NSA utrzymał wstrzymanie robót przy domku holenderskim bez pozwolenia na budowę

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 308/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Ł. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku z dnia 4 marca 2025 r., nr WOP.7722.192.2023.MH, którym uchylono zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], (zwanego dalej "PINB") z dnia 27 września 2023 r., nr PINB-7141/045a/2020/AO, w zakresie terminu wyznaczonego na przedłożenie dokumentów i w tym zakresie wyznaczono nowy termin do dnia 29 sierpnia 2025 r., a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy ww. postanowienie PINB.

Postanowieniem z dnia 27 września 2023 r., nr PINB-7141/045a/2020/AO na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", PINB wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku – domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej obłożonego sidingiem, parterowego o dachu dwuspadowym pokrytym blachą, o wymiarach 3,40 m x 8,20 m pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanym z gruntem, oznaczonego jako A na mapie zasadniczej będącej załącznikiem do postanowienia. Budynek usytuowany jest na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], posadowiony jest na metalowej ramie podpartej na bloczkach betonowych zagłębionych w gruncie stanowiących fundamenty punktowe. Przy budynku dobudowano zadaszony taras drewniany – wiatę, konstrukcyjnie oraz funkcjonalnie z nim połączoną, stanowiącą zadaszenie wejścia do budynku o wymiarach 3,20 m x 8,10 m, pokrytą deską tarasową, posadowioną na fundamentach punktowych – betonowych bloczkach zagłębionych w gruncie. Budynek posiada podłączenie do instalacji elektroenergetycznej zasilanej z sieci oraz kanalizacji sanitarnej. Powierzchnia zabudowy całości obiektu wynosi 53,8 m2. Roboty budowlane wykonano w 2017 r. bez wymaganego w dniu realizacji, pozwolenia na budowę. Jednocześnie PINB nałożył na skarżącego jako inwestora oraz właściciela nieruchomości obowiązek przedstawienia:

a) ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. obiektu budowlanego, z uwagi na to, że obecnie dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcje technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie), do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2,

c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd I instancji wskazał na pogląd orzeczniczy, prezentowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do tego, że przyczepy typu "domki holenderskie", choć co do zasady powinno traktować się jako tymczasowe obiekty budowlane, jednak konkretne właściwości określonego obiektu upoważniają do kwalifikowania ustawienia obiektu stanowiącego przyczepę jako budowy budynku, jeżeli obiekt ten spełnia warunki określone w art. 3 pkt 2 P.b. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd, doszedł do wniosku, że ustalony stan faktyczny wyklucza uznanie, że mamy do czynienia z pojazdem w rozumieniu art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251). Jest to obiekt, który nie porusza się w ruchu drogowym, lecz jest umieszczony na metalowej ramie podpartej na bloczkach betonowych zagłębionych w gruncie, pełniących funkcję fundamentów punktowych. Obiekt ten posiada taras oraz podłączenie do sieci elektroenergetycznej i sanitarnej. Istnieją podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt wykazuje cechy trwałego związania z gruntem – bo podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy jego posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, WINB dokonał prawidłowego ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, że będący przedmiotem postępowania organów administracji obiekt spełnia definicję budynku w rozumieniu P.b. Jako niezasadne przy tym Sąd ocenił zarzuty naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.". Dokonywane przez PINB oględziny wraz z wykonaną dokumentacją zdjęciową były wystarczające do określenia m.in. sposobu posadowienia spornego budynku. Przedmiotowa przyczepa nie pełni funkcji pojazdu, natomiast od roku 2019 pełni funkcję budynku. I o ile sam fakt podłączenia do sieci elektroenergetycznej i sanitarnej nie przesądza o utracie funkcji jezdnej przyczepy, to rozbudowanie jej o taras, który jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem (także poprzez górne belki połączone ze ścianą budynku) i posadowiony na fundamentach punktowych, i trwałe połączenie z podłożem jednoznacznie wskazuje, że utraciła ona swoją pierwotną funkcję i stanowi obecnie obiekt budowlany. Z tego względu załączone do skargi fotografie nie prowadzą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Przeciwnie – potwierdzają te ustalenia zarówno w zakresie funkcji, jak i w zakresie sposobu połączenia przyczepy (domku holenderskiego) z gruntem. W ocenie Sądu, w sprawie prawidłowo WINB ocenił, że przedmiotowy budynek zrealizowano bez pozwolenia na budowę, a więc nielegalnie. WINB prawidłowo uznał, że domek holenderski został posadowiony na podstawie zgłoszenia z sierpnia 2019 r. i wg oświadczenia skarżącego miał pełnić funkcję zaplecza budowlanego (pozwolenie na budowę zostało wydane przez Starostę [...] w dniu 17 grudnia 2019 r. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako I etapu inwestycji w ramach budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w [...], gmina [...]), a termin, do którego powinien być usunięty to 20 lutego 2020 r. Tymczasem obiekt ten został rozbudowany o taras, który nie był objęty zgłoszeniem oraz trwale połączony z gruntem, a nadto nie został rozebrany w określonym terminie (180 dni). Oznacza to, że na działce nr [...] powstał budynek wymagający uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którym skarżący nie dysponował. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że nawet gdyby uznać, iż sporny obiekt budowlany był tymczasowym obiektem budowlanym (stanowiska skarżącego w tym zakresie Sąd nie podzielił), o którym mowa w art. 3 pkt 5 P.b. i niewymagającym uzyskania pozwolenia na budowę – to charakter ten i tak utracił z uwagi na upływ czasu (zob. art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b.).

