Braki kadrowe i pandemia nie zwolniły Starosty z kary za zwłokę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/25, oddalił skargę Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lipca 2025 r. znak: DOR.521.39.2025.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Świętokrzyski (dalej jako: Wojewoda) postanowieniem z 12 czerwca 2025 r., znak: IR.1.7840.4.32.2025, na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418; dalej jako: Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.), stwierdził, że Starosta Kielecki (dalej jako: Starosta) dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy z wniosku o pozwolenie na budowę złożonego w dniu 1 czerwca 2021 r. (znak sprawy B-l.6740.41.106.2021) o 71 dni oraz wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 35500 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia Starosty Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) postanowieniem z 16 lipca 2025 r., znak: DOR.521.39.2025.AMO utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 1 czerwca 2021 r. do Starosty wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, na działkach nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], Gmina [...]. Starosta pismem z 11 października 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Decyzją z 15 października 2021 r., nr 1792/2021 Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Zdaniem GINB Wojewoda zasadnie przyjął, że całe postępowanie trwało 136 dni (od wpływu wniosku – 1 czerwca 2021 r. do wydania decyzji – 15 października 2021 r.). Po odjęciu od czasu trwania postępowania 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy o 71 dni.

Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

W odniesieniu do argumentów podnoszonych przez Starostę w zażaleniu, a w szczególności problemów związanych z funkcjonowaniem urzędu w okresie pandemii COVID-19, GINB stwierdził, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów rozpoznania spraw, wprowadzone na podstawie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) oraz kolejnych jej zmian, miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Wyjaśnił ponadto, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Podniesione przez Starostę kwestie związane z brakami kadrowymi (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa. Dodał, że duża liczba spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do ich załatwiania nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy. Starosta w skardze na powyższe postanowienie zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego;

2. art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 15 października 2021 r. w wymiarze 71 dni, podczas gdy wydanie decyzji nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty;

3. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę decyzja z 15 października 2021 r. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

W uzupełnieniu skargi Starosta w piśmie z 25 lutego 2026 r. podniósł dodatkowo zarzuty naruszenia następujących przepisów:

1. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody z 9 lipca 2025 r., w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego wynika, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2025 r., poz. 111; dalej jako: Ordynacja podatkowa lub o.p.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej jako: ustawa o finansach publicznych) oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na przedawnienie karalności z dniem 31 grudnia 2024 r.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 208 ust. 1 Ordynacji podatkowej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody z 6 maja 2025 r., podczas gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu z uwagi na przedawnienie karalności z dniem 31 grudnia 2024 r.;

3. art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 i art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie Wojewody o dopuszczeniu się przekroczenia terminu załatwienia sprawy dotyczy rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę z 1 czerwca 2021 r. i decyzji o pozwoleniu na budowę o 71 dni oraz wymierzeniu kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, nie zostało doręczone skarżącemu do 31 grudnia 2024 r., w konsekwencji czego nałożono na skarżącego karę pieniężną pomimo przedawnienia ukarania .

W świetle powyższego Starosta wniósł alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia w części, w jakiej postanowienia te dotyczą wymierzenia kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę wyniósł 136 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wynosiła 71 dni. Organy prawidłowo też uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było okoliczności przywołanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, stanowiących przyczyny niezależne od organu, które pozwalałyby na zmniejszenie wymiaru zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Odnosząc się do akcentowanych przez Starostę okoliczności związanych z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m.in. przez epidemię COVID-19, Sąd wyjaśnił, że są to przyczyny pozaprawne i jako takie nie mogły być brane pod uwagę jako argumenty przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Podkreślił również, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w tej sprawie wpłynął do Starosty po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii. Nieuzasadnione jest satem stanowisko Starosty, że sam fakt stanu epidemii we wskazanym czasie mógł uzasadniać przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że wymierzenie kary objęte było 3-letnim przedawnieniem wynikającym z przepisów Ordynacji podatkowej. Wyjaśnił, że w przepisach ustawy Prawo budowlane dotyczących kary pieniężnej za przekroczenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej terminu na załatwienie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. O ile przepis art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przewiduje, że do spraw dotyczących należności stanowiących środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, o tyle w art. 67 ust. 2 przewiduje, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu uregulowanie w ustawie Prawo budowlane kary pieniężnej za zwłokę w rozpatrzeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę było celowym zabiegiem ustawodawcy, a skoro tak, to przy uwzględnieniu art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zastosowanie dla skutków upływu czasu znajdą przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie zaś przepisy Ordynacji podatkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 15 października 2021 r., nr 1792/2021 (znak: B-I.6740.41.106.2021) w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją wewnętrzną: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną na działkach o nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...], w wymiarze 71 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, z przyczyn niezależnych od Starosty;

