Garaż inwestorów i skarga sąsiada z wznowienia postępowania. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 3 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 622/23, w sprawie ze skargi J.C. (dalej "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej "organ odwoławczy") z 28 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, we wznowionym postępowaniu.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa procesowego:

– przez błędną wykładnię, tj. art. 149 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "k.p.a.") przez przyjęcie, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana; prawidłowe rozumienie ww. przepisu powinno być następujące: ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty we wznowionym postępowaniu jest ograniczone stwierdzonymi podstawami wznowienia, co oznacza, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie; w przypadku wystąpienia przesłanki wznowienia organ może oceniać wpływ stwierdzonej wadliwości procesowej na wydane rozstrzygnięcie; badanie wpływu wady, polegającej na niezawinionym braku udziału w postępowaniu administracyjnym, powinno ograniczyć się do rozpatrzenia argumentów podnoszonych przez tę stronę, które mogłaby podnieść, gdyby brała udział w postępowaniu, ale skoro wskutek jej pominięcia ich nie podniosła, to podnosi je we wznowionym postępowaniu;

– przez błędne zastosowanie, tj. bezzasadne pominięcie i niezastosowanie przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a.; sąd nie dokonał oceny, czy w realiach niniejszej sprawy uznanie nałożenia na inwestorów obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym (będące konsekwencją przyjęcia błędnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a.) było prawidłowe, oraz czy nie stanowiło naruszenia zakazu reformationis in peius;

– przez błędne zastosowanie, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a., polegające na braku w uzasadnieniu wyroku analizy pod kątem zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego; pominięcie to wpłynęło na sposób załatwienia sprawy, gdyż analiza wpływu rozwiązań projektu zmienionego na status prawny skarżącego musiałaby doprowadzić Sąd do wniosku, że jego zatwierdzenie stanowiłoby naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organy administracji polegającego na nałożeniu na inwestora obowiązku w zakresie zmiany projektu, tj. zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682; dalej "Pr. bud.") w następstwie przyjęcia wadliwej wykładni art. 149 § 2 k.p.a. i nieuwzględnienie ochrony skarżącego przewidzianej w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny prawnej, tj. przyjęcia niewłaściwej wykładni art. 149 §2 k.p.a. oraz nieuwzględnienia zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.), ewentualnie zaś o oddalenie skargi kasacyjnej ze wskazaniem, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, oraz skorygowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie oceny prawnej poprzez ustalenie, że:

– ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty we wznowionym postępowaniu jest ograniczone stwierdzonymi podstawami wznowienia, co oznacza, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie; w przypadku wystąpienia przesłanki wznowienia organ może oceniać wpływ stwierdzonej wadliwości procesowej na wydane rozstrzygnięcie; badanie wpływu wady, polegającej na niezawinionym braku udziału w postępowaniu administracyjnym, powinno ograniczyć się do rozpatrzenia argumentów podnoszonych przez tę stronę, które mogłaby podnieść, gdyby brała udział w postępowaniu, ale skoro wskutek jej pominięcia ich nie podniosła, to podnosi je we wznowionym postępowaniu;

– zmiana projektu na etapie postępowania wznowionego nie była możliwa, gdyż oznaczałoby to naruszenie art. 149 §2 k.p.a. i art. 134 §2 p.p.s.a.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny przywołanych we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Przechodząc do oceny wniesionej skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu sformułowanego w pkt I tiret pierwszy skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty we wznowionym postępowaniu jest bowiem ograniczone stwierdzonymi podstawami wznowienia, co oznacza, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie.

Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W odniesieniu do określenia jaki zakres powinien przybrać obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się zasadniczo dwie koncepcje rozumienia art. 149 § 2 k.p.a., które oddziałują na zakres obowiązków przypisywanych organowi prowadzącemu postępowanie w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia.

W myśl pierwszego stanowiska, przytoczonego w skardze kasacyjnej, pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, to nie powinno budzić wątpliwości, że kodeks takiego rodzaju ograniczenie formułuje. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno bowiem zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 487/11).

