Spór sąsiadów o zacienienie przy budowie bloku. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy

ze sprzeciwu M. K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej Wojewoda) z 19 listopada 2025 r.

nr WI.I.7840.3.39.2025.IG, uchylającą decyzję Starosty Chojnickiego (dalej Starosta) z 24 czerwca 2025 r. nr AB.6740.1.592.2024 odmawiającą uchylenia decyzji Starosty z 21 listopada 2024 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki

i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zewnętrzną instalacją gazową na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości C., gmina C., wyrokiem z 25 marca 2026 r. o sygn. II SA/Gd 1031/25 oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano w szczególności, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewody główną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji

i przekazania sprawy temu organowi była konieczność zbadania przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "Kpa."), odrębnie w stosunku do każdej z wnioskujących stron. Starosta, po dokonaniu stosownych ustaleń faktycznych i prawnych, obowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie adekwatne do sytuacji każdej ze stron, w formie przewidzianej przepisami prawa. Uzasadnieniem dla tak przyjętego stanowiska Wojewody okazały się być wnioski wynikające z oceny ekspertyz przedłożonych przez przeciwne strony w toku postępowania administracyjnego, prowadzące do wątpliwości w zakresie prawidłowości oceny statusu jednego z wnioskodawców jako strony postępowania

o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji podzielił argumentację Wojewody w danym zakresie i stwierdził, że wspomniane okoliczności, pominięte prze Starostę przy ocenie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie wykluczają, że w obszarze oddziaływania analizowanej inwestycji może znajdować się nieruchomość przynajmniej jednego

z wnioskodawców postępowania wznowieniowego.

Zdaniem Sądu instytucja sprzeciwu z istoty swojej nie nadaje się

do kwestionowania wskazań w zakresie nieprawidłowych ustaleń odnoszących się

do instytucji stron postępowania z uwagi na materialnoprawny charakter przepisów regulujących tę kwestię. Sąd nie może bowiem dokonywać oceny materialnoprawnej, oddziaływującej na uprawnienia stron nie uczestniczących w postępowaniu sprzeciwowym. Wbrew oczekiwaniom skarżącego Wojewoda na gruncie niniejszej sprawy nie był uprawniony do wyciągania wiążących wniosków z oceny ekspertyz

w zakresie ustaleń dotyczących przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 Kpa..

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku

z art. 138 § 2 Kpa., polegające na braku uchylenia w całości decyzji Wojewody, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie było konieczności wyjaśnienia okoliczności mających mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i uchylenie decyzji Wojewody z 19 listopada 2025 r.

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie, względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w każdym przypadku wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie uczestnicy postępowania, w tym właściciel działki nr [...], nie mają statusu strony w postępowaniu wznowieniowym. Skoro tak, Starosta nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Nie ma więc racji Sąd podnosząc, że brak uchylenia decyzji przez Wojewodę doprowadziłby

do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania skoro – zdaniem skarżącego – status stron postępowania uczestników został już należycie wykazany. Nawet gdyby przyjąć odmiennie, to nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego uzupełniającego w znacznym zakresie skoro wystarczy, jak podnosi sam Wojewoda, dokonać analizy dwóch ekspertyz znajdujących się w aktach sprawy, których wnioski co do możliwości zacienienia działek uczestników są rozbieżne. Jak stwierdzono, nie jest to zadanie szczególnie skomplikowane i w ogóle nie wymaga powoływania nowych, dotąd nieprzeprowadzonych dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.,

a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Wyjaśnienia wymaga, wobec sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm proceduralnych, że dokonana przez Sąd I instancji ocena dotyczyła prawidłowości zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "Kpa."). Ponieważ przedmiotem skargi, a więc i kontroli Sądu I instancji była decyzja kasatoryjna wydana na podstawie powołanego przepisu, to Sąd

w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. w okolicznościach tej konkretnej sprawy zobligowany był do rozpoznania sprawy w granicach zagadnienia prawnego wyznaczonego treścią art. 138 § 2 Kpa., gdyż to na jego podstawie zaskarżona decyzja zapadła.

Zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 Kpa., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 Kpa., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 Kpa., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 Kpa., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 Kpa. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Te obowiązki w zakresie wykazania zaistnienia okoliczności umożliwiających uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia są konsekwencją stanowiska, według którego, tego rodzaju decyzja jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (tak: Barbara Adamiak [w:]

B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2012, s. 523).

