Nadbudowa biurowca bez ważnego pozwolenia konserwatorskiego. NSA oddalił skargi spółek

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r., II SA/Wr 657/23, w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej O.) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej WINB) z dnia 17 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-biurowego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz O. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 lutego 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) zatwierdzającą projekt budowlany zamienny rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-biurowego przy ul. [...] (dz. nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]), udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej, nadbudowanej i przebudowanej części wyżej wymienionego obiektu.

Skargę na tę decyzję wniosła O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że w chwili wydania kluczowych dla sprawy rozstrzygnięć administracyjnych nie pozostawało w obrocie prawnym ważne pozwolenie konserwatorskie. W konsekwencji nie mogło dojść do zgodnego z prawem zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ brakowało wymaganego przez przepisy prawne stanowiska organu ochrony zabytków. Sąd zdecydował o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji, ponieważ uznał, że rozmiar tego naruszenia jest na tyle znaczący, że nie należało pozostawiać w obrocie prawnym decyzji PINB, a nadto NSA wypowiedział się o przeszkodzie prawnej do wydanej przez PINB decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

W ocenie Sądu zarzut skargi opierający się na pominiętej przez organ niezgodności projektu zamiennego z uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z 12 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu Solnego – część "A" okazał się nieusprawiedliwiony. W realiach niniejszej sprawy, w decyzjach organów nadzoru budowlanego enumerowano istotne odstępstwa względem pierwotnego projektu budowlanego i nie znalazła się wśród nich niezgodność z planem miejscowym.

W ocenie WSA koncepcja organów, zgodnie z którą zatwierdzony (pierwotny) projekt budowlany (od którego istotnie odstąpiono) i idące za nim pozwolenie na budowę poniekąd wyklucza – przy projekcie zamiennym – ponowne badanie czy inwestycja znajduje oparcie w prawie i orzecznictwie, ponieważ bada się jedynie zgodność z prawem wobec istotnych odstępstw. Sąd I instancji zgodził się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym przedmiotem postępowania, które kończy decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie jest ponowne badanie czy inwestycja objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, od której ustaleń istotnie odstąpiono jest zgodna z prawem, lecz badanie wyłącznie tego, czy stwierdzone przez organ odstąpienie od projektu budowlanego pozostaje zgodne z prawem. Sąd ocenił, że skoro ewentualne niezgodności z planem miejscowym nie zostały zidentyfikowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego (pierwotnego) projektu budowlanego, to nie będą one podlegać merytorycznemu badaniu pod względem legalności przy projekcie budowlanym zamiennym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez zmianę zaskarżonego orzeczenia w zakresie uzasadnienia – oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej P.b.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w postępowaniu naprawczym projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu wyłącznie w części, która odnosi się do przyjętych przez organy istotnych odstępstw i/lub wyłącznie pod względem tych odstępstw, tj. bez względu na rzeczywistą treść tego projektu, dokonane przez inwestora zmiany, różnice z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym czy też jego niezgodność z prawem, a także rzeczywisty stan inwestycji, pomijającą w szczególności, iż projekt budowlany zamienny stanowi zasadniczy dokument w postępowaniu naprawczym, podlegający zatwierdzeniu decyzją administracyjną i stanowiący po takim zatwierdzeniu podstawę dalszego prowadzenia robót, zastępując wcześniejszy, pierwotnie zatwierdzony projekt budowlany;

2) art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i dokonanej ocenie decyzji administracyjnych sprzeczności projektu zamiennego budowlanego z przepisami uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu Solnego – część "A", tj.:

a. § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z § 5 pkt 14 w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji, które przekracza zatwierdzona zaskarżoną decyzją rozbudowa i nadbudowa,

b. § 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 5 pkt 3 oraz części rysunkowej planu w zakresie umieszczenia elementów budynku przy ul. [...], bez których budynek nie mógłby funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem np. zadaszeń, a także wykuszy i ramp na terenie działki nr [...] (ul. [...] - teren [...]) oraz działki nr [...] (ul. [...] - teren [...]), mimo iż przepisy miejscowego planu wyznaczają dla tych terenów przeznaczenie pod drogę publiczną - ulicę z wymogiem realizacji na tym terenie lokalnego celu publicznego,

c. § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b) w zw. z § 5 pkt 14, § 7 pkt 16 i ustaleniami części rysunkowej w zakresie podlegających ochronie punktów szczególnych oraz zakazu sytuowania na terenie inwestycji dominant,

d. § 6 ust. 1 pkt 6 lit. a) i b) oraz pkt 7 lit. a) w zakresie zakazu umieszczania reklam i iluminacji,

e. § 38 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 38 ust. 3 pkt 2 lit. d), e) i f) w zakresie braku zharmonizowania z zabudową sąsiednią, w tym części stanowiącej nadbudowę w sąsiedztwie kamienic przy ul. [...] (o wysokich wartościach kulturowych),

f. § 6 ust. 4 pkt 3 oraz 38 ust. 4 pkt 1 w zakresie umieszczenia na dachu budynku urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych,

g. § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 w zakresie rozbudowy i nadbudowy dysharmonicznej do zabudowy sąsiedniej, prowadzącej do jej zdominowania, w tym zabytkowego budynku [...].

3) § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), § 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 5 pkt 3, § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), § 6 ust. 1 pkt 6 lit. a) i b) oraz pkt 7 lit. a), § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1, § 38 ust. 3 pkt 1, § 38 ust. 3 pkt 2 lit. d), e) i f) § 6 ust. 4 pkt 3, § 38 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 14 w oraz ustaleniami części rysunkowej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu Solnego - część "A" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia powyższych przepisów planu przy dokonaniu oceny zgodności projektu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie argumentów strony skarżącej dotyczących faktycznego stanu robót tj. faktycznie wykonanej wysokości rozbudowy budynku;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu oraz w dokonanej przez Sąd I instancji ocenie dokonanych przez organy administracji naruszeń przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a to naruszeń art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 i 1 w zw. z art. 140 k.p.a. polegających na braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku należytego rozważenia i oceny materiału dowodowego sprawy, a także argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu, co dotyczy w szczególności:

a. niewyjaśnienia kwestii niezgodności zamierzenia i projektu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b. niewyjaśnienia kwestii niewykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r., w tym zwłaszcza przedłożenia projektu nieuwzględniającego zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, tj. faktycznie wykonanej rozbudowy budynku na wysokość 26 metrów, co potwierdza przedłożony do odwołania pomiar geodezyjny,

c. sprzecznej ze wskazanymi przepisami oceny materiału dowodowego sprawy w postaci projektu budowlanego zamiennego "rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] (dz. nr [...], [...], [...], [...], obręb [...])",

d. niewyjaśnienia kwestii braku objęcia zakresem wcześniejszych projektów nadbudowy budynku przy ul. [...] oraz robót w ramach inwestycji poza działką nr [...], [...], obręb [...],

e. braku rozważenia dowodów z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą w szczególności w postaci: pomiaru geodezyjnego wysokości rozbudowy w narożniku działki nr [...] potwierdzającego nieuwzględnienie przez przedłożony projekt faktycznie wykonanych robót, zdjęć i schematów przedłożonych przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym obrazujących nieujawnioną w projekcie faktycznie wykonaną nadbudowę,

f. niewyjaśnienia podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii wadliwości i sprzeczności w zamiennym projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej z uwagi na niewyjaśnienie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędną ocenę dowodów w zakresie tych kwestii, w szczególności co do zgodności projektu złożonego w postępowaniu naprawczym z przepisami prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowa z siedzibą [...] (dalej [...]), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 190 w zw. z art. 170 w zw. z art. 193 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy Sąd I instancji zaniechał zastosowania się do oceny prawnej, jak również wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez NSA w wyroku z dnia 17 października 2023 r., II OSK 92/21, dotyczących:

a. kwestii prawnych, które mają charakter kluczowy dla możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a równocześnie mają charakter sporny w świetle treści skargi i pism procesowych je uzupełniających, a w szczególności zarzutów podniesionych przez O. w skardze na decyzję WINB z dnia 17 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych;

b. poddania analizie kwestii pozostawania pozwoleń konserwatorskich w obrocie prawnym, a w szczególności w zakresie wyjaśnienia z jakim zachowaniem procesowym organu ochrony zabytków organ I instancji powiązał stan spełnienia warunku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz czy zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał opieranie się na wniosku, że rozpatrzeniu decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (dalej MKZ) z 2 października 2018 r. podlegał projekt budowlany zamienny zatwierdzony zaskarżoną decyzją organu II instancji,

c. motywów organu I instancji, który dysponując decyzją z dnia 2 października 2018 r. postanowił zwrócić się do MKZ pismem z dnia 22 października 2018 r. o zajęcie stanowiska względem przewożonego przez inwestora "projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-biurowego przy ul. [...]",

