Działka nie graniczy z inwestycją modelarni. NSA odmówił właścicielce statusu strony

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2301/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2024 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 14 marca 2019 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. A. oraz A. K. pozwolenia na budowę budynku modelarni z zapleczem socjalnym i bezodpływowym zbiornikiem na ścieki na działce nr [...] [...] obręb [...], gmina [...]. Pismem z 18 marca 2024 r. M. K. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wojewody Opolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Postanowieniem z 18 kwietnia 2024 r. wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) i art. 82 ust 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej Pr. bud.). Wojewoda Opolski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony tego postępowania i nie może żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. GINB przypomniał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego a materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. Organ odwoławczy ustalił, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji Starosty O. z 14 marca 2019 r., a swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wywodzi z tytułu oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość, stanowiącą działkę nr ewid. [...], gmina [...], będącą własnością skarżącej.

GINB zauważył, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, iż działka nr ewid. [...] nie graniczy z działką inwestycyjną o nr ewid. [...]. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działki należącej do skarżącej. Położenie ww. działki względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działki należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego, już w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, brak interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie był oczywisty. Powyższa kwestia podlegała już ocenie zarówno przez GINB, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzją z 7 października 2019 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z 12 sierpnia 2019 r. umarzającą wszczęte na wniosek m.in. skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Starosty O. Ponadto WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 29 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2750/19 oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję GINB z 7 października 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 Pr. bud. Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, aby art. 28 ust. 3 Pr. bud. nie miał zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Pr. bud., a więc powodujące ograniczenia w zabudowie (nieruchomości osoby domagającej się uznania za stronę) wynikające z odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania, wobec czego niedopuszczalne byłoby wszczęcie postępowania nieważnościowego na jej wniosek. Wyrokiem z 29 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2750/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie oddalił skargę m.in. skarżącej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Wspomniana decyzja GINB z 7 października 2019 r. umarzała postępowanie nieważnościowe właśnie dlatego, że nieruchomość skarżącej znajduje się w odległości przekraczającej 30 m od projektowanego obiektu, a obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., nie obejmuje swym zakresem tej nieruchomości. Oddalając skargę na ww. decyzję GINB, WSA w Warszawie prawomocnie przesądził, że ww. działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, albowiem inwestycja ta nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania jej działki.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy nastąpiła zmiana stanu prawnego regulującego katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W dacie wydania spornego pozwolenia na budowę, jak również w dacie orzekania przez GINB w poprzednim postępowaniu (z 7 października 2019 r.), art. 3 pkt 20 Pr. bud. przewidywał, że obszar oddziaływania obiektu to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Z dniem 19 września 2020 r. przepis ten uzyskał inne brzmienie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Odtąd, obszar oddziaływania obiektu to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Nowelizacja art. 3 pkt 20 Pr. bud. ograniczyła zatem obszar oddziaływania obiektu wyłącznie do tych nieruchomości, które na skutek spornej inwestycji doznają ograniczeń w zabudowie. Sąd pierwszej instancji podzielił zatem stanowisko GINB, że skoro WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2750/19 stwierdził, że należąca do skarżącej działka nie doznaje na skutek spornej inwestycji "ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu", to tym bardziej nie doznaje ona "ograniczeń w zabudowie, tego terenu".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wskazywane przez skarżącą okoliczności faktyczne (opary, hałas, ruch kołowy czy też naruszenie stosunków wodnych) odnoszą się nie tyle do projektu budowlanego zatwierdzonego spornym pozwoleniem na budowę, lecz do sposobu korzystania z inwestycji przez jej właściciela. Nie są to cechy spornej inwestycji, które powodowałyby, że skarżąca nie może (z przyczyn prawnych) zabudować należącej do niej działki, a tylko takie cechy skutkowałyby powstaniem po stronie skarżącej interesu prawnego niezbędnego stronie postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ich zastosowania i wykładni, a w konsekwencji błędne uznanie, że legitymację czynną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud., podczas gdy stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji status strony postępowania nieważnościowego nie może być ustalany wyłącznie przez pryzmat przesłanek określonych w ustawie – Prawo budowlane, a wobec powyższego skarżąca kasacyjnie jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 marca 2019 r.,

