecyzowanie, kto ponosi koszty dotychczasowego postępowania.

Kolegium w odpowiedzi pismem z 25 kwietnia 2025 r. poinformowało Spółkę, że do uwzględnienia tego rodzaju żądania nie jest właściwy żaden organ administracji publicznej, w związku z czym zwróciło pismo prokurentowi Spółki (k. 9 akt sądowych).

W dniu 4 sierpnia 2025 r. skarżąca wystosowała ponaglenie w tej sprawie, a następnie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kolegium w sprawie przekazania według właściwości wniosku o uzupełnienie ww. decyzji Spółka wniosła o:

-zobowiązanie Kolegium do rozpoznania podania skarżącej z 22 kwietnia 2025 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi administracji publicznej wraz z prawomocnym wyrokiem sądu,

- stwierdzenie, że w wyżej wymienionej sprawie nastąpiła przewlekłość oraz bezczynność oraz że mają one miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- nałożenie na Kolegium grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.),

- przyznanie od Kolegium na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z art. 170 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, dalej jako: o.p.) wynika bezwzględny obowiązek przekazania podania organowi właściwemu. Przyjmuje się, że stwierdzenie niewłaściwości miejscowej przez organ nie może być utożsamiane z bezprzedmiotowością postępowania, gdyż konsekwencją stwierdzenia niewłaściwości miejscowej przez organ jest oczywisty obowiązek przekazania sprawy organowi właściwemu miejscowo.

Skarżąca zwróciła uwagę, że Kolegium było dotychczas karane za rażącą przewlekłość i bezczynność w odrębnym postępowaniu (II SAB/Bk 175/20). W przeszłości Kolegium analogicznie procedowało nad podaniami skarżącej składanymi w trybie art. 170 o.p. (I SAB/Bk 1/25).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podkreślając, że zwróciło pismo z uwagi na to, że w decyzji w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości nie orzeka się o kosztach tego postępowania. Zdaniem Kolegium nie było ono w sprawie bezczynne, bowiem na pismo skarżącej odpowiedziało w ciągu 3 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 29 października 2025 r. sygn. akt I SAB/Bk 3/25 zobowiązał Kolegium do załatwienia sprawy, stwierdził bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę, nie przyznał sumy pieniężnej i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Kolegium złożyło skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku jej rozpoznania, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem tego rozstrzygnięcia był brak spełnienia wymogów z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie zarzutu zaistnienia bezczynności organu. Sąd nie podzielił jednak stanowiska Spółki co do rażącego charakteru bezczynności jak też nie uznał za zasadne wymierzyć organowi grzywny ani też zasądzić sumy pieniężnej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Ramy prawnoprocesowe w kontrolowanym postępowaniu wyznaczają organom przepisy Ordynacji podatkowej. Jakkolwiek ustawa ta nie rozróżnia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania", a posługuje się sformułowaniem "niezałatwienia sprawy we właściwym terminie" (art. 141 § 1 o.p.) – a zatem odmiennie, niż przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (który zawiera nadto ich definicje) – to zdaniem składu orzekającego w sformułowaniu tym mieszczą się kategorie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania (por. P. Pietrasz, tamże). Zdefiniowane kodeksowo pojęcia bezczynności i przewlekłości, można zatem na zasadzie wykładni systemowej zewnętrznej odnieść na grunt zarówno art. 141 § 1 o.p., jak i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Pojęcie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. Zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postepowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy – art. 37 § 1 pkt 2.

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, pub. w CBOSA). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (vide: uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, pub. w CBOSA).

O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (vide: postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, pub. w CBOSA).

Wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (vide: wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, pub. w CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość, to prawne konsekwencje są takie same. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje zatem tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (vide: postanowienie NSA z 11 sierpnia 2021 r., II OSK 1422/21, pub. w CBOSA).

W sprawie niniejszej skarżąca zarzuciła organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Sąd zobowiązany był rozstrzygnąć, z którą z tych instytucji procesowych mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania Kolegium w bezczynności, albowiem z uchybieniem art. 170 § 1 o.p. organ ten nie przekazał wniosku Spółki z 22 kwietnia 2025 r. organowi właściwemu do jego rozpoznania, jednocześnie zwracając pismo wnioskodawcy.