2) art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę decyzja z 15 października 2021 r., nr 1792/2021 w sprawie pozwolenia na budowę, okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna była zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.),

w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutów – naruszenie:

3) art. 67 ustawy o finansach publicznych przez niezastosowanie i przyjęcie, że do kar pieniężnych za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę nakładanych na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, nie znajdują odpowiedniego zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia możliwości nakładania ww. kar pieniężnych, w sytuacji, gdy danej kwestii nie reguluje w ogóle Prawo budowlane i ustawa o finansach publicznych, podczas gdy przepisy działu III Ordynacji podatkowej powinny być stosowane jednocześnie z regulacjami przywołanych powyżej ustaw, w zakresie który się wzajemnie nie wyklucza;

4) art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 oraz art. 208 ust. 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia organu II instancji, tj. postanowienia GINB z 16 lipca 2025 r., znak: DOR.521.39.2025.AMO, utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody z 12 czerwca 2025 r., znak: IR. 1.7840.4.32.2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy postanowienie Wojewody o dopuszczeniu się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku z dnia 1 czerwca 2021 r. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją wewnętrzną: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną na działkach o nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...], w wymiarze 71 dni, oraz wymierzeniu kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 35500 zł – dotyczy wydania decyzji z 15 października 2021 r., nr 1792/2021 – nie zostało doręczone skarżącemu do dnia 31 grudnia 2024 r., w konsekwencji czego nałożono na skarżącego karę pieniężną pomimo przedawnienia ukarania;

i dodatkowo w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutów dotyczących przedawnienia możliwości nakładania kar pieniężnych – naruszenie:

5) art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego: zasady bezpieczeństwa prawnego, zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady proporcjonalności, polegające na nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego pomimo znacznego upływu czasu od dnia dopuszczenia się naruszenia, co w świetle braku przepisów o przedawnieniu w ustawie szczególnej prowadzi do niedopuszczalnej, bezterminowej odpowiedzialności represyjnej organu – Starosty i nieograniczonego czasowo prawa organu – Wojewody do nakładania kar pieniężnych;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organów administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego w zakresie rozpoznania zaistnienia okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem urzędu niezależnych od organu oraz w zakresie rozpoznania okoliczności przedawnienia nałożenia kary pieniężnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, oddalenie skargi i nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia GINB z 16 lipca 2025 r. znak: DOR.521.39.2025. AMO oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody z 12 czerwca 2025 r. znak: IR. 1.7840.4.32.2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, pomimo iż postanowienia te zostały wydane z naruszeniem prawa, bowiem w sprawie o nałożenie na Starostę kary pieniężnej z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej;

3) art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 208 ust. 1 o.p. w związku z błędnym uznaniem, że zaskarżone postanowienie GINB z 16 lipca 2025 r. znak: DOR.521.39.2025.AMO oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody z 12 czerwca 2025 r. znak: IR. 1.7840.4.32.2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej nie naruszają prawa, z jednoczesnym zaniechaniem ustalenia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania ze względu na przedawnienie kary pieniężnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB i poprzedzającego go postanowienia Wojewody, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

W piśmie z 21 września 2026 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkową argumentację wskazującą, że za zaległości Starosty w załatwianiu spraw dotyczących pozwolenia na budowę odpowiedzialność ponosi Wojewoda jako organ nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako pierwsze rozpoznaniu podlegały powiązane ze sobą zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem z przyczyn niezależnych od organu, jak również naruszenie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że okoliczności faktyczne sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi, nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu.

W odniesieniu do tych zarzutów należy wyjaśnić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie nie znajdowały zastosowania te przepisy Prawa budowlanego, które uwalniają organ od odpowiedzialności za bezczynność w wydaniu pozwolenia na budowę. Taką możliwość statuuje art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6, a więc terminu zakreślonego przez ustawodawcę do wydania pozwolenia na budowę, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Sąd I instancji, w nieuwzględnieniu w realiach kontrolowanej obecnie sprawy faktu, że zwłoka w wydaniu decyzji przez Starostę była spowodowana znacznym wpływem spraw oraz brakami kadrowymi w powiązaniu z następstwami stanu pandemii COVID-19, na które organ ten nie miał wpływu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnoszone przez ukarany organ administracji architektoniczno-budowlanej okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem urzędu w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m.in. przez epidemię, stanowią przyczyny pozaprawne i nie mogły być brane pod uwagę jako argumenty przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Według Sądu I instancji przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają natomiast trudności obiektywne, takie jak brak etatów czy duża liczba wpływających do organu spraw.