W rozpatrywanej sprawie wnioskujący o wznowienie postępowania wywodzą swój interes prawny z tytułu własności działek, które graniczą bezpośrednio

z terenem inwestycji. W ich ocenie sporna inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomości, w szczególności poprzez wystąpienie różnego rodzaju immisji, w tym też zacienienia oraz ogólny dyskomfort związany z tym, że pośród zabudowy jednorodzinnej powstać ma budynek wielorodzinny i to na terenie, który do tej pory stanowił pas zieleni izolacyjnej. Jednocześnie ograniczenia

w możliwości zabudowy nieruchomości zostały dostrzeżone przez nich w odniesieniu do działki nr [...], należącej do B. S.. Jedynie w odniesieniu do tej nieruchomości odwołujący się, na podstawie przedłożonej analizy przesłaniania, podjęli próbę wykazania, że projektowana zabudowa może wprowadzać ograniczenia w zakresie przyszłej możliwości realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce. Jak wskazali, organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zupełnie pominął okoliczność, że z przedłożonej przez nich analizy przesłaniania wynikają inne wnioski niż z analizy przedłożonej przez inwestora. W tych warunkach Wojewoda uznał, że Starosta zaniechał merytorycznej oceny dowodów, nie wskazując, dlaczego wyniki jednej z ekspertyz uznał za wiarygodne i zasadne, a drugiej odmówił tego przymiotu. Taki brak ustosunkowania się do rozbieżnego materiału dowodowego uniemożliwia kontrolę motywów rozstrzygnięcia, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów i czyni uzasadnienie niepełnym. W efekcie nie daje podstawy do jednoznacznego ustalenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wbrew poglądowi prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie.

W tym stanie sprawy Sąd I instancji zasadnie wskazał, że dla oceny przymiotu strony nie jest istotne czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać

na nieruchomości sąsiednie. Przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud. posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Pr.bud. Przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud. ma charakter lex specialis wobec ogólnej regulacji

z art. 28 Kpa. Jest to jednak przepis o charakterze materialnoprawnym, zawiera wytyczne dla organów przy ustalaniu właściwego kręgu stron postępowania, ale nie daje podstaw do wydawania postanowień w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie Wojewoda nie był uprawniony do wyciągania wiążących wniosków z oceny ekspertyz w zakresie ustaleń dotyczących przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 Kpa. Ani organ II instancji, ani sąd administracyjny, nie mogą przesądzić o statusie strony za organ I instancji. Istota bowiem zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (tak: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).

Sąd I instancji prawidłowo zatem przyznał rację Wojewodzie, że

w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odstąpiono od pełnego, uwzględniającego wymogi procedury administracyjnej, wyjaśnienia sprawy – w zakresie ustalenia stron postępowania z punktu widzenia możliwości oddziaływania spornej inwestycji

na działki sąsiednie, należące do wnioskujących o wznowienie postępowania zakończonego powołaną na wstępie decyzją Starosty z 21 listopada 2024 r. – co uzasadniało uchylenie decyzji Starosty z 24 czerwca 2025 r., celem ponownej analizy materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienia, w tym zbadania potencjalnego oddziaływania inwestycji skarżącego kasacyjnie na działki znajdujące się w sąsiedztwie planowanej budowy budynku wielorodzinnego. Ze względu zaś

na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części

i zastosowania właściwych przepisów prawa, dokonania ich prawidłowej subsumpcji, zrealizowanie tych czynności przez Wojewodę byłoby w realiach niniejszej sprawy niepożądane. Doprowadziłoby bowiem do naruszenia normy art. 15 Kpa. i w efekcie mogłoby skutkować wyeliminowaniem takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Należy mieć na uwadze, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 Kpa., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym

i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (tak: wyrok NSA

o sygn. II OSK 540/19; dostępny w dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2026 r.

o sygn. I OSK 1945/25 (dostępny w CBOSA), "Gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.". Sygnalizowana w niniejszej sprawie konieczność dokonania pogłębionego postępowania wyjaśniającego, popartego należycie zgromadzonym materiałem dowodowym, uniemożliwiła Wojewodzie wydanie innego rozstrzygnięcia niż tego, które poddano kontroli Sądu I instancji, nie zachodziły przy tym okoliczności z art. 138 § 2b Kpa..

Z powyższych względów zarzut naruszenia postawionych w skardze kasacyjnej przepisów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Tym samym nie sposób stwierdzić, aby Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przy uwzględnieniu zakresu postępowania wyznaczonego treścią art. 138 § 2 Kpa. w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, aby Wojewoda błędnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zmierzało do wydania decyzji kasatoryjnej. Ponownie podkreślić należy, że powodem zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 Kpa. była konieczność ustalenia pełnego kręgu stron postępowania prowadzonego

w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu normy z art. 28 ust. 2 Pr.bud. Wobec znacznych deficytów co do ustaleń w danym przedmiocie, Wojewoda zobligowany był uchylić decyzję organu

I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie nie wykazał zaś by z uwagi na dane okoliczność nastąpiło błędne zastosowanie art. 138 § 2 Kpa..

Wydana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody spełnia przesłanki na rzecz jej podjęcia, co zaakceptował – zasadnie – Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.