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że WINB, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo zastosował w sprawie art. 48 P.b. na tle okoliczności faktycznych i prawnych przeprowadzonego postępowania. Skarżący bowiem nie dysponował pozwoleniem na budowę spornego budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, a także oraz umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na błędnej odmowie zakwalifikowania przyczepy znajdującej się na działce nr [...] jako przyczepy w rozumieniu wskazanego przepisu, przy jednoczesnym pominięciu istotnych okoliczności, że przyczepa ta jest sprawna technicznie, posiada tablicę rejestracyjną oraz umożliwia poruszanie się po drogach publicznych, wobec czego nie znajdują do niej zastosowania przepisy Prawa budowlanego, a w konsekwencji błędne uznanie, że zaparkowanie przyczepy na działce wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2) art. 2 pkt 31 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na błędnym przyjęciu, że przyczepa znajdująca się na działce nr [...] nie może być kwalifikowana jako pojazd w rozumieniu art. 2 pkt 31 Prawa o ruchu drogowym, nie uwzględniając przy tym rzeczywistej funkcji przyczepy, jej sprawności technicznej oraz zdolności do poruszania się po drogach, co powoduje że nie znajdują do niej zastosowania przepisy Prawa budowlanego, a w konsekwencji błędne uznanie, że zaparkowanie przyczepy na działce wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

3) art. 3 pkt 2 P.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posadowienie przyczepy na działce na metalowej ramie przyczepy na cegłach (bloczkach) stanowi trwałe związanie obiektu (przyczepy) z gruntem oraz stanowi o posiadaniu przez ten obiekt fundamentów;

4) art. 3 pkt 2 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie (poprzedzone błędną wykładnią) polegające na przyjęciu, że przyczepa znajdująca się na działce nr [...] posiada fundamenty, jest trwale związana z gruntem, jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a w konsekwencji może zostać zakwalifikowana jako budynek;

5) art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. przez jego błędne zastosowanie (niezastosowanie) polegające na przyjęciu, że przyczepa zlokalizowana na działce [...] nie może zostać zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

6) art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. przez jego błędne zastosowanie (niezastosowanie) wynikające z nierozważenia przez Sąd czy przyczepa nie stanowi wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 31 i 50 Prawa o ruchu drogowym polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z przepisów prawa, w szczególności brak wyjaśnienia i przedstawienia stanu faktycznego, motywów wydanego rozstrzygnięcia w stopniu pozwalającym na zrozumienie przyczyn, które zdaniem Sądu stanowią o braku możliwości zakwalifikowania przyczepy zlokalizowanej na działce [...] jako pojazdu bądź przyczepy w rozumieniu ww. przepisów;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 i 16 P.b. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z przepisów prawa, w szczególności brak wyjaśnienia i przedstawienia stanu faktycznego, motywów wydanego rozstrzygnięcia w stopniu pozwalającym na zrozumienie przyczyn, które, zdaniem Sądu, stanowią o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zamiast dokonania zgłoszenia robót budowlanych – chociażby na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. lub art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.;

9) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. przez błędne oddalenie skargi i uznanie, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podczas gdy materiał dowodowy i właściwe zastosowanie przepisów materialnych wskazywało na zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawy niewadliwie oceniono, że przedmiotem postępowania jest "budynek" w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.