Natomiast, zgodnie z drugim stanowiskiem, z art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi znaczące naruszenie prawa. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2026, art. 149, Nb 17.; wyroki NSA z: 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 381/19; 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 380/21; 13 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1226/23).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten drugi pogląd, przyjmując, że ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a., stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty (por. wyroki NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3365/14 oraz 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 381/19). Jak wynika z akt taka sytuacja ma również miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie podanie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 4 lutego 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.S. i P.S. (dalej "inwestorzy") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wniesione zostało przez J.C. oraz M.C. w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc brak przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Wskazana podstawa wznowieniowa z tego względu powinna zobowiązywać organ administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów strony pozbawionej możliwość działania we wcześniejszym postępowaniu oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych. Zasadnie zatem uznano w skarżonym wyroku, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., który zdaniem skarżącego kasacyjnie został pominięty przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej podnosi bowiem, iż w ramach wznowionego postępowania administracyjnego skarżący oczekiwał weryfikacji legalności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie pogorszenia swojej sytuacji prawnej. Tym samym, w jego ocenie, kwestia niezgodności usytuowania garażu z przepisami prawa materialnego powinna prowadzić do uchylenia decyzji własnej organu i odmówienia zatwierdzenia projektu budowlanego.

Przypomnienia zatem wymaga, że stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten, ustanawiając zasadę niepogorszenia działaniem sądu materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę, wprowadza zakaz pogorszenia sytuacji strony skarżącej, którą trzeba wiązać z poszerzeniem zakresu obowiązków lub też uszczupleniem uprawnień, jakie wynikały dla strony z zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015, str. 572; wyroki NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 282/16 oraz z 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1865/17).

Jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku w odniesieniu do problemu usytuowania garażu zgodnie z odpowiednimi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej "rozporządzenie") oraz uchwały Nr XXXI1/253/06 Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 28.04.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy Miedziana Góra (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2006 r. nr 171 poz. 2027; dalej "mpzp") Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, zaś ustalenia dotyczące tej kwestii nie stanowiły przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji.

Biorąc zatem pod uwagę, iż Sąd I instancji nie wyraził odmiennej oceny co do zgodności z odpowiednimi przepisami usytuowania garażu, niezasadnym i odbiegającym zasadom logiki jest stwierdzenie, iż skutkowało to pogorszeniem sytuacji skarżącego wynikającej z zaskarżonej decyzji. Okoliczność nie podzielenia stanowiska strony w zakresie skarżonego aktu nie stanowi bowiem o pogorszeniu jej sytuacji. Aby móc rozważać zaistnienie "niekorzyści" w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. musi dojść do zmiany wyrażonej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy. Prawidłowość stanowiska wyrażonego przez autora skargi kasacyjnej prowadziłaby do wniosku, iż każde orzeczenie oddalające środek zaskarżenia stanowi niekorzyść dla strony z uwagi na brak zmiany zaskarżonego aktu zgodnie z jej oczekiwaniami. Z takim rozumowaniem nie można się jednak zgodzić.

Ponadto jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżący już we wniosku o wznowienie postępowania podniósł naruszenie prawa przy wydaniu decyzji ostatecznej z 4 lutego 2019 r. między innymi w związku z usytuowaniem projektu budynku garażowego. Kolejno, w następstwie uprzednio wydanego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Krakowie z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 517/21 Starosta Kielecki uznał, że przedłożony projekt nie spełnia, z uwagi na parametry budynku garażowego, wymogów przewidzianych w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, a w konsekwencji jest niezgodny z § 27 ust. 14 mpzp. Wobec tego postanowieniem z 23 lutego 2022 r. nałożył, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud., na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym, skutkiem czego złożony został "Projekt budowlany zmieniający".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił opisane działanie organu. Jak wyjaśniono powyżej i co wymaga podkreślenia, w postępowaniu wznowieniowym organ - stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. - rozstrzyga na nowo istotę sprawy. Tym samym zastosowanie art. 35 ust. 3 Pr.bud. celem usunięcia dostrzeżonych w projekcie nieprawidłowości było w okolicznościach przedmiotowej sprawy dopuszczalne i nie wykraczało poza granice postępowania wznowieniowego.

Wobec tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., a także art. 35 ust. 3 Pr.bud.

Za niezasadny należało również uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazania wymaga, iż jest to przepis proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna, albo gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wad takich nie sposób odnaleźć. Sąd I instancji przedstawił bowiem motywy, które poddają się kontroli instancyjnej, wskazując stan faktyczny uwzględniony przy powoływanej i zastosowanej podstawie materialnoprawnej ocenianej decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.