d. czy to działanie organu I instancji powinno być traktowane wyłącznie jak rezultat kierowania się przez organ błędnym przekonaniem, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przez organ ochrony zabytków w kontrolowanym przypadku powinno nastąpić w procedurze uzgodnieniowej określonej w art. 106 § 5 k.p.a. czy też miało związek z uznaniem, że przedmiotem decyzji MKZ z dnia 2 października 2018 r. nie był projekt budowlany zamienny w formie jaka została organowi nadzoru budowlanego przedstawiona do zatwierdzenia na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. - co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku przekazania sprawy organom obu instancji do ponownego rozpatrzenia pozostawać oni będą związani oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA, natomiast Sąd I instancji nie rozstrzygnął kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, np. zasadności podniesionych przez O. zarzutów kwestionujących prawidłowość decyzji organów obu instancji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, odnoszących się przykładowo do zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak również czy prawidłowym - w kontekście obowiązujących przepisów - było zwrócenie się przez organ I instancji do MKZ z wnioskiem o uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., a co za tym idzie, czy postanowienie MKZ o uzgodnieniu zamierzenia: "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa współczesnego budynku usługowo-biurowego wraz ze zmianami w zagospodarowaniu ternu w granicach opracowania" według projektu budowlanego zamiennego nie mogło w tym przypadku zastąpić pozwolenia konserwatorskiego, a także jakimi motywami w podjęciu takich działań kierował się organ I instancji,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich wymaganych przez przepisy elementów i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Sąd II instancji zobowiązał WSA we Wrocławiu do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy według wskazań Sądu II instancji dotyczących dalszego postępowania, o których mowa pkt 1 lit. a - d powyżej, co nie pozwala skarżącej kasacyjnie dokonania oceny na jakich ustaleniach oparł się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i bezpodstawne uchylenie decyzji organów obu instancji bez uprzedniego dostatecznego rozpoznania sprawy, w trakcie której Sąd I instancji pominął wskazania Sądu II instancji dotyczące dalszego postępowania, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji bez uprzedniego przeprowadzenia dostatecznej kontroli ich działalności i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz oparcie się na jednym z kierunków rozstrzygnięcia wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (j.t.Dz.U.2022.840 ze zm.; dalej u.o.z.) w zw. z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robot budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (j.t.Dz.U.2021.81) w zw. z art. 39 ust. 1 P.b. poprzez wadliwe uznanie, że upływ terminu określonego w decyzji o pozwoleniu konserwatorskim prowadzi jednocześnie do eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego, podczas gdy określony w pozwoleniu konserwatorskim termin nie ma charakteru materialnoprawnego, a jedynie informacyjny (tj. nieformalny), w związku z czym upływ tego terminu nie powoduje automatycznego wygaśnięcia pozwolenia konserwatorskiego i wywołuje skutki prawne, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, a więc dopóty nie zostało uchylone, zmienione lub nie stwierdzono jego nieważności czy wygaśnięcia w jednym nadzwyczajnych trybów administracyjnych przewidzianych w przepisach k.p.a.;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez O., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, ustosunkowało się do podniesionych przez O. zarzutów i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku zaznaczając, że nie podziela większości podniesionych przez O. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez W., O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść zapadłego uprzednio w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2023 r., II OSK 92/21.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że: "W rozpoznawanej sprawie przeszkodą prawną do wydania przez PINB decyzji z 19 lutego 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny było nieposiadanie przez inwestora w dniu jej wydania ważnego pozwolenia konserwatorskiego". Tym samym NSA jednoznacznie przesądził, że w chwili wydania przez PINB decyzji z 19 lutego 2019 r. inwestor nie posiadał ważnego pozwolenia konserwatorskiego. Tak więc, uwzględniając powyższe stanowisko NSA, wiążące również sądy administracyjne orzekające obecnie w tej sprawie, stwierdzić należy, że już tylko z tego powodu powyższa decyzja PINB była wadliwa i WINB nie mógł uznać jej za prawidłową. Obie te decyzje były więc wadliwe i nie mogły pozostać w obrocie prawnym.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, z uwagi na fakt, że w chwili wydania kluczowych dla sprawy rozstrzygnięć administracyjnych nie pozostawało w obrocie prawnym ważne pozwolenie konserwatorskie, to w konsekwencji powyższego nie mogło dojść do zgodnego z prawem zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ brakowało wymaganego przez przepisy prawne stanowiska organu ochrony zabytków. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie WSA słusznie uznał, że rozmiar tego naruszenia jest na tyle znaczący, że nie należało pozostawiać w obrocie prawnym zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd I instancji zasadnie przy tym wskazał, że – co już wyżej zaznaczono – w wyroku z dnia 17 października 2023 r., II OSK 92/21, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się o przeszkodzie prawnej do wydania przez PINB decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej O. zauważyć wypada, że NSA w wyroku z dnia 17 października 2023 r., II OSK 92/21, zaznaczył, że: "Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (art. 36a ust. 2 p.b.), oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmuje całość zamierzenia budowlanego, zastępując pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe sprawia, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania decyzji w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, stanowiące od niego (istotne) odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4-5 p.b.". NSA w powyższym wyroku zaznaczył ponadto, że nie jest wadliwy wniosek wyprowadzony przez Sąd I instancji, iż "projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, regulacją art. 35 ust. 1 p.b., tym niemniej podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny powinna być ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też warunkami techniczno-budowlanymi wyłącznie tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego". W opinii NSA wyrażonej w wyroku z dnia 17 października 2023 r., "wniosek ten pozostaje w całości spójny z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, że przedmiotem postępowania, które kończy decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nie jest ponowne badanie, czy inwestycja objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, od której ustaleń istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem, lecz badanie wyłącznie tego, czy stwierdzone przez organ odstąpienie od projektu budowlanego pozostaje zgodne z prawem". W wiążącym w obecnie prowadzonym postępowaniu wyroku z dnia 17 października 2023 r., II OSK 92/21, NSA zaznaczył, że: "Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd zobowiązany będzie wziąć pod uwagę ocenę, która ważyła na wyniku przeprowadzonej kontroli instancyjnej orzeczenia. Kontrola legalności decyzji DWINB powinna obejmować szczegółowe wypowiedzenie się przez Sąd odnośnie do tych kwestii prawnych, które mają charakter kluczowy dla możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a równocześnie uznać należy je za sporne w świetle treści skargi i pism procesowych ją uzupełniających". W kontrolowanym obecnie wyroku WSA szczegółowo wypowiedział się co do tego, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, że "decyzja PINB oraz utrzymująca ją w mocy decyzja DWINB, datowane są odpowiednio na 19 lutego 2019 r. oraz na 17 kwietnia 2019 r.", a zatem "w chwili wydania tych aktów administracyjnych nie pozostawało w obrocie prawnym ważne pozwolenie konserwatorskie, skoro decyzja nr 989/2017 była ważna do końca 2018 r.". Ta okoliczność miała decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Pozostałe okoliczności wynikające z zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej nie były kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zatem nie miały wpływu na wynik sprawy. Dlatego też Sąd I instancji nie rozważał szczegółowych kwestii związanych z konkretnymi regulacjami zawartych w planie miejscowym, poprzestając na ogólnej ocenie, że "skoro ewentualne niezgodności z planem miejscowym nie zostały zidentyfikowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego (pierwotnego) projektu budowlanego, to nie będą one podlegać merytorycznemu zbadaniu pod względem legalności (przy projekcie budowlanym zamiennym)". Powołując się na orzecznictwo NSA Sąd I instancji stwierdził, że skoro zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, to okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego. W tych okolicznościach brak jest uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że WSA nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy koniecznego do prawidłowego rozpoznania sprawy oraz nie rozważył należycie i nie ocenił materiału dowodowego sprawy, a także nie odniósł się do argumentacji i zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Mając zaś na uwadze, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy nadzoru budowlanego zobligowane zostały do ponownego rozpoznania sprawy prowadzonej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, niezasadne jest oczekiwanie, że sąd administracyjny wiążąco rozstrzygnie wszystkie kwestie związane z powyższy przedmiotem sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem dokonanie kontroli prawidłowości aktów wydanych organy administracyjne, a nie rozpoznawanie i rozstrzyganie za te organy konkretnych spraw administracyjnych.

