Kamienica w Z. ujęta w wojewódzkiej ewidencji bez wyjaśnienia stanu budynku

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 611/25, oddalił skargę M.T. i A.T. (dalej również: skarżący) na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 19 marca 2025 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu – kamienicy zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w miejscowości Z. do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 30 listopada 2022 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie (dalej: Wojewódzki Konserwator Zabytków), działając z urzędu na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej: u.o.z.o.z.) oraz § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.), zawiadomił skarżących o zamiarze włączenia wykonanej w lipcu 2020 r. karty ewidencyjnej zabytku – kamienicy przy ul. [...] w Z. do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W dniu 19 marca 2025 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił skarżących o włączeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków – kamienicy przy ul. [...] w Z. do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Skargę na wyżej wskazaną czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 19 marca 2025 r. wnieśli M.T. i A.T., wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że

dane zawarte w karcie ewidencyjnej i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter. Przede wszystkim, karta ewidencyjna jest sporządzona zgodnie z wymogami o których mowa w § 10 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. Wskazuje ona, że budynek powstał ok. [...] r. Karta zawiera zwięzły, ale dostateczny opis przedmiotowego obiektu, odnoszący się do jego typowych cech, użytych materiałów i stanu technicznego, a także charakterystycznych cech architektonicznych, tj. cokoły elewacyjne, arkady, łuki i ozdobne okna. Wbrew zarzutom skarżących, z karty ewidencyjnej nie wynika, że budynek jest zachowany w niezmienionej formie. Wyraźnie wskazano, że obiekt został poddany modernizacjom, w szczególności w zakresie parteru. Nie jest zatem prawdą, że opis zawarty w karcie jest nierzetelny i niezgodny ze stanem faktycznym. W opinii organu dokonane zmiany nie przekreślają historycznej wartości kamienicy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, poprzedzone było włączeniem go do gminnej ewidencji zabytków oraz objęciem go ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że należy pamiętać, iż włączenie karty ewidencyjnej zabytku do ewidencji nie odbywa się w formie decyzji, która zawiera uzasadnienie. Organ nie miał zatem obowiązku szczegółowo uzasadniać zasadności dokonanej czynności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów (akt sprawy) wynika, że karta zabytku archeologicznego została wypełniona prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem z 26 maja 2011 r., a skarżący zostali powiadomieni zarówno o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej budynku do ewidencji wojewódzkiej, jak i o samym włączeniu tej karty. Procedura wymagana w § 15 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. została zatem zachowana. Sąd podkreślił również, że nie ma kompetencji do tego, aby polemizować merytorycznie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jako organem wyspecjalizowanym w zakresie oceny wartości zabytkowej badanego budynku. Skoro cechy zabytku zostały należycie opisane w karcie ewidencyjnej, Sąd nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Skargę kasacyjną wnieśli M.T. i A.T., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu, że dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności nieruchomości w drodze ujęcia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków bez wyjaśnienia przez organ okoliczności uzasadniających takie działanie, jak również bez zagwarantowania właścicielom nieruchomości prawa do ochrony i obrony przed nadmiernym i nieusprawiedliwionym ograniczaniem przysługującego im prawa własności nieruchomości uznanej za zabytkową. Właścicielom nieruchomości uznanych za zabytkowe powinny zostać zapewnione gwarancje procesowe co do prawa do ochrony i obrony przed ograniczaniem przysługującego im prawa własności, w tym prawo do kontroli ustaleń organów konserwatorskich, zaś wartość zabytkowa obiektu powinna wynikać z treści opracowanej dla niego karty ewidencyjnej i nie może być domniemywana.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący jednocześnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

2. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie polegająca na ujęciu kamienicy przy ul. [...] w Z. – w wojewódzkiej ewidencji zabytków

Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków w znaczeniu formalnym nie stanowi formy ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z.o.z. Jednakże ta forma opieki nad zabytkiem ogranicza własność, ponieważ włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powoduje obowiązek włączenia go do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z.). Wiąże się to z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28-30 u.o.z.o.z.

3. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kwestią wymagającą oceny pozostaje to, czy Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, dokonując włączenia karty ewidencyjnej przedmiotowej kamienicy do WEZ oparł się na rzetelnie zgromadzonym materiale dowodowym, uzasadniającym tę ingerencję w prawo własności w momencie podejmowania czynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny legalności działania organu.

4. Trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. Należy podkreślić, że włączenie karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną, nie zwalnia to jednak organu z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zgromadzenia dowodów potwierdzających wartości zabytkowe obiektu przed dokonaniem tej czynności.

Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.

Legalność czynności organu administracji musi być oceniana według stanu faktycznego i prawnego oraz materiału dowodowego istniejącego w dacie jej podjęcia. W dniu 19 marca 2025 r. organ dysponował jedynie kartą ewidencyjną, która w świetle podnoszonych przez skarżącą wątpliwości, m.in. zachowania oryginalnej formy budynku, była niewystarczająca. Organ przed podjęciem zaskarżonej czynności nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego.

