Minister odwołał dyrektora muzeum za opóźnienia budowy. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2025 r., VII SA/Wa 2946/24, w sprawie ze skargi R.K. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 24 września 2024 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora, uchylił zaskarżony akt.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ) aktem z 24 września 2024 r. odwołał R.K. ze stanowiska dyrektora Muzeum [...] w W. (dalej: muzeum) z uwagi na naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (tj. na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 2 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Dz. U. 2024 r. poz. 87; dalej: u.o.p.d.k.). Organ wskazał na naruszenie przez dyrektora wynikającej z art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. zasady efektywności gospodarowania mieniem polegające "przykładowo" na: (1) niewykorzystaniu w całości dotacji otrzymanej od organu i niezrealizowaniu zadania dotyczącego zakupu wyposażenia muzeum; (2) niewykorzystaniu w latach 2021 i 2022 znacznej części dotacji otrzymanych od organu w ramach programu wieloletniego "Budowa Muzeum [...]"; (3) niewłaściwy nadzór nad realizacją inwestycji "Budowa Muzeum [...]", który przyczynił się do sporu z generalnym wykonawcą, w ramach którego zgłasza on kolejne, wielomilionowe roszczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.K. podniósł, że zarzuty organu postawione w akcie odwołania są nieprawdziwe. Akt odwołania nie został poprzedzony jakimkolwiek postępowaniem wyjaśniającym, skarżący nie miał możliwości przedstawić swojego stanowiska. Żadne postępowanie nie było też prowadzone przez Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych ani inny uprawniony podmiot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżony akt, poza przytoczeniem czterech przykładowych, w ocenie organu, naruszeń zasady efektywności gospodarowania mieniem, nie zawiera żadnego uzasadnienia zajętego stanowiska. Uzasadnienie tego aktu nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniała przesłanka opisana w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Wskazując na brak efektywności gospodarowania mieniem, organ posłużył się wielomilionowymi kwotami, jednak nie odwołał się do wyników jakiejkolwiek kontroli czy audytu, które potwierdzałyby te zarzuty. Sąd I instancji podkreślił również, że tych braków nie może sanować treść odpowiedzi na skargę czy innych dokumentów nadesłanych w toku postępowania sądowego. Nie jest rolą sądu doszukiwanie się w aktach nadesłanych przez organ ewentualnych uchybień obciążających skarżącego. Rzeczą organu jest precyzyjne wskazanie naruszeń i nadesłanie do sądu akt, które by je potwierdzały. W ocenie Sądu tak poważne zarzuty, jak te postawione skarżącemu w rozpoznawanej sprawie, powinny znaleźć potwierdzenie w wynikach kontroli finansowej przeprowadzonej przez NIK lub inny powołany do tego organ. Sąd wskazał, że organ w zaskarżonym akcie powołał się jedynie na art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k., który jest przepisem ogólnym, a zatem dopiero wypełnienie go konkretną treścią, w tym dyspozycją przepisów prawa materialnego, pozwala na sformułowanie konkretnych zarzutów naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości. Podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 27 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazanie przykładów naruszeń określonej w art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. zasady efektywności gospodarowania mieniem nie jest wystarczającym uzasadnieniem odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury;

2. art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga bardziej szczegółowego uzasadnienia niż wskazanie okoliczności faktycznych, z których wynika, że zaistniała przesłanka odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury;

3. art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. w związku z art. 175 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 1530; dalej: u.f.p.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organizator instytucji kultury, będący dysponentem głównym części [...] budżetu państwa, aby móc stwierdzić naruszenie art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k., powinien oprzeć się na wynikach kontroli finansowej przeprowadzonej przez NIK lub inny powołany do tego organ kontroli.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że zasada efektywności jest naczelną zasadą gospodarki mieniem i finansami instytucji kultury, obejmującą zarówno pozytywny bilans finansowy danej instytucji, jak i realizację istoty jej działania, określonej przez organizatora. Zdaniem organu okoliczności podane w akcie odwołania razem z nadesłanymi do sądu dokumentami świadczą w sposób wystarczający, że doszło do jej naruszenia. Skutkowały bowiem opóźnieniami w zakończeniu budowy muzeum, w konsekwencji uniemożliwiając prowadzenie jego działalności statutowej w pełnym wymiarze, w tym w szczególności otwarcie wystawy stałej. Braki w nadzorze nad przygotowaniem, planowaniem i realizacją tej inwestycji doprowadziły do sporu z generalnym wykonawcą budynku muzeum, co z kolei naraża Skarb Państwa na wielomilionowe straty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wystarczające do oceny tych naruszeń są zgromadzone przez niego dokumenty finansowe. Nie jest zaś konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego przebieg i dokonane w jego ramach ustalenia, znalazłyby odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu odwołania.