Sąd I instancji podkreślił, że w aspekcie pandemii COVID-19 i rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę w tym okresie sam fakt obowiązywania stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie uzasadnia przyjęcia, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wskazanych przepisów szczególnych można uznać opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty już po okresie, w którym terminy były zawieszone bądź wstrzymane z uwagi na stan epidemii. Nie jest w związku z tym w żaden sposób uzasadnione twierdzenie Starosty, że sam fakt stanu epidemii we wskazanym czasie powodował, iż każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko Sądu I instancji dotyczące wykładni art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd wyrażony w wyrokach NSA z 18 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 894/25 (powołany w skardze kasacyjnej) oraz sygn. akt. II OSK 642/25, w których stwierdzono, że w ww. przepisie Prawa budowlanego ustawodawca przewidział mechanizm egzoneracyjny zwalniający organ z odpowiedzialności za zwłokę w wydaniu decyzji w wymiarze odpowiadającym opóźnieniom spowodowanym "przyczynami niezależnymi od organu". Skoro przyczyny te mają być niezależne od organu, to winny odnosić się do obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do niego, niezależnych od niego i nieprzewidywalnych. W uzasadnieniach powyższych wyroków wskazano, że analizując występującą w latach 2020-2022 ogólnoświatową pandemię COVID-19, jej uwarunkowania normatywne oraz skutki, które nie ominęły również organów władzy publicznej, należało opowiedzieć się za jej kwalifikacją jako zdarzenia nadzwyczajnego, o nadzwyczajnych konsekwencjach, niemożliwych do przewidzenia i trudnych do przezwyciężenia. Okoliczności podnoszone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zobrazowane zestawieniem wzrostu liczby wniosków o pozwolenie na budowę i dokonywanych zgłoszeń na przestrzeni lat 2020-2022 w okresie stanu epidemii COVID-19, jak również zestawieniem obsady urzędników zajmujących się merytorycznym rozpoznawaniem spraw z zakresu zgód budowlanych, skalą absencji pracowników spowodowaną zwolnieniami lekarskimi, przymusowymi kwarantannami, nieobecnościami związanymi z korzystaniem z zasiłków opiekuńczych związanych z opieką nad dziećmi odbywającymi naukę zdalną oraz opisaniem podejmowanych działań zaradczych (zatrudnianie na zlecenie pracowników z innych organów, organizowanie nowych naborów na wolne stanowiska), winny podlegać szczegółowemu rozważeniu w perspektywie przyczyn, które w rozumieniu art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego mogły usprawiedliwić zwłokę w rozpoznaniu wniosku inwestora. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował się na sformułowanie okoliczności egzoneracyjnych, to organ orzekający o obligatoryjnej karze za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę winien je rozważyć w świetle okoliczności aktualnych w dacie wydawania pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie przepis art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego byłby przepisem martwym.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 894/25 (jak i II OSK 642/25), który za własny przyjął skarżący kasacyjnie.