O tym przesądzają dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia, że mamy do czynienia z tzw. "domkiem holenderskim" o konstrukcji drewnianej obłożonym sidingiem, parterowym o dachu dwuspadowym pokrytym blachą, o wymiarach 3,40 m x 8,20 m pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, ponieważ budynek ten posadowiony jest na metalowej ramie podpartej na bloczkach betonowych zagłębionych w gruncie stanowiących fundamenty punktowe, a ponadto przy budynku dobudowano zadaszony taras drewniany – wiatę, konstrukcyjnie oraz funkcjonalnie z nim połączoną, stanowiącą zadaszenie wejścia do budynku o wymiarach 3,20 m x 8,10 m, pokrytą deską tarasową, posadowioną na fundamentach punktowych – betonowych bloczkach zagłębionych w gruncie.

Tak ustalony stan faktyczny sprawy nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z "pojazdem" w rozumieniu art. 2 pkt 31 Prawa o ruchu drogowym, do którego zaliczana jest "przyczepa" jako pojazd bezsilnikowy (art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym). Niezależnie bowiem od definicji pojazdu i przyczepy, jak i tego – na co wskazuje skarżący – że przedmiotowy domek holenderski posiada koła, tablicę rejestracyjną i jest sprawny technicznie, nie jest to w okolicznościach tej sprawy pojazd, bo faktyczne jest wykorzystywany jako domek typu holenderskiego (letniskowy/rekreacyjny), jak i nie jest kwestionowane, że znajduje się na nieruchomości przez dłuższy czas, tj. zrealizowano przedmiotową inwestycję na podstawie zgłoszenia z 5 sierpnia 2019 r., i nie wykazano aby w ogóle prawnie można było mówić, że mamy do czynienia z pojazdem – nie przedstawiono stosownej dokumentacji, że mamy do czynienia z pojazdem chociażby zarejestrowanym z ważnymi badaniami technicznymi i posiadającym ważną obowiązkową polisę OC. W tym zakresie stanowisko skarżącego jest wyłącznie gołosłowne. Poza tym o utracie charakteru pojazdu przez przedmiotowy "domek holenderski" jednoznacznie przesądza ustalona okoliczności, że wraz z tym obiektem tworzy całość użyteczno-techniczną dobudowany zadaszony taras, co nie pozwala na zakwalifikowanie przedmiotu postępowania jako pojazdu/przyczepy.

Ponadto o prawidłowości kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. przesądza także dokonana ocena co do trwałego połączenia z gruntem ww. "domku holenderskiego" wraz z zadaszonym tarasem, o łącznej powierzchni zabudowy 53,8 m. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 2109/21). Prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (techniczno-budowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania.

Jakkolwiek przepisy Prawa budowlanego nie zawierają bezpośrednio definicji "fundamentów", tym niemniej uwzględniają ich różne postaci i znaczenie, jakie mają w procesie budowlanym, czyniąc fundamenty elementem regulacji dotyczących sposobu projektowania robót budowlanych, jak i zasad ich wykonywania. W nawiązaniu do art. 3 pkt 2 i 3 P.b. do fundamentu jako podstawy budynku lub budowli odwołują się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) w kontekście wymagań ochrony przeciwpożarowej (§ 210), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r. Nr 138 poz. 1554) przyjmujące, że potrzeba wykonania fundamentów innych niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 3 pkt 1), przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) wskazujące, że fundamenty mogą podlegać wzmacnianiu, odkrywkom, jak też określające ich rodzaje – bezpośrednie/głębokie (§ 2, § 4 ust. 3 pkt 2 i § 6 ust. 7 pkt 3), czy też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 297) określające wymagania odnoszące się do nich – fundamenty budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych powinny być zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych, skutkami przemarzania podłoża gruntowego, jeżeli podłoże stanowią grunty wysadzinowe, uszkodzeniami umożliwiającymi przeniknięcie do gruntu szkodliwych substancji znajdujących się w tych budowlach i urządzeniach (§ 16 ust. 2).