Podobne uwagi odnieść należy do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej przez W. Z przedstawionych bowiem wyżej powodów nie można w szczególności uznać za prawidłowe twierdzeń W., że Sąd I instancji zaniechał zastosowania się do oceny prawnej, jak również wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2023 r., II OSK 92/21. WSA rozważył bowiem należycie kwestie mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniając w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone w powyższym wyroku. Zupełnie przy tym chybione jest twierdzenie W., że określony w pozwoleniu konserwatorskim termin nie ma charakteru materialnoprawnego, a jedynie informacyjny. NSA w wyroku z dnia 17 października 2023 r., II OSK 92/21, wyraźnie bowiem podkreślił, że określony w pozwoleniu konserwatorskim termin jego ważności nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego, ale oznacza termin, w którym decyzja ta wywołuje właściwe jej skutki prawne. Upływ wskazanego terminu prowadzi do niemożności powoływania się przez adresata decyzji na wynikające z niej uprawnienie i niedopuszczalność uznania powyższego aktu przez organy administracji publicznej za podstawę do wydania innych aktów administracyjnych, gdy obowiązujące przepisy upoważnienie do ich wydania wiążą z faktem legitymowania się przez tenże podmiot ważnym pozwoleniem konserwatorskim (LEX nr 3631564).

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.