Należy zauważyć, że "przyczyny niezależne od organu", o których mowa w art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego, muszą być rozumiane nie tyle w odniesieniu do starań związanych z usunięciem skutków istniejących trudności w rozpoznawaniu spraw w terminie, lecz w odniesieniu do źródła trudności rozpoznania określonej sprawy administracyjnej. Dlatego też przyczyny niezależne od organu to, mówiąc inaczej, przyczyny nieleżące po jego stronie, zewnętrzne zdarzenia, stanowiące efekt siły wyższej (np. stany nadzwyczajne, klęski żywiołowe) bądź realizacji obowiązków prawnych albo działania innych podmiotów, w tym stron oraz organów, niezbędne dla załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W tym kontekście prawidłowo Sąd I instancji ocenił podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności dotyczące skutków stanu epidemii związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Mianowicie ustawodawca, z uwagi na bezprecedensową w skali globalnej szybkość transmisji patogenu bardzo niebezpiecznego dla zdrowia ludzkiego, dokonał na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zawieszenia biegu prawno-administracyjnych terminów, zarówno materialnych, jak i procesowych, w okresie od 31 marca 2020 r. Następnie, mocą art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875, ze zm.), ustawodawca uchylił specjalne rozwiązania prawne dotyczące terminów określonych prawem administracyjnym. Ustawa o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, jednakże zgodnie z jej art. 68 ust. 1 terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, a więc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Z powyższego wynika, że zawieszenie biegu terminów określonych prawem administracyjnym ze względu na pandemię wirusa obejmowało okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Natomiast uchylenie tych czasowych rozwiązań przez ustawodawcę oznacza, że wyłączył on generalnie możliwość usprawiedliwienia nieterminowego załatwienia spraw wpływem stanu zagrożenia epidemicznego (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 406/25; z 25 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 486/25; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Faktem notoryjnym jest, że pandemia COVID-19 była wydarzeniem bezprecedensowym i nadzwyczajnym. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na zawieszenie biegu terminów określonych prawem administracyjnym. Umożliwiło to organom podjęcie odpowiednich działań, mniej lub bardziej efektywnych, mających na celu dostosowanie się do niecodziennej sytuacji polegającej na gwałtownym zaburzeniu funkcjonowania organów władzy publicznej (choroby pracowników organów, kwarantanny, wynikający stąd wzrost zaległości, niepewność obrotu prawnego, itd.). Jednakże ten swoisty stan nadzwyczajny, występujący m. in. w administracji publicznej, został przez ustawodawcę zniesiony z chwilą uchylenia przepisów epizodycznych, które to uchylenie spowodowało przerwanie zawieszenia biegu terminów prawno-administracyjnych. Tym samym ustawodawca przywrócił dotychczasowy tryb postępowania organów władzy publicznej. Uprawnia to do bardziej ogólnego wniosku, że już sam fakt wprowadzenia do obrotu prawnego art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, uchylającego wstrzymanie biegu terminów określonych prawem administracyjnym na jeszcze dość wczesnym etapie pandemii, należy odczytywać jako próbę normalizacji funkcjonowania organów władzy publicznej. W konsekwencji po uchyleniu przez ustawodawcę wstrzymania biegu terminów wyklucza to uznanie pandemii, nawet w okresie jej intensywnego przebiegu, za niezależną od organu przyczynę zwłoki w wydaniu pozwolenia na budowę, a więc za przesłankę uwalniającą organ od odpowiedzialności za zwłokę w działaniu. Przyjęcie odmiennej wykładni spornych przepisów naruszałoby zasadę równego traktowania, gdyż trudno autorytatywnie ustalić datę remisji pandemii COVID-19. Zatem wielce problematyczne byłoby precyzyjne wskazanie momentu, do którego organ byłby zwolniony z odpowiedzialności za opieszałość w wydawaniu pozwoleń na budowę. W rezultacie w obliczu braku klarownej cezury jedne organy podlegałyby ukaraniu, podczas gdy inne organy – za tożsame naruszenie porządku administracyjnego – byłyby zwolnione z obowiązku uiszczenia kary pieniężnej.

Jako niezasadną należy również ocenić argumentację Starosty przedstawioną w piśmie z 21 września 2026 r. Starosta wskazuje bowiem, że odpowiedzialność za zaległości w załatwianiu spraw ponosi Wojewoda, który – działając jednocześnie jako organ nadzoru wobec Starosty w zakresie zadań architektoniczno-budowlanych – nie powierzył zadań z zakresu wydawania pozwoleń na budowę innym starostwom, na podstawie art. 15zzy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z art. 15zzy ust. 1 ww. ustawy w przypadku, gdy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii urząd administracji publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne stanie się niezdolny do wykonywania zadań w całości albo w części, wojewoda może w drodze zarządzenia powierzyć wykonywanie zadań tego urzędu lub podmiotu, w całości albo w części, w określonym terminie, innemu urzędowi administracji publicznej lub podmiotowi wykonującemu zadania publiczne. Jak wynika ze wskazanego przepisu powierzenie zadań przez wojewodę ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 15zzy ust. 1 ww. ustawy sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił wojewodzie ocenę zasadności powierzenia zadań urzędu w całości albo w części innemu urzędowi. Starosta w ramach niniejszego postępowania dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej nie może zatem skutecznie kwestionować nieskorzystania przez Wojewodę z przysługującej mu kompetencji o charakterze uznaniowym, a tym samym przerzucać na niego odpowiedzialności za własne uchybienia w terminowym załatwianiu spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Podsumowując, zarzuty naruszenia art. 36 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 Prawa budowlanego (zawarte w pkt I.1 i I.2) nie zasługują na uwzględnienie.

W kwestii naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz Ordynacji podatkowej należy zauważyć, że drugi z wymienionych aktów normatywnych, w tym dział III Ordynacji podatkowej - "Zobowiązania podatkowe" dotyczący m. in. przedawnienia zobowiązania podatkowego, nie jest automatycznie stosowany w każdej sprawie, której przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej. Potrzebna jest bowiem do tego wyraźna deklaracja ustawodawcy w postaci przepisu ustawowego odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

