Pismo gminy o braku statusu strony w rozgraniczeniu nie podlega zaskarżeniu. Sąd oddalił skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z 18 maja 2026 r. [...], po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie zażalenia M. P. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy Opatów z 15 kwietnia 2026 r. będące odpowiedzią na pismo z 7 kwietnia 2026 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z 7 kwietnia 2026 r. M. P. - powołując się na treść art. 28 k.p.a. - zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Opatów o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Wskazał, że przed tym organem toczy się postępowanie rozgraniczeniowe w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr ewid. [...]. Podniósł, że jest właścicielem działki o nr ewid. [...], która graniczy bezpośrednio z powyższymi działkami, w punkcie granicznym, który podlega ustaleniu i obawia się, że w tym postępowaniu dojdzie do przesunięcia ww. punktu granicznego. Dlatego też domaga się udziału w postępowaniu, z uwagi na posiadany interes prawny.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy Opatów pismem z 15 kwietnia 2026 r. poinformował M. P., że nie uznaje go za stronę postępowania rozgraniczeniowego wskazanych nieruchomości. Podniósł, że - biorąc po uwagę definicję strony postępowania zawartą w art. 28 k.p.a. - wnioskodawca nie wykazał, że ww. postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Podał, że punkt graniczny na styku działek nr ewid. [...], [...] i [...] został wskazany i zastabilizowany w toku postępowania prowadzonego z wniosku M. P.. Postępowanie to zakończyło się podpisaniem przez strony protokołu granicznego, w następstwie którego została 27 marca 2026 r. wydana decyzja rozgraniczająca.

Rozpatrując zażalenie M. P. od pisma z 15 kwietnia 2026 r., Kolegium stwierdziło, że choć zostało ono podpisane przez Burmistrza Miasta i Gminy Opatów, zawiera datę, informację o przepisach regulujących pozycję strony w postępowaniu administracyjnym oraz stwierdzenie o braku możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, to nie świadczy to o tym, że należy traktować je jako postanowienie, na które przysługuje zażalenie. W treści tego pisma organ nie rozstrzygał bowiem o prawach lub obowiązkach wnioskodawcy wynikających z prawa materialnego lub z przepisów postępowania. Ponadto pismu temu organ nie nadał formy postanowienia albo decyzji. Nie zawiera ono oznaczenia, jako decyzja bądź postanowienie, a oprócz tego nie zawiera pouczenia o zażaleniu. Tak więc pismo to nie jest aktem administracyjnym (postanowieniem) wydanym w trybie k.p.a., lecz jedynie pismem informacyjnym. Pismo to stanowi jedynie odpowiedź na pismo wnioskodawcy z 7 kwietnia 2026 r., ma ono zatem wyłącznie charakter informacyjny.

Kolegium także podniosło, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną postępowania administracyjnego. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego (por. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2012 r., I OSK 147/12).

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. braku przedmiotu zaskarżenia. Pismo informacyjne nie podlega zaskarżeniu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Generalnie bowiem, w postępowaniu administracyjnym, nie można wnieść zażalenia, czy innego środka zaskarżenia, na pismo niebędące postanowieniem, czy decyzją.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, M. P. postanowieniu temu zarzucił naruszenie:

1. art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że zażalenie było niedopuszczalne, podczas gdy pismo z 15 kwietnia 2026 r. wywoływało skutki procesowe wobec skarżącego i faktycznie odmawiało mu udziału w postępowaniu administracyjnym;

2. art. 28 k.p.a. poprzez odmowę zapewnienia ochrony procesowej osobie wykazującej interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym;

3. zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 k.p.a.;

4. art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie wykładni prowadzącej do pozbawienia skarżącego skutecznej kontroli sądowej rozstrzygnięcia odmawiającego mu udziału w postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; stwierdzenie, że pismo z 15 kwietnia 2026 r. stanowiło w istocie rozstrzygnięcie procesowe dotyczące odmowy dopuszczenia go do udziału w

postępowaniu administracyjnym; przeprowadzenie kontroli legalności działania organu pierwszej instancji polegającego na pozbawieniu go możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w piśmie z 15 kwietnia 2026 r. organ rozstrzygnął o sytuacji procesowej skarżącego poprzez odmowę dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Dodał, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone z wniosku skarżącego nie zostało zakończone, gdyż sprawa została przekazana do sądu powszechnego, a przebieg granicy jego nieruchomości nie jest ustalony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 10 września 2026 r. skarżący przedłożył nowe dokumenty dotyczące aktualnego etapu postępowania rozgraniczeniowego, do którego domagał się dopuszczenia w charakterze strony.

Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a." niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie charakteru prawnego pisma z 15 kwietnia 2026 r., w którym Burmistrza Miasta i Gminy Opatów poinformował skarżącego, że nie uznaje go za stronę postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, że względu na brak jego interesu prawnego lub obowiązku.

Skarżący uważa, że organ powinien go dopuścić do udziału w tym postępowaniu rozgraniczeniowym w charakterze strony, a zaskarżone pismo w istocie stanowi rozstrzygnięcie, które tego statusu mu odmawia.

Z kolei Kolegium uznało, że w piśmie z 15 kwietnia 2026 r. brakuje rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, a pismo to ma wyłącznie walor informacyjny. Ponadto organ dodał, że przepisy k.p.a. nie przewidują wydania konkretnego aktu rozstrzygającego o tym, czy konkretna osoba jest strona postępowania. Z tych względów Kolegium stanęło na stanowisku, że w niniejszej sprawie ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia.

Pogląd SKO w Kielcach należy uznać za słuszny.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei w myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje tylko od decyzji. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Podstawowym więc warunkiem dopuszczalności zażalenia jest wydanie postanowienia, co jest możliwe tylko w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w kodeksie. Z kolei warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji. Decyzja administracyjna stanowi zaś władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej wydany przez organ administracji i skierowany do określonego w niej adresata, rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony.

W rozpoznawanej sprawie pismo z 15 kwietnia 2026 r. nie rozstrzygało o prawach lub obowiązkach skarżącego, bowiem organ administracji nie rozstrzyga o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony w formie decyzji administracyjnej lub w formie postanowienia. Takiej podstawy nie daje art. 28 k.p.a., z treści którego nie można wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu określonych podmiotów do udziału w sprawie, w charakterze strony. Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem art. 31 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej postanowieniem dopuszcza do udziału w postępowaniu organizację społeczną, a na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe, brak jest podstawy prawnej do wydania czy to decyzji, czy nawet postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2007 r., I OSK 855/07, wyrok NSA z 2 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 293/06, wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2329/22; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1795/22; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 450/19; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 593/23). Skoro przepisy nie określiły formy orzekania o dopuszczeniu czy też niedopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie, czy to w postaci odwołania czy zażalenia. O braku możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony świadczy bowiem utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego, w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest stroną postępowania (zob. wyrok NSA w Warszawie z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 953/10, LEX nr 1083714, wyrok WSA w Gdańsku z 29 września 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 295/11, LEX nr 965554).

W niniejszej sprawie skarżący domagał się uznania go za stronę postępowania, a o braku podstaw do uznania go za stronę poinformowano go pismem. Takie załatwienie sprawy nie narusza prawa, gdyż wobec braku podstaw do wydania w tej kwestii decyzji lub postanowienia, organ udzielił osobie zainteresowanej stosownej informacji. Trafny jest zatem pogląd organu odwoławczego wskazujący, że skoro pismo organu pierwszej instancji będące przedmiotem zażalenia nie mogło zostać uznane za decyzję lub postanowienie, to nie przysługiwało od niego ani odwołanie, ani zażalenie. Zauważyć ponadto należy, że art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w omówionym przypadku nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania/zażalenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, bezzasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 134, 144 i 28 k.p.a., a wobec stwierdzenia prawidłowości i zgodności z prawem działań organów administracji publicznej również naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP.

Końcowo odnosząc się do kwestii odmowy dopuszczenia skarżącego do postępowania rozgraniczeniowego w charakterze strony, wskazać należy, że skarżący po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji może wnieść od decyzji odwołanie. Skuteczne formalnie wniesienie odwołania spowoduje, że legitymacja skarżącego stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego, a wydaną przez ten organ w tej sprawie decyzję będzie mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego również skarżący. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd nie bada prawidłowości ustalania stron w postępowaniu rozgraniczeniowy, do którego dopuszczenia domagał się skarżący. Byłoby to wkroczenie z oceną w inną sprawę niż objęta skargą, bowiem Sąd w tej sprawie bada tylko, czy w zakresie nieuznania skarżącego za stronę należało wydać decyzję bądź postanowienie, czy też takiego aktu nie wydaje się.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.