Kontrole kół łowieckich nie są informacją publiczną, ale odpowiedź przyszła za późno

N. S., dalej jako "skarżący", wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie, dalej również jako "ZD PZŁ", "organ", z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Uchwał ZD PZŁ w Szczecinie, dotyczących przeprowadzenia kontroli w Kołach Łowieckich "Jeleń" Chojna oraz "Sokół" Szczecin oraz szczegółowy zakres kontroli.

2. Protokołów pokontrolnych dotyczących Kół Łowieckich "Jeleń" Chojna i "Sokół" Szczecin.

3. Uchwały ZD PZŁ w Szczecinie dotyczącej podsumowania kontroli we wskazanych kołach łowieckich.

Organ, pismem z 21 stycznia 2026 r., poinformował skarżącego o tym, że uzyskał opinię prawną, z której wynika, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie w piśmie wskazano, że organ zwrócił się o kolejną opinię prawną i niezwłocznie po jej uzyskaniu przedstawi skarżącemu swoje stanowisko.

Następnie, pismem z 11 lutego 2026 r., organ poinformował skarżącego, że uzyskał kolejna opinię prawną, z której wynika, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym odmawia udzielenia informacji.

N. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Szczecinie, podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu i w jego ocenie żądane informacje mają walor informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie kwestionuje tego, iż jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Podkreślił jednak, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – j.t.), dalej jako "u.d.i.p.", są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ta ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie każda informacja będąca w dyspozycji ZD PZŁ, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wewnętrzną procedurą zrzeszenia, jakim jest Polski Związek Łowiecki, dotyczącą kontroli funkcjonowania kół łowieckich, które są członkami tego zrzeszenia.

W ocenie organu, żądane dokumenty nie zawierają w swej treści informacji dotyczących realizacji przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego zadań publicznych, przez co organ nie był zobowiązany do ich udostępnienia.

Sprawa, stosownie do art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – j.t.), dalej jako p.p.s.a., została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p.:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Katalog informacji, które stanowią informację publiczną i podlegają w związku z tym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. zawiera art. 6 stanowiąc m.in. w ust. 1 pkt 2, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują.

W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wystarczające będzie poinformowanie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Natomiast, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, organ winien ją bez zbędnej zwłoki udostępnić, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lub, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji.

Kwestią kluczową w sytuacji złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje zatem ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, czy żądana informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy.

W zależności od poczynionych ustaleń organ, do którego został skierowany wniosek powinien podjąć odpowiednie działania, celem załatwienia wniosku. Podkreślenia wymaga przy tym, że załatwienie wniosku w przypadku odmowy udzielenia informacji zakwalifikowanej jako publiczna powinno przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy, przy czym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2).

W pozostałych wypadkach, to jest, gdy informacja nie jest informacją publiczną, organ nie posiada żądanych informacji, czy też przepisy przewidują odrębny tryb dostępu do informacji, wystarczającym jest poinformowanie wnioskodawcy zwykłym pismem.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego, jako organ terenowy Zarządu Głównego (art. 32a ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2025 r. poz. 539 – j.t.), dalej jako "p.ł."), jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Do określonych w przyjętym uchwałą XXIV Krajowego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego z 16 lutego 2029 r. Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, Dalej jako "statut", kompetencji zarządu okręgowego należy m.in. nadzór nad kołami mającymi siedzibę na terenie okręgu i członkami niezrzeszonymi w kołach łowieckich zgodnie z właściwością określoną w § 5 ust. 3 (§ 98 ust. 1 pkt 1 statutu), powoływanie zespołu ds. kontroli kół łowieckich (§ 98 ust. 1 pkt 7 statutu).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje, czy wytworzone w trakcie kontroli wskazanych we wniosku Kół dokumenty posiadają walor informacji publicznej.

Sąd zobowiązał organ do przedłożenia (wyłącznie do wiadomości Sądu), dokumentów objętych wnioskiem skarżącego, które zostały następnie poddane analizie, która doprowadziła Sąd do przekonania, iż żądane dokumenty nie zawierają informacji publicznej.