Powyższe znaczenie prawne przypisywane fundamentom przez prawodawcę jako "podstawie" budynku lub budowli odpowiada definicji tego pojęcia ustalonej w ogólnym języku polskim, do której odwołał się Sąd I instancji, uznającej fundament za "dolną część budowli lub podstawę konstrukcji osadzoną w gruncie, wykonaną z cegły kamienia, betonu itp." (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). Pozostaje ono także spójne, jak należy uznać, ze znaczeniem tego terminu przyjmowanym w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa dotyczącego fundamentowania fundament jest określany jako "najniższa część budowli, bezpośrednio stykająca się z podłożem i przenosząca nań w sposób bezpieczny ciężar własny budowli i wszelkie jej obciążenia. W sposób bezpieczny, to znaczy taki, aby podłoże pod ciężarem budowli nie wykazało większych odkształceń, które mogłyby spowodować nadmierne lub nierównomierne osiadanie budowli" (Z. Grabowski, S. Pisarczyk, M. Obrycki, Fundamentowanie, Warszawa 1997, s. 13). Fundament jako "element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe", jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego "posadowienia", determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Oddziaływania z konstrukcji nośnej, jak się wskazuje, przekazywane są przez fundamenty na podłoże gruntowe, a odkształcenia podłoża powstające pod wpływem przekazywanych oddziaływań wywołują odkształcenia i przemieszczenia konstrukcji nośnej, powodujące z kolei zmianę występujących w niej wielkości statycznych (por. A. Kuchler, Fundamenty i posadowienia budynków [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 429 i n.). Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22).

Stąd na gruncie Prawa budowlanego nie ma przeciwwskazań, aby także metalową ramę podpartą na bloczkach betonowych zagłębionych w gruncie zaliczyć do rodzaju fundamentów, które w istocie przenoszą obciążenia konstrukcji obiektu budowlanego na grunt; a po wtóre, gwarantują takie posadowienie obiektu na gruncie, że możliwe jest jego bezpieczne użytkowanie z uwagi na to, że tak posadowiony obiekt opiera się siłom natury. Kluczowa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest tu konieczność uwzględnienia wielkości i wagi tego rodzaju obiektu, a także jego konstrukcji nośnej rzutującej na niską wrażliwość na nierównomierne osiadanie, jak też oddziaływanie podłoża gruntowego na tenże obiekt. W orzecznictwie wskazywano, że już chociażby zastosowanie metalowych podpór jako fundamentu stanowiącego punktowe podparcie elementów nośnych ramy przyczepy lub innych lekkich obiektów rekreacji indywidualnej (domków letniskowych, np. tzw. "domków holenderskich" wraz z dobudowanym zadaszonym tarasem) jest popularnym i ekonomicznym rozwiązaniem, które w przeciwieństwie do tradycyjnych sposobów fundamentowania, cechuje się łatwością wykonania, niskimi kosztami oraz szybkością, a przy tym nie wymaga posługiwania się przez inwestora specjalistycznym sprzętem. W tych warunkach wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały analizowany w postępowaniu obiekt jako budynek trwale związany z gruntem. Analizowany obiekt to budynek wraz zadaszonym tarasem o łącznej powierzchni zabudowy 53,8 m2 posadowiony na stalowych podporach. A zatem gabaryty obiektu (masa całkowita i rozmiary), solidność konstrukcji (stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), a także fakt posadowienia obiektu na stalowych podporach pełniących rolę fundamentu (tj. elementu przenoszącego obciążenie na grunt) każe przyjąć, że obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. (por. wyrok NSA z 11 marca 2025 r., II OSK 1829/22).

Ponadto w sprawie trafnie oceniono, że przedmiotowego obiektu budowlanego nie można aktualnie uznać jako "tymczasowego obiektu budowlanego", w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b., służącego zapleczu budowy realizowanej w oparciu o pozwolenie Starosty [...] z 17 grudnia 2019 r. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako I etapu inwestycji w ramach budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w [...], gmina [...]. W myśli art. 3 pkt 5 P.b. ilekroć w Prawie budowlanym jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Tzw. domki holenderskie mogą zatem być zaliczane do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych. Jeżeli jednak w określonych okolicznościach nie byłyby tymczasowymi obiektami budowlanymi, to i tak pozostawałyby obiektami budowlanymi podlegającymi unormowaniom zawartym w Prawie budowlanym.