Takie odesłania znajdują się w niektórych ustawach z zakresu administracyjnego prawa materialnego. Na przykład, zgodnie z art. 263d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647, ze zm.; dalej jako: p.o.ś.) wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w przypadku niewypełnienia obowiązku sprawozdawczego. Również zgodnie z ust. 2 tego przepisu wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w wysokości od 500 zł do 25 000 zł w przypadku niezapewnienia przez prowadzącego instalację, wbrew art. 9 ust. 1 rozporządzenia 166/2006, jakości przekazywanych danych, o których mowa w art. 236b ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Z kolei art. 263d ust. 4 p.o.ś. stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 263d ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Także z art. 281 p.o.ś. wynika, iż do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). Innym przykładem może być przepis art. 56 ust. 7a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2026 r. poz. 43, ze zm.), zgodnie z którym w sprawach dotyczących kar pieniężnych, nakładanych na podstawie tego aktu normatywnego, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem art. 68 § 1–3. Odesłanie do stosowania Ordynacji podatkowej zawiera również art. 66h ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2026 r. poz. 663), który stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...).

Co bardzo istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, także w regulacjach Prawa budowlanego ustawodawca unormował procedurę nakładania kar pieniężnych, dokonując jednak wyraźnego rozróżnienia, w ramach swobody regulacyjnej, w obrębie stosowania do tych kar przepisów Ordynacji podatkowej. Mianowicie przepis art. 57f ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia przez organ nadzoru budowlanego kary w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli. Zgodnie z art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego tego rodzaju karę, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Natomiast art. 59g ust. 5 stanowi, że do kar, o których mowa w art. 59g ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Zestawienie przepisów art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego normatywną podstawę nałożenia kary pieniężnej, z art. 59g Prawa budowlanego prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze, w obu przypadkach ustawodawca jednolicie zadeklarował, że wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Po drugie, z woli ustawodawcy przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się jedynie wobec kary z art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, a tym samym ustawa milczy o stosowaniu regulacji tego aktu normatywnego wobec kar orzekanych na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeżeli tak, to nie ma żadnych podstaw – gdyż brakuje w tym przypadku normatywnie określonego odesłania – żeby wobec kar pieniężnych z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stosować uregulowane w przepisach działu III Ordynacji podatkowej przedawnienie w nałożeniu kary pieniężnej.

Skarżący kasacyjnie argumentuje, że – jak już wskazano – wpływy z kar nakładanych na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowią dochód budżetu państwa. Ponadto kary te mają publicznoprawny charakter, a ich nałożenie powoduje powstanie stosunku zobowiązaniowego związanego z publicznoprawnym trybem egzekucji w przypadku braku zapłaty należności. Dlatego też, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, karę pieniężną z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego należałoby uznać za środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, którymi wedle art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych są dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych stanowiące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw – w tym przypadku na podstawie Prawa budowlanego. Mając do czynienia ze środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym należałoby stosować wobec nich zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Taką regułę ustanawia bowiem art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

Powyższa wykładnia i wynikający z niej obowiązek stosowania m. in. działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do omawianych kar pieniężnych byłyby zasadne, gdyby w istocie uznać karę z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego za środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, nie jest to prawidłowa kwalifikacja, co w konsekwencji uniemożliwia odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej.

Rozwijając ten pogląd należy w pierwszej kolejności przywołać przedmiot regulacji Ordynacji podatkowej, który został wyznaczony treścią jej art. 1. Z tego przepisu wynika, że Ordynacja podatkowa normuje: 1) zobowiązania podatkowe; 2) informacje podatkowe; 3) postępowanie podatkowe, kontrolę podatkową i czynności sprawdzające; 4) tajemnicę skarbową.

Uwzględniając powyższy zakres regulacji należy wskazać, że normatywna kwalifikacja kary pieniężnej z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 pkt 1 oraz pkt 2 o.p., który definiuje pojęcia "ustaw podatkowych" oraz "przepisów prawa podatkowego". Porównując treść wymienionych pojęć z przepisem art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zasadne jest uznanie, że ani samo Prawo budowlane nie jest "ustawą podatkową" w rozumieniu art. 3 pkt 1 o.p., ani też art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawiera przepisów będących "przepisami prawa podatkowego" stosownie do art. 3 pkt 2 o.p. Jest to o tyle istotne, że pod pojęciem prawa podatkowego rozumie się wszelkie normy prawne, które regulują podmiotowe i przedmiotowe elementy konstrukcyjne podatku, a takich elementów nie sposób zrekonstruować na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z całą pewnością, mając na uwadze istotę oraz funkcję omawianej kary pieniężnej, nie można także uznać jej za zobowiązanie podatkowe w rozumieniu art. 5 o.p. Także art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 3 pkt 8 o.p. nie uzasadnia jej stosowania w odniesieniu do kary pieniężnej nakładanej na podstawie Prawa budowlanego, gdyż kara ta nie jest podatkiem wedle definicji legalnej tego pojęcia unormowanej w art. 6 o.p.