Należy przypomnieć, że wspomniany wniosek dotyczył uzupełnienia decyzji Burmistrza Miasta Dęblin z 31 marca 2025 r. wydanej w przedmiocie podatku od nieruchomości. Właściwym do uzupełnienia decyzji jest bez wątpienia organ, który ją wydał. W myśl art. 213 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111), strona może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia lub co do prawa odwołania, prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Uzupełnienie lub sprostowanie decyzji następuje w drodze decyzji (§ 3). W przypadku wydania decyzji o uzupełnieniu lub sprostowaniu decyzji termin do wniesienia odwołania lub skargi biegnie od dnia doręczenia tej decyzji (§ 4). Odmowa uzupełnienia lub sprostowania decyzji następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5).

Kolegium, do którego skierowano wniosek o uzupełnienie decyzji, zobowiązane było przekazać go organowi właściwemu, czyli Burmistrzowi Miasta Dęblin. Nie usprawiedliwia organu, skądinąd prawidłowe, stwierdzenie, że w decyzji wymiarowej nie orzeka się o kosztach postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu wniosku winno go przekazać organowi właściwemu do jego rozpoznania, bez wdawania się w analizę motywów, jakie podaje strona skarżąca dla uzasadnienia wniosku o uzupełnienie decyzji, w szczególności w jakim zakresie żąda uzupełnienia decyzji.

Art. 125 o.p. formułuje zasadę, iż organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2). Przepis art. 139 o.p. wyznacza natomiast terminy załatwienia spraw podatkowych. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (§ 1). Z kolei niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy (§ 3).

Do postępowania w sprawie przekazania wniosku o uzasadnienie decyzji miał zastosowanie termin określany jako bezzwłocznie. Tymczasem na dzień złożenia skargi wniosek Spółki z 22 kwietnia 2025 r. nie został przekazany organowi właściwemu.

Zaniechanie przekazania wniosku zgodnie z właściwością skutkowało stwierdzeniem, że Kolegium pozostaje w bezczynności. Sąd z mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do dokonania tej czynności, wyznaczając w tym celu termin 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych.

Sąd nie stwierdził, aby bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (vide: m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15).

W niniejszej sprawie Kolegium nie pozostawiło wniosku skarżącej bez reakcji. Przeciwnie, reakcja miała miejsce w dniu, kiedy wniosek o uzupełnienie decyzji wpłynął do organu. Brak przekazania wynikał z nieprawidłowego procedowania. Kolegium oceniło co do meritum wniosek, zamiast przekazać go organowi właściwemu do jego rozpoznania. Sąd w działaniu Kolegium nie upatruje złej woli. Błąd działania wynikał z mylnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 170 § 1 o.p. Kolegium niezasadnie uznało, że przysługuje mu prawo zbadania zasadności wniosku, w szczególności oceny, czy decyzja organu pierwszej instancji może być uzupełniona "poprzez doprecyzowanie, kto ponosi koszty dotychczasowego postępowania".

Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność uprzedniego ukarania Kolegium za bezczynność i przewlekłość. W powołanej sprawie o sygn. I SAB/Bk 1/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał sytuację, gdy Kolegium zwróciło skarżącej niepodpisane odwołanie. Jest to sytuacja różniąca się od tej ocenianej w sprawie niniejszej. Z kolei w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 175/20 stwierdzona przez Sąd bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży dotyczyła dostępu do informacji publicznej.

Nie stwierdzając, aby w sprawie organ pozostawał bezczynny w sposób rażący, sąd nie wymierzył organowi grzywny.

W ocenie sądu za bezzasadne uznać należy również żądanie przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku). W tym zakresie miano przede wszystkim na uwadze, że w skardze nie wskazano okoliczności pozwalających na uznanie, że w rezultacie stwierdzonej bezczynności doszło do mającego wymiar finansowy uszczerbku, który mógłby zostać zniwelowany na skutek przyznania żądanej sumy. Strona skarżąca podnosi, że "na skutek niefrasobliwości organu Burmistrz Miasta Dęblin pozostaje w mylnym przeświadczeniu, że jego decyzja z 31.03.2025 r. jest ostateczna i prawomocna co naraża Skarżącą na ryzyko wszczęcia niecelowego postępowania egzekucyjnego". Wskazane ryzyko ma charakter jedynie potencjalny, nie uzasadnia tym samym przyznania sumy pieniężnej. Ponadto zwrot skarżącej pisma nastąpił w dniu jego wpływu do organu. Strona miała wiedzę o działaniu Kolegium, mogła więc poinformować o wniesieniu przez nią wniosku o uzupełnienie decyzji do organu niewłaściwego organ pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zaliczając do kosztów uiszczony przez stronę wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.

Justyna Siemieniako Anna Bartłomiejczuk Marta J. Czubkowska