Zauważyć należy, że w skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucili, że karta ewidencyjna w opisie budynku zawiera nieprawdziwe informacje, iż jest on zachowany w formie oryginalnej, podczas gdy budynek na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat był co najmniej kilkukrotnie rozbudowywany i modernizowany. Na dowód tego skarżący załączyli [...]. Skarżący wyjaśnili, że inwestycja ta została zrealizowana, co dokumentują przedstawione wraz ze skargą fotografie. Skarżący zwrócili uwagę, że wbrew twierdzeniom przedstawionym w karcie ewidencyjnej, bryła budynku nie jest oryginalna czego konsekwencją są widoczne od strony północno-zachodniej i południowo zachodniej dobudowane współcześnie magazyn wraz z częścią dachową, klatka schodowa i powstałe w związku z nimi, nieistniejące uprzednio otwory okienne. Budynek nie posiada oryginalnej fasady i tynków, albowiem został obłożony styropianem, zaś oryginalna stolarka okienna została wymieniona na wykonaną z tworzywa. Skarżący zwrócili uwagę, że współczesny kształt budynku nie odpowiada opisanemu w karcie ewidencyjnej. Potwierdza to porównanie współczesnych fotografii z historyczną, umieszczoną na odwrocie karty. Biorąc pod uwagę czas sporządzenia karty należy oczekiwać jej aktualności.

W odpowiedzi na skargę (k. 22 akt sądowych) organ wskazał natomiast: "Obiekt poddany modernizacjom, szczególnie w zakresie parteru, który obecnie pełni funkcję usługową. Budynek zachowany autentycznie w swojej bryle historycznej, forma budynku również nie uległa zmianie.".

Wątpliwości co do zachowania oryginalnej formy budynku, zdobień i stolarki okiennej nie zostały wyjaśnione przed podjęciem zaskarżonej czynności. W aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która potwierdzałaby prawidłowość sporządzenia karty ewidencyjnej oraz wartości zabytkowe kamienicy. Ustalenie tak fundamentalnej kwestii jak autentyczność budynku nie może opierać się na domniemaniach, lecz musi wynikać z rzetelnych badań przeprowadzonych przed włączeniem budynku do ewidencji. Procedura włączenia do WEZ, choć uproszczona w stosunku do wpisu do rejestru zabytków, musi być transparentna i weryfikowalna w momencie jej dokonywania. W rozpoznawanej sprawie wobec braku zgromadzenia dowodów potwierdzających wartości zabytkowe kamienicy oraz aktualnej dokumentacji fotograficznej brak jest możliwości zweryfikowania prawidłowości danych umieszczonych w karcie ewidencyjnej. Rzetelne postępowanie wyjaśniające, w którym – przed podjęciem czynności – organ zgromadzi kompletny materiał dowodowy ma istotne znaczenie dla nakładanych na właścicieli obowiązków. W rozpoznawanej sprawie w karcie ewidencyjnej zawarte zostały zalecenia konserwatorskie, z których wynika, że skarżący przed uzyskaniem stanowiska konserwatorskiego powinni przygotować pełną dokumentację konserwatorską budynku, w tym m.in. projekt architektoniczno-budowlany oraz wykonawczy zawierający szczegółowe opisy rozwiązań konserwacji elementów zdobniczych, stolarki okiennej i drzwiowej itp. Biorąc pod uwagę oświadczenie skarżących, że w kamienicy oryginalna stolarka okienna została wymieniona na wykonaną z tworzywa, wątpliwości budzi prawidłowość zaleceń konserwatorskich.

5. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że niniejszy wyrok nie przesądza o tym, czy kamienica przy ul. [...] w Z. posiada wartości zabytkowe, czy też ich nie posiada. Kwestia ta pozostaje otwarta. Stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności wynika z wadliwości procedury jej dokonania. Organ, chcąc objąć obiekt ochroną ewidencyjną, zobowiązany jest przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające, w którym – przed podjęciem czynności – zgromadzi kompletny materiał dowodowy (w tym, jeśli to konieczne, rzetelne opinie eksperckie) i na jego podstawie dokona jednoznacznych ustaleń co do historii, datowania, zachowania oryginalnej formy budynku, zdobień i stolarki okiennej oraz wartości artystycznych lub historycznych obiektu. Dopiero tak przygotowany materiał może stanowić podstawę do legalnego włączenia karty do WEZ.

6. Odnosząc się do argumentacji Sądu pierwszej instancji, że włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, poprzedzone było włączeniem go do gminnej ewidencji zabytków, zauważyć należy, iż całkowicie pominięta została okoliczność, że czynność materialno-techniczna polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków została uznana za bezskuteczną. Na okoliczność tę zwracali uwagę skarżący w piśmie procesowym z 24 czerwca 2025 r. zatytułowanym "Replika skarżących na odpowiedź organu na skargę". W piśmie tym wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 230/24, stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku przy ul. [...] w Z. Zauważyć należy, że wyrokiem z 30 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1851/24, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Miasta Zakopane wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 marca 2024 r.

7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, a następnie, rozpoznając skargę, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 19 marca 2025 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.