Kara pieniężna nie stanowi również niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu art. 3 pkt 8 o.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że warunkiem zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej do określonej należności budżetowej jest to, aby wynikała ona ze stosunków publicznoprawnych, przez które należy rozumieć istnienie pewnych relacji między co najmniej dwoma podmiotami, pewnych uprawnień i obowiązków wynikających z określonych norm prawnych. Oznacza to, że do tych należności powinno się zaliczać należności, których obowiązek ponoszenia stanowi realizację przepisów prawa, a nie jest wynikiem ich naruszenia. W związku z tym, że wszelkiego rodzaju kary pieniężne wynikają nie ze stosunków publicznoprawnych, nakazujących określonym podmiotom świadczenie publiczne na rzecz budżetu państwa (budżetu jednostek samorządu terytorialnego), lecz z zabronionych pod groźbą sankcji ich zachowań, z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się więc dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty (zob. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2551/17; z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 416/19; z 22 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 450/20; z 3 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 1750/23; CBOSA).

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Celem powołanego przepisu jest ochrona interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (por. np. wyroki NSA: z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 930/09; z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10; CBOSA). Wymierzenie kary za opieszałość ma z jednej strony dyscyplinować właściwy organ administracyjny do wydania pozwolenia na budowę w ustawowo zakreślonym terminie, a z drugiej strony – doprowadzić do zaprzestania naruszania porządku administracyjnego w przyszłości. Dlatego też kara nakładana na organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wypełnia wszystkie cechy sankcji administracyjnej, rozumianej jako "negatywne konsekwencje naruszenia obowiązków prawnych, determinowane bezpośrednio przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, jak również wydawanymi na ich podstawie aktami organów administracji publicznej" (E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013, s. 172).

Mając na uwadze fakt, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza sankcję administracyjną wyrażoną w określonej przez ustawodawcę kwocie, uprawnione jest w tym przypadku mówienie o tzw. finansowej sankcji administracyjnej. Tego rodzaju sankcje, mimo, że są integralnym elementem prawa administracyjnego, to jednak – ze względu na ich znaczące zróżnicowanie – nie tworzą spójnego (czytelnego) systemu (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, op. cit., s. 190). Jest tak m. in. dlatego, że sankcje finansowe nie zostały uregulowane w przepisach administracyjnego prawa materialnego w sposób jednolity, albowiem ustawodawca posługuje się dla ich określenia różnymi nazwami. Jeżeli jednak przepisy ustawowe przewidują nałożenie przez organ administracyjny na jakiś podmiot obowiązek zapłaty ustalonej kwoty pieniężnej, a dzieje się to w formie indywidualnego aktu administracyjnego, będziemy wówczas mieli do czynienia z administracyjną karą pieniężną.

Pod pojęciem administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z art. 189b k.p.a., rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kara pieniężna z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wypełnia cechy definicyjne administracyjnej kary pieniężnej w znaczeniu przyjętym przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak już zauważono wcześniej, przedmiotowa kara stanowi sankcję o charakterze pieniężnym, traktowaną jako dolegliwość dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie dopełnia ustawowego obowiązku polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Jej nałożenie ma zmierzać do zaprzestania naruszania porządku administracyjnego w przyszłości przez zmobilizowanie organu do realizacji normatywnie przyznanej mu kompetencji administracyjnej. Ponadto nie budzi wątpliwości, że podmiotem zdolnym do ponoszenia administracyjnej kary pieniężnej może być organ administracji publicznej (tak: L. Staniszewska, Administracyjne kary pieniężne. Studium z zakresu prawa administracyjnego materialnego i procesowego, Poznań 2017, s. 57), a więc także właściwy do wydania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Wprawdzie ustawodawca expressis verbis stanowi w art. 189b k.p.a., że administracja kara pieniężna jest sankcją nakładaną "w drodze decyzji", zaś karę pieniężną z art. 35 ust. 6 pkt Prawa budowlanego wymierza organ wyższego stopnia "w drodze postanowienia", to jednak nie oznacza to, że sankcja nakładana w formie postanowienia nie może być uznana za administracyjną karę pieniężną. Do takiej konkluzji uprawnia rozróżnienie procesowego oraz materialnego pojęcia decyzji.