2) art. 28 ust. 2 Pr. bud. oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe, wyłączne zastosowanie w zakresie ustalania statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy do określenia legitymacji czynnej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podstawowe znaczenie mają przepisy k.p.a., a ustawa Prawo budowlane może być w tym zakresie stosowana jedynie uzupełniająco i pomocniczo.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażące, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie:

1) art. 170 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że kwestia legitymacji czynnej w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę została prawomocnie rozstrzygnięta w sposób negatywny dla skarżącej kasacyjnie, podczas gdy po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2750/19 doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, tj. do prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] stycznia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], a w toku dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego przesądzono o tym, że realizacja inwestycji na terenie "9 PU" powoduje negatywne oddziaływanie na sąsiednie działki w zakresie szkodliwych immisji oraz zmiany warunków korzystania z gruntów sąsiednich, w tym działki należącej do skarżącej kasacyjnie, a zatem stwierdzono po stronie skarżącej kasacyjnie istnienie okoliczności świadczących o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.,

2) art. 151 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnego ustalenia, że decyzja organu nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr. bud. oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud., co skutkowało oddaleniem skargi i zaaprobowaniem poglądu o braku statusu strony po stronie skarżącej kasacyjnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy prawidłowo uwzględnione i ocenione okoliczności dotyczące skarżącej kasacyjnie świadczą o tym, że ma ona interes prawny w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji kiedy przy wydaniu decyzji doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżącą kasacyjnie interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ponieważ w ich efekcie:

- Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że kwestia legitymacji skargowej skarżącej kasacyjnie została dla niej negatywnie rozstrzygnięta w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2750/19,

- Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ dokonał w sprawie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w zakresie w jakim regulują legitymację do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji,

- Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że postępowanie dowodowe prowadzące do stwierdzenia braku legitymacji do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po stronie skarżącej kasacyjnie zostało przeprowadzone w sposób zupełny i prawidłowy, podczas gdy organ nie poczynił w tym zakresie żadnych merytorycznych ustaleń.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia GINB z dnia 26 czerwca 2024 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów z dokumentów:

- zdjęć nieruchomości objętej sporną inwestycją oraz nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie – dowód załączony do skargi na postanowienie GINB

- wydruku z portalu[...] - dowód załączony do skargi na postanowienie GINB

celem wykazania faktu istnienia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego, niedopuszczalnych immisji z nieruchomości objętej sporną inwestycją na działkę skarżącej kasacyjnie, bliskiego sąsiedztwa nieruchomości mieszkalnej należącej do skarżącej kasacyjnie i przemysłowego budynku modelarni (wniosek skarżącej kasacyjnie został oddalony, ponieważ Sąd pierwszej instancji uznał błędnie, że immisje wywołane na nieruchomość skarżącej kasacyjnie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy w świetle art. 28 k.p.a. okoliczności te mają kluczowe znaczenie dla sprawy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. zawęża, ale nie sprawia, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1294/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1952/13). Powyższe stanowisko odzwierciedla poglądy zwolenników tzw. "obiektywnej teorii strony" przyjmujące, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01; ONSA 2002/2/68). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. (wyr. NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 474/17).

Rozpatrywana sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jest wprawdzie prowadzona w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego, jednakże nie zmienia to jej charakteru w aspekcie materialnoprawnym (udzielenia pozwolenia na budowę lub braku udzielenia pozwolenia na budowę), a ten właśnie aspekt jest decydujący dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania od organu administracji, aby ten ukształtował z ich udziałem materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego. Zarówno zatem w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Pr. bud. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego, zwłaszcza mając na uwadze, że tryb nadzwyczajny jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Ustalenie kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym (wyjątkowym) według kryteriów ustalonych szerzej niż w trybie zwykłym (ogólnym) dotyczącym pozwolenia na budowę prowadziłoby w istocie do rozszerzającej wykładni przepisów regulujących wyjątek. W szczególnych wypadkach, takich jak fakt nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji, dopuszcza się rozszerzenie kręgu podmiotowego stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jednak takie okoliczności nie zachodzą w sprawie niniejszej.