W tych warunkach istniałyby podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowy "domek holenderski" jako tymczasowy obiekt budowlany podlegał zgłoszeniu, oczywiście o ile faktycznie miałby znajdować się na nieruchomości przez okres nie dłuższy niż 180 dni. Taki bowiem wymóg wprost wynikał z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. w zw. z art. 30 P.b. w brzmieniu obowiązującym na datę dokonania zgłoszenia z 5 sierpnia 2019 r., na którego formularzu zakreślono termin rozbiórki tego obiektu nie później niż do 20 lutego 2020 r. W tym miejscu należy zauważyć, że w sprawie przyjęto, że przedmiotowy obiekt powstał jeszcze w 2019 r. Zasadą w tego rodzaju sprawach jest, że kwalifikacji robót dokonuje się na datę budowy, zaś procedurę legalizacyjną stosuję się na datę prowadzonego postępowania. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej do kwalifikacji zrealizowanego obiektu odwołują się do treści art. 29 ust. 1 pkt 7 i 16 P.b. w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., jednak z uwagi na przyjętą datę budowy przedmiotowego obiektu i wskazany w zgłoszeniu termin jego rozbiórki, do kwalifikacji czy przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia bądź zgłoszenia wymagane było uwzględnienie art. 29 ust. 1 pkt 2a i 12 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Albowiem po upływie zakreślonego w zgłoszeniu terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu) – przedmiotowy obiekt utracił walor tymczasowego obiektu budowlanego. Jeżeli skarżący chciał aby przedmiotowy obiekt w związku z ww. zgłoszeniem z dnia 5 sierpnia 2019 r. w dalszym ciągu mógł legalnie znajdować się na jego działce, to powinien dochować obowiązku jaki wynika z art. 37a ust. 1 i 2 P.b., tj. złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Brak spełnienia tego obowiązku oznacza, że organy nadzoru budowlanego niewadliwie dokonały oceny, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, ponieważ aktualnie nie można twierdzić, że przedmiotowy obiekt istnieje legalnie w związku z wydanym pozwoleniem na budowę bądź dokonanym skutecznie zgłoszeniem.

W tych warunkach bez znaczenia jest też argumentacja skarżącego odwołująca się, jakoby przedmiotowy obiekt powstał jako zaplecze dla przyszłej budowy realizowanej w oparciu o ww. pozwolenie z 17 grudnia 2019 r. Ponadto w sprawie niewadliwie oceniono, że także z uwagi na wielkość powierzchni zabudowy przedmiotowy obiekt nie mógł podlegać zgłoszeniu, ponieważ stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Tymczasem ustalono, że powierzchnia zabudowy ww. budynku z zadaszonym tarasem to 53,8 m2. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby przedmiot postępowania kwalifikował się do zgłoszenia w związku z ww. art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., a nie – jak przyjęto – pozwolenia na budowę. Zresztą tak czy inaczej na to nie pozwalały ustalone okoliczności i obowiązujące przepisy, ponieważ skoro zasadniczo domek holenderski powstał na podstawie zgłoszenia to po upływie określonego terminu, wymagane był złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, o czym stanowił ww. art. 37a P.b.

W omawianym powyżej zakresie nie można nadto skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że ten wobec wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił motywów swojego rozstrzygnięcia. Jest wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że z jakich względów organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowo kwalifikacji przedmiotu postępowania jako budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. i jak wynika z przedstawionego powyżej wywodu, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tej oceny, co też przemawiało za jej oddaleniem. Ponadto należy wskazać, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób, że możliwa była instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku, o czym też świadczy taka ocena dokonana przez NSA co do innych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy takich elementów konstrukcyjnych uzasadnienia, jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (ewentualnie wskazania co do dalszego postępowania). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie z wymienionych w tym przepisie elementów.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.; art. 2 pkt 31 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.; art. 3 pkt 2 P.b.; art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b.; art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.; oraz dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 31 i 50 Prawa o ruchu; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 i 16 P.b.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.