Wyjaśnienia wymaga, iż jakkolwiek, Polski Związek Łowiecki gospodaruje mieniem publicznym i w tym zakresie ma obowiązek udzielania informacji, to jednak nie wszystkie znajdujące się w jego dyspozycji dane stanowią informację publiczną. Informacją taką są niewątpliwie dane dotyczące wykonywania przez ZO PZŁ zadań publicznych, w tym związanych z gospodarowaniem mieniem publicznym.

Należy podkreślić, że – stosownie do art. 32 ust. 1 Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych, posiadającym – zgodnie z art. 32 ust. 2 osobowość prawną.

Zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym ustawodawca określił w art. 34 p.ł., wymieniając wśród nich: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 11a) podejmowanie działań mających na celu zwalczanie i zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt łownych; 12) realizację innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 p.ł działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż zrzeszeniu osób fizycznych i prawnych, nie sposób stawiać analogicznego standardu wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji lub odnosząca się do funkcjonowania Polskiego Związku Łowieckiego, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej. Pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem - stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, będącym normatywnym źródłem prawa dostępu do informacji publicznej. Przepis ten stanowi bowiem, że: "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej, czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny (por. wyroki NSA: z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1928/14; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 285/15; z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1645/15; opubl. w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań objętych wnioskiem skarżącego dokumentów nie sposób uznać za informację publiczną, bowiem nie dotyczą one tych aspektów działalności ZO PZŁ, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych. Są to dokumenty wytworzone w ramach postępowań kontrolnych, prowadzonych wobec wymienionych we wniosku kół łowieckich. Jako takie stanowią zatem dokumenty wewnętrzne PZŁ, bowiem sama kontrola działalności kół łowieckich ma charakter wewnętrzny, podobnie jak wnioski z tej kontroli.

Z przedłożonych Sądowi dokumentów wynika, że kontrolowano przede wszystkim prawidłowość prowadzenia dokumentacji, czy stanu urządzeń łowieckich, a także prawidłowość prowadzenia gospodarki finansowej, a więc tych aspektów funkcjonowania kół łowieckich, które nie mają związku z wykonywaniem zadań publicznych.

Nawet gdyby założyć, że niektóre elementy treści objętych wnioskiem skarżącego dokumentów mogą stanowić informacje o charakterze publicznym, tj. informacje dotyczące realizowanych przez Koło Łowieckie zadań publicznych, np. informacje dotyczące wypłacanych odszkodowań za szkody łowieckie, nadal należałoby uznać, że skarżący nie mógł skutecznie domagać się udostępnienia w trybie u.d.i.p. kopii tych dokumentów. Sporne dokumenty wytworzone przez ZO PZŁ nie stanowią bowiem dokumentów urzędowych rozumianych - zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tylko zaś w przypadku dokumentów urzędowych udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega zarówno ich treść, jak i postać (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p.). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej, niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika. W takiej sytuacji żądanie udostępnienia postaci dokumentu (a taką jest jego kopia) nie jest dopuszczalne, natomiast wnioskodawca co najwyżej może domagać się udostępnienia konkretnej informacji publicznej zawartej w danym dokumencie, jednak nie poprzez udostępnienie takiego dokumentu w postaci, w jakiej został utrwalony (por. wyrok WSA w Lublinie z 12 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 18 24 oraz wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1520/18z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13; z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13; z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16 i powołane tam orzecznictwo).

Z powyższych względów Sąd uznał, że organ prawidłowo poinformował skarżącego, iż żądane informacje nie są informacją publiczną. Niemniej jednak odpowiedź została udzielona skarżącemu po terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co stanowiło podstawę do uznania, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż organ zwracał się o opinie prawne do dwóch różnych podmiotów. Rzeczą organu było bowiem rozpoznanie wniosku w określonym w ustawie terminie.

W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 ust. 1a p.p.s.a.), bowiem ZO PZŁ nie jest organem administracji publicznej i z zasady nie ma doświadczenia w rozpoznawaniu tego typu spraw, o czym świadczy chociażby okoliczność, iż przed udzieleniem odpowiedzi musiał się zwrócić do podmiotu profesjonalnie świadczącego usługi prawne.

Z tego względu nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Z uwagi na to, że skarżącemu została udzielona prawidłowa odpowiedź, Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania jego wniosku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w CBOSA na stronie [...]