Dom w Zakopanem bez karty adresowej w ewidencji zabytków. NSA oddalił skargę burmistrza

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 499/25, stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. polegającej na włączeniu karty adresowej budynku przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta Zakopane (dalej także: organ) 8 stycznia 2014 r. wydał zarządzenie w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej także: GEZ). Wskazano, że wykaz obiektów ujętych w GEZ w formie zbioru kart adresowych stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. W wykazie tym został ujęty zabytek nieruchomy położony przy ul. [...] w Z. Karta adresowa tego budynku, jak wynika z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z 12 lipca 2021 r., nie została opracowana. Nieruchomość nie jest również ujęta w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.

W latach 2014–2025 organ wielokrotnie wydawał zarządzenia w sprawie zmiany lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane.

Pismem z 15 marca 2021 r. A.B. (dalej: strona) wystąpił do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wyłączenie wspomnianego budynku z GEZ. W dniu 21 czerwca 2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał negatywną opinię w tym zakresie.

Pismem z 20 stycznia 2025 r. strona, powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), wezwała Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wyłączenie z GEZ karty adresowej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Z.

W odpowiedzi organ wskazał, że budynek przy ul. [...] w Z. posiada cechy budownictwa podhalańskiego i jest cenny dla tego miejsca wzmacniając jego charakter i dokumentując przebieg historii miejscowości Zakopane. Został zbudowany według określonych zasad z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów przyjmujących rolę reprezentacyjną, wyjątkowych zdobień [...], drewnianych szczytów deskowych w układzie "jodełki", jak również technik budowlanych, proporcji czy kątów nachylenia dachów; posiada także oryginalną stolarkę okienną. Z konserwatorskiego punktu widzenia wskazany obiekt nadal stanowi reprezentatywny i wartościowy przykład budownictwa mieszkalnego XX wieku z cechami, charakterem oraz formą architektoniczną nawiązującą do budownictwa podhalańskiego.

Pismem z 19 marca 2025 r. strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd pierwszej instancji) skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 8 stycznia 2014 r. polegającą na włączeniu zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane budynku przy ul. [...] w Z. do GEZ, a tym samym objęcie go ochroną konserwatorską.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że strona została poinformowana, iż nieruchomość położona przy ul. [...] w Z. została włączona do GEZ w 2014 r. pismem z 12 lipca 2021 r. Pismo to zawierało informację, że dla nieruchomości nie sporządzono karty adresowej, nie wskazywało jednak konkretnej daty czynności materialno-technicznej włączenia karty adresowej budynku do GEZ ani nie wyjaśniało kwestii kolejnych zarządzeń organu w sprawie. Mając na uwadze wielość wydawanych przez organ zarządzeń w sprawie GEZ od 2011 r., a także zmianę treści art. 52 i art. 53 p.p.s.a. od 2011 r. oraz – co szczególnie istotne – rozbieżności w orzecznictwie co do oceny charakteru czynności wpisu do gminnej ewidencji zabytków jako czynności organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony.

Zdaniem WSA w Krakowie dane i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują, że nieruchomość położona przy ul. [...] w Z. miała zabytkowy charakter w chwili włączenia jej do GEZ w 2014 r. Za takie dane i dokumenty nie może zostać uznany opis cech świadczących o zabytkowym charakterze nieruchomości wskazany w późniejszych pismach oraz odpowiedzi na skargę strony. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocenia czynność materialno-techniczną i co z niej wynika w momencie jej dokonania, a nie działania, jakie organ podjął później.

Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta Zakopane zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz § 18 i § 18 b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że:

a) budynek położony przy ul. [...] w Z. nie spełniał warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek,

b) przepisy wymagały przed ujęciem obiektu w gminnej ewidencji zabytków udokumentowania wartości zabytkowej obiektu;

II. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa o samorządzie gminnym), w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., polegające na błędnym uznaniu, że nie było podstaw do odrzucenia skargi mimo niedochowania przez stronę terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie albo oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy strony. Przedwcześnie natomiast wypowiedział się o walorach zabytkowych nieruchomości, nie uwzględniając wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18).