Ujęcie procesowe decyzji należy wywodzić wprost z art. 104 k.p.a. rozpatrywanego w łączności z art. 105 i zwłaszcza z art. 107 oraz 1 pkt 1 k.p.a. Wedle tego rozumienia pojęcie decyzji zostało użyte na oznaczenie aktu załatwiającego sprawę, do wydania którego zmierza organ administracyjny w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Treścią decyzji w ujęciu procesowym jest "załatwienie sprawy", o którym stanowi art. 104 § 1 k.p.a., czyli orzeczenie – w odpowiedniej formie – co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony. Jednakże ustawodawca w przepisach administracyjnego prawa materialnego posługuje się również innymi niż decyzja nazwami dla określenia aktów służących załatwianiu spraw indywidualnych. Jeżeli określony akt, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym), rozstrzyga w konkretnej sytuacji sprawę indywidualnego podmiotu, mamy wówczas do czynienia z decyzją administracyjną w ujęciu materialnym. Taki akt, niezależnie od jego nazwy, ma znamiona aktu administracyjnego indywidualnego, gdyż kształtuje prawa lub obowiązki określonych podmiotów (zob. B. Adamiak, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 104, s. 597-602).

Powyższa dystynkcja w pełni odnosi się do administracyjnych kar pieniężnych, które – w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego – są nakładane lub wymierzane w drodze decyzji (art. 1 pkt 5 w zw. z art. 189b k.p.a.). Należy podkreślić przy tym, że w regulacjach prawa administracyjnego wprowadza się rozwiązania przyjmujące dopuszczalność wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w drodze postanowienia. Tego rodzaju postanowienie ma wówczas charakter materialnoprawny (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 189b, s. 1025-1026), gdyż mimo, że zostało ono nazwane inaczej niż decyzja, stanowi akt konkretyzacji administracyjnego prawa materialnego nakładający obowiązek uiszczenia ustalonej w tym postanowieniu kary pieniężnej.

Należy przy tym dostrzec, że kara pieniężna z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wykazuje cechę szczególną, odróżniającą ją od typowych administracyjnych kar pieniężnych objętych regulacją Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Definicja legalna z art. 189b k.p.a. zakłada bowiem, że sankcja jest nakładana na osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej – a więc na podmiot zewnętrzny wobec struktury administracyjnej. Tymczasem adresatem kary z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem element aparatu państwowego, na który sankcję wymierza organ wyższego stopnia w ramach nadzoru instancyjnego. Mamy więc do czynienia z sankcją o charakterze wewnątrzadministracyjnym, nakładaną w relacji hierarchicznej, nie zaś w relacji organ – strona.

Okoliczność ta nie wyklucza jednak odpowiedniego stosowania przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, sam ustawodawca nie ograniczył zakresu stosowania tego działu wyłącznie do kar nakładanych na podmioty zewnętrzne – art. 189a § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem "spraw", nie zaś "podmiotów". Po drugie, ratio legis Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego – wprowadzenie minimalnych gwarancji proceduralnych dla adresatów sankcji administracyjnych, w tym instytucji przedawnienia – przemawia za jego stosowaniem a fortiori do organów administracji publicznej, które jako elementy struktury państwa tym bardziej powinny korzystać z ochrony wynikającej z zasady pewności prawa i zakazu bezterminowej represji. Po trzecie wreszcie, wyłączenie Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego od kary z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego prowadziłoby do paradoksu, w którym sankcja ta – niebędąca ani zobowiązaniem podatkowym, ani niepodatkową należnością budżetową, ani administracyjną karą pieniężną w ścisłym rozumieniu art. 189b k.p.a. – pozostawałaby poza jakimkolwiek reżimem przedawnienia, co byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Kara pieniężna z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524, z późn. zm.) jest administracyjną karą pieniężną sensu largo – sankcją finansową o wszystkich cechach materialnoprawnych właściwych karom administracyjnym, do której przepisy Działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) znajdują co najmniej odpowiednie zastosowanie, niezależnie od tego, że jej adresatem jest organ, a nie klasyczna strona postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, skoro sankcja określona w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu Działu IVa k.p.a., to nie sposób jej zakwalifikować, jak domagał się tego skarżący kasacyjnie, do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Tym samym wykluczone było stosowanie art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, obejmującego swoim zakresem m.in. odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących niepodatkowych należności budżetowych. W konsekwencji możliwość nałożenia kary pieniężnej za opieszałość w wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie została ograniczona wynikającym z Ordynacji podatkowej trzyletnim terminem, którego upływ powoduje przedawnienie możliwości karania organu administracji architektoniczno-budowlanej. W rozpoznawanej sprawie zaktualizował się art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Dlatego też w odniesieniu do skutków upływu czasu do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego zastosowanie znajdą regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś przepisy Ordynacji podatkowej.

W związku z powyższym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego, polegającego na nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego pomimo znacznego upływu czasu od dnia dopuszczenia się naruszenia prawa, co w świetle braku przepisów o przedawnieniu w ustawie szczególnej prowadzi do niedopuszczalnej, bezterminowej odpowiedzialności represyjnej organu oraz nieograniczonego czasowo prawa organu wyższego stopnia do nakładania kar pieniężnych.