W judykaturze wskazano, że przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. np. wyr. NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3630/18). Stanowisko to potwierdza ex post fakt, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 Pr. bud. otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19). Ograniczenia w zabudowie terenu odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnienie przepisów techniczno – budowlanych i innych przepisów szczególnych. Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to obecnie obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadza ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości (por. P. Jarzyński (red.), Inwestycje budowlane w praktyce, Warszawa 2023, s. 198) (wyr. NSA z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 686/22). Uniemożliwia to w praktyce wywodzenie interesu prawnego z ogólnych regulacji przepisów prawa cywilnego dotyczących uprawnień właścicielskich (por. S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).

Przywoływane w skardze kasacyjnej orzeczenia zapadły na tle poprzedniej definicji, o której mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., nie są zatem relewantne w stanie prawnym tej sprawy. Niemniej jednak na marginesie zaznaczyć należy, że nawet w poprzednim stanie prawnym na tle ówczesnego brzmienia art. 3 pkt 20 Pr. bud. w orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszono niekiedy, że obszar oddziaływania obiektu jako teren w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, nie może być wyznaczony na podstawie regulacji cywilnoprawnych, dotyczących ochrony prawa własności oraz immisji. Nawet fakt naruszenia przepisów prawa cywilnego (np. przekroczenie immisji pośrednich) rodzi bowiem określone roszczenia cywilnoprawne, wśród takowych można wskazać np. powództwo negatoryjne (art. 222 § 2 k.c.), czy roszczenie odszkodowawcze (art. 415 k.c. i nast.) dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś ustawodawca wprowadził definicję obszaru oddziaływania obiektu z zamiarem oparcia ochrony interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego (por. np. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. II OSK 1241/06).

Stosownie do art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Pogląd przeciwny, dopuszczający potencjalne, ale bliżej nieokreślone oddziaływanie, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.

Skoro powyższe przesłanki nie mogą być w obowiązującym stanie prawnym podstawą ustalania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, to tym bardziej nie mogą przesądzać o interesie prawnym strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (wyr. NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 474/17).

Zaznaczyć należy nadto, że w uchwale z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23 NSA przyjął, że podmiotowość prawa administracyjnego może być kształtowana normami prawa cywilnego tylko wtedy, gdy istnieje wyraźna norma prawna dopuszczająca taką modyfikację. Brak takiej normy wyklucza możliwość oddziaływania prawa cywilnego na kształt stosunku administracyjnoprawnego w jakimkolwiek jego zakresie. Nie można zatem z zasady spójności systemu prawnego wyprowadzać wniosku o dopuszczalności kształtowania stosunku administracyjnoprawnego prawem i czynnościami cywilnoprawnymi tylko dlatego, że prawo cywilne i prawo administracyjne są elementem tego samego systemu prawnego. Spójność systemu prawnego przejawia się przede wszystkim w respektowaniu odmienności normatywnych dotyczących przedmiotu i metody regulacji w poszczególnych gałęziach prawa, w tym prawa cywilnego i prawa administracyjnego oraz we wzajemnym uzupełnianiu się regulacji z poszczególnych gałęzi prawa w odniesieniu do tych samych lub takich samych pojęć, przedmiotów i podmiotów używanych w tych gałęziach prawa. W przypadku nowelizacji art. 3 pkt 20 Pr. bud. wprowadzona zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu wyklucza obecnie dopuszczalność wywodzenia statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z przepisów cywilnoprawnych. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. Przewidziana w art. 144 k.c. miara dopuszczalnych zakłóceń jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych ma bowiem charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych (wyr. NSA z 10 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2304/23).