2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że do oceny warunków dopuszczalności skargi na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 8 stycznia 2014 r. zastosowanie miały przepisy art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w ich brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tym ostatnim przed wniesieniem skargi na czynność organu do sądu administracyjnego należy wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o jej podjęciu. W przypadku uchybienia temu terminowi sąd, po wniesieniu skargi, może jednak ją rozpoznać, jeżeli uzna, że uchybienie to nastąpiło bez winy strony. W rozpoznawanej sprawie strona niewątpliwie przekroczyła termin, o którym mowa w cytowanym przepisie. O podjęciu skarżonej czynności mogła bowiem dowiedzieć się najpóźniej 15 marca 2021 r. (pismo strony do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wyłączenie budynku przy ul. [...] w Z. z GEZ), natomiast wezwała Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa dopiero 20 stycznia 2025 r. WSA w Krakowie słusznie jednak przyjął, że w sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powinna zatem mieć zastosowanie norma wynikająca z art. 52 § 3 p.p.s.a. zdanie drugie. Działania podejmowane przez organ mogły wywołać u strony uzasadnione wątpliwości co do sposobu i terminu podjęcia czynności włączenia do GEZ karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w Z. Wydane przez Burmistrza Miasta Zakopane zarządzenie z 8 stycznia 2014 r. w sprawie aktualizacji GEZ uwzględniało w załączniku będącym wykazem obiektów ujętych w ewidencji budynek przy ul. [...] w Z.. Mimo że wykaz ten powinien być prowadzony w formie zbioru kart adresowych zabytków, w dniu wydania wspomnianego zarządzenia nie mógł on zawierać karty adresowej budynku przy ul. [...] w Z. Jak bowiem wynika z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z 12 lipca 2021 r. (karta 5 akt sprawy) dla budynku nie sporządzono karty GEZ. Należy podkreślić, że to właśnie karta adresowa zabytku jest dokumentem pozwalającym na pełną ocenę, czy, kiedy oraz dlaczego doszło do podjęcia przez organ czynności włączenia nieruchomości do GEZ. Dodatkowo organ w następnych latach wydawał kolejne zarządzenia w sprawie aktualizacji bądź zmiany GEZ każdorazowo ujmując w niej wspomniany budynek. Wątpliwości co do sposobu i terminu ujęcia budynku położonego przy ul. [...] w Z. miała, jak się wydaje, nie tylko strona, lecz także sam organ. W odpowiedzi na pismo strony w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyłączenie z GEZ oraz usunięcie ze zbioru kart adresowych zabytkowego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. organ poinformował stronę alternatywnie o terminach przysługujących jej środków zaskarżenia. Uzależnił on możliwe do podjęcia przez stronę działania od tego, czy skarżoną czynność, polegającą na włączeniu karty adresowej budynku, uzna się za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W przypadku tego ostatniego nie miał natomiast zastosowania 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie).

Z tych względów należy przyjąć, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy strony. Nie zostały zatem naruszone art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie miał w sprawie zastosowania.

3. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18 b rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).

W rozpoznawanej sprawie organ, dokonując czynności ujęcia budynku przy ul. [...] w Z. w GEZ, nie zapewnił czynnego udziału właściciela tego obiektu w postępowaniu. Nie mógł on kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności. Co więcej, dla nieruchomości nie została sporządzona karta adresowa mimo że, jak wynika z § 1 zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane z 8 stycznia 2014 r. w sprawie aktualizacji GEZ, gminna ewidencja zabytków Miasta Zakopane prowadzona jest w formie zbioru kart adresowych.

Nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia wspomnianej nieruchomości do GEZ należy wskazać, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 5 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 239/25; 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 815/25; 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 801/25; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r.; dostępne w CBOSA).

4. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.