W odniesieniu do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, iż ustawodawca nie opatrzył przepisów stanowiących podstawy orzekania w sprawach kar pieniężnych za zwłokę w wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę żadnymi regulacjami materialnoprawnymi przewidującymi przedawnienie w ich nakładaniu, jak to uczynił w przypadku kar pieniężnych za niewydanie w terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 51 ust. 2d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538, ze zm.) kary pieniężnej za zwłokę nie wymierza się, a wszczęte postępowania w sprawie wymierzenia kary umarza się, jeżeli od dnia wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ pierwszej instancji upłynęły trzy lata. Jest to jednak postulat, którego adresatem winien być ustawodawca kreujący normy prawne, w tym normy represyjne przewidziane za naruszanie porządku administracyjnego. Natomiast brak takich regulacji w przepisach szczególnych nie oznacza, że podmiot podlegający ukaraniu, w tym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, został pozbawiony ochrony prawnej. Uznanie sankcji z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego za administracyjną karę pieniężną ma bowiem i ten skutek prawny, że obowiązują wobec nich ogólne zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych uregulowane w przepisach Kodeksie postępowania administracyjnego.

Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63) wynika, że dla ustalenia, czy Dział IVa Kodeksu postępowania administracyjnego - "Administracyjne kary pieniężne" ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Analogiczny pogląd o relacji przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych unormowanych w innych regulacjach jest wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20; z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4036/19; z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2692/20; CBOSA). Podkreśla się tam, że stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. uregulowanie jednej z wymienionych w tym przepisie kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie Działu IVa k.p.a., ale tylko w zakresie uregulowanym w przepisach odrębnych.

Analiza regulacji Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że sposób unormowania przez ustawodawcę kary pieniężnej z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie wyłącza, w myśl art. 189a § 2 k.p.a., zastosowania w tych przypadkach regulacji kodeksowej. Tym samym organ wyższego stopnia wymierzając karę pieniężną za opieszałość w wydaniu pozwolenia na budowę zobowiązany jest uwzględniać regulacje z Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego – mających zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym także przepisy dotyczące przedawnienia ukarania (art. 189g § 1 i 2 k.p.a.).

Nie okazał się usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda poprzez wniesienie skargi kasacyjnej jego kontroli. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi określone powyżej. Z uzasadnienia wynika bowiem w sposób jednoznaczny, z jakich powodów Sąd I instancji uznał prawidłowość postanowień organów obu instancji. W sposób szczegółowy podano podstawy prawne, uzasadniono podstawy nałożenia na organ kary pieniężnej, wskazano również, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał prawidłowość zastosowania w sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do skutecznego zakwestionowania wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, czy zastosowania przez ten sąd prawa. Nie może również służyć do skutecznego kwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego, a do tego zdaje się zmierzać przedmiotowy zarzut. Co równie istotne, naruszenie tego przepisu, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej także okazały się nieusprawiedliwione, gdyż ich treść wskazuje na kwestionowanie prawa materialnego poprzez zarzuty dotyczące uchybień procesowych.

Mając na uwadze powyższe nie mógł okazać się zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. (pomijając już kwestię, że oba te tzw. wynikowe przepisy wzajemnie się wykluczają) przez niewłaściwe ich zastosowanie, oddalenie skargi i nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia, albowiem – jak argumentuje wnoszący skargę kasacyjną – w sprawie doszło do przedawnienia nałożenia kary pieniężnej z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponieważ, jak już stwierdzono, instytucja przedawnienia uregulowana w dziale III Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania w procedurze nakładania administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, ani organy administracyjne, ani też Sąd I instancji nie mogły naruszyć przepisów postępowania podatkowego zakresie instytucji przedawnienia.

Skoro wymierzenie kary z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie podlegało przedawnieniu na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, organy obu instancji nie naruszyły art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 ust. 1 Ordynacji podatkowej przez zaniechanie ustalenia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania ze względu na przedawnienie kary pieniężnej. Analogicznie Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w powiazaniu z wyżej wskazanymi przepisami. Odwołując się do wyrażonego wyżej stanowiska o stosowaniu do kary pieniężnej uregulowanej w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy na art. 189g k.p.a. regulujący kwestię przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W niniejszej sprawie ów pięcioletni termin przedawnienia, liczony od zakończenia okresu opóźnienia organu w wydaniu decyzji, tj. od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (15 października 2021 r.), niewątpliwie nie upłynął zarówno w dacie wydania postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej przez Wojewodę (12 czerwca 2025 r.), jak i w drugiej instancji przez GINB (16 lipca 2025 r.).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.