Jak wskazuje GINB, w dniu wszczęcia postępowania przed organem wojewódzkim zakończonym decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r., utrzymaną w mocy decyzję GINB z 7 października 2019 r., obowiązywała definicja obszaru oddziaływania wskazana w art. 3 pkt 20 Pr. bud. w brzmieniu gdzie przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W tym zakresie nastąpiła zmiana stanu prawnego uzasadniającą uaktualnienie oceny legitymacji procesowej skarżącej po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2750/19, gdyż zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tak jak wspominano, zmiana ta zawęziła obszar oddziaływania jedynie do występujących ograniczeń w zabudowie terenu. Rację ma zatem GINB podnosząc, że skoro w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z 7 października 2019 r., wówczas gdy obowiązywała znacznie szersza definicja obszaru oddziaływania, działki skarżących nie znalazły się w jego zakresie, nie sposób uznać, iż w sytuacji zredukowania definicji obszaru oddziaływania jedynie do ograniczeń w zabudowie terenu, skarżącej przysługuje interes prawny do kwestionowania decyzji Starosty O. z 14 marca 2019 r.

Prawidłowo wskazuje GINB w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (sytuowanie budynków), § 13 (przesłanianie budynków), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych – w godzinach 7:00 – 17:00) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia) usytuowanych obiektów na nieruchomościach wnioskodawcy. Z opisu technicznego inwestycji wynika, że jej obszar oddziaływania zawiera się w granicy działki inwestora - nie oddziałuje na sąsiednie działki. Zgodnie z opisem technicznym, przedmiotowa inwestycja oraz jej wyposażenie technologiczne nie wpłynie znacząco na zwiększenie emisji hałasu. Na granicy najbliższej zabudowy chronionej mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, emisja hałasu nie przekroczy dopuszczalnych norm 50dB w dzień i 40dB w nocy. Inwestycja nie powoduje także powstawania promienia jonizującego ani zakłóceń elektromagnetycznych. Z opisu technicznego wynika także, że wody opadowe z projektowanego budynku odprowadzane będą do gruntu na teren działki inwestora nr [...]. Z uwagi na dużą powierzchnię dachu projektuje się odprowadzanie wód opadowych rurami [...] do zbiornika na wody opadowe usytuowanego w obrębie działki inwestora w odległościach nie mniejszej niż 15 m od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt osób oraz nie mniejszej niż 7,5 m od granicy działki sąsiedniej.

W efekcie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw. Czynności wyjaśniające podjęte przez orzekające w sprawie organy celem ustalenia legitymacji procesowej strony skarżącej odpowiadały standardom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego i doprowadziły je do poprawnych wniosków.

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na co powołuje się skarga kasacyjna, choć faktycznie zmienia stan prawny, to nie ze skutkiem dla interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Kwestia stwierdzenia nieważności planu miejscowego z efektem dla bytu pozwolenia na budowę może mieć znaczenie w postępowaniu weryfikacyjnym, o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., który to przepis - co istotne - nie został jednak wskazany w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Ponadto należy zauważyć, że tryb weryfikacji rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, o którym mowa w tym przepisie, jest wprawdzie przedmiotem rozbieżnych wykładni, niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby pojęcie "wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym", o którym jest mowa w tym przepisie, rekonstruować w taki sposób, aby znaczenie wymienionego pojęcia oraz jego zakres rozumieć, jako nieważności rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stwierdzaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (wyr. NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2081/23). W wyroku z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 262/24 NSA zauważył, że z literalnego brzmienia art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że nie daje on podstawy do stwierdzenia nieważności aktów indywidualnych, nie wskazano w nim bowiem na taki skutek dla aktów indywidualnych orzeczenia o stwierdzeniu nieważności lub wydaniu z naruszeniem prawa uchwał lub aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Skutku nieważności nie można zaś domniemywać. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę. Gdyby ustawodawca przewidywał sankcje nieważności dla decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa miejscowego, których następnie stwierdzono nieważność dałby temu wyraz w przepisach prawa (wyr. NSA z 27 października 2016 r., II OSK 163/15). Również w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15 NSA wskazał, że skoro w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest o wzruszaniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie sankcję nieważności.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.