W piśmie z 6 listopada 2025 r. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.

W pismach z 23 grudnia 2025 r. i z 8 stycznia 2026 r. skarżący R.K. przedstawił swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu, zwrot kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy. Wskazał, że art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. nie formułuje obowiązku zużycia wszystkich przyznanych w danym roku środków budżetowych. W ocenie strony sam fakt niewykorzystania w pełni dotacji nie świadczy automatycznie o naruszeniu prawa. Podał, że brak wykorzystania w pełni dotacji wynikał z przyczyn obiektywnych, takich jak pandemia i opóźnienia zawinione przez generalnego wykonawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

2. Nie doszło do naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że powołanie się w uzasadnieniu aktu na przepis o charakterze ogólnej zasady gospodarowania środkami finansowymi w instytucjach kultury w powiązaniu z jedynie przykładowym wyliczeniem okoliczności faktycznych oraz brakiem w aktach sprawy dokumentacji potwierdzającej zarzucane dyrektorowi naruszenia, przemawiają za uznaniem, że akt ten nie może się ostać.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Przepis ten przede wszystkim potwierdza formalną odrębność podmiotową instytucji kultury od osoby jej organizatora (P. Antoniak-Tęskna, Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej. Komentarz, Gdańsk 2019, art. 27, nb. 1, Lex). Określa także podstawową zasadę gospodarowania budżetem instytucji kultury – efektywność. Jest to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pojęcie nieprecyzyjne. Podobnie jak zasady ogólne wydatkowania środków publicznych określone w art. 44 ust. 3 u.f.p. powinien być traktowany jako klauzula generalna. Trudno też przyjąć, że taka regulacja może stanowić samodzielny wzorzec kontroli (por. w odniesieniu do art. 44 ust. 3 u.f.p.: M. Cilak [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Gdańsk 2021, art. 44). Organ nie powołał się na naruszenie innych przepisów dotyczących gospodarowania finansami publicznymi.

Z uwagi na niezwykle ogólny charakter powołanego przepisu, organ powinien tym bardziej precyzyjnie określić nie tylko, o jakie czyny lub zaniechania chodzi, kiedy zostały dokonane, ale także dlaczego stanowią naruszenie tego przepisu, a także dlaczego w tym przypadku powołany przepis może stanowić samodzielną podstawę aktu odwołania.

W rozpoznawanej sprawie organ wskazał na dwa rodzaje naruszeń. Pierwsze z nich to niewykorzystanie w całości w danym roku środków otrzymanych w ramach dotacji na cele związane z budową siedziby muzeum i wystawy stałej. Po drugie, wskazano na spór muzeum z generalnym wykonawcą inwestycji związanej z budową siedziby muzeum [...] i zgłaszane przez niego "wielomilionowe" roszczenia. Organ nie podjął nawet próby wykazania związku przyczynowego między tymi zdarzeniami a odpowiedzialności skarżącego, np. czy wynikają z jakichś jego konkretnych zaniedbań. Organ nie odniósł się do stanowiska skarżącego, który w toku postępowania sądowego wskazywał na brak swojej winy i podawał obiektywne przyczyny powstałych opóźnień, które powodowały niewykorzystanie całości środków przeznaczonych na dany rok. Nie określił też, jakie są konkretnie roszczenia generalnego wykonawcy, jakich sum dotyczą i dlaczego uważa, że powstały z winy skarżącego. Nie podał, czy obowiązek zapłaty został zasądzony w prawomocnym wyroku sądu. Informacji w tym zakresie nie dostarczają także odpowiedź organu na skargę czy dokumenty złożone przy piśmie z 20 czerwca 2025 r. Z karty oceny działalności tej jednostki za 2023 r. wynika, że działalność instytucji w zakresie gospodarki finansowej została oceniona pozytywnie (k. 78), podobne wnioski zawiera karta oceny zadania inwestycyjnego (dotyczącego m.in. budowy Muzeum [...] w W.), w której stwierdzono, że: "Środki Ministra zostały wydatkowane w terminach określonych w umowie.". W karcie oceny zadania inwestycyjnego wyjaśniono też, że ze względu na spory z generalnym wykonawcą inwestycji i zakwestionowanie (zarówno przez wykonawcę jak i przez muzeum) części kosztorysów nie było możliwe wydatkowanie całej kwoty przeznaczonej na ten cel (k. 75). Podano w niej także, że wyszczególnione w sprawozdaniu wydatki są zgodne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa, a otrzymane środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem (k. 76). Poza wymienionymi wyżej kartami, organ przedstawił swoje pisma, w których zwrócił się do dyrektora muzeum o: szczegółowe informacje na temat "harmonogramu płatności w ramach udzielonej dotacji" (k. 67), całościowy kosztorys zwiększonych potrzeb finansowych za nadzory autorskie (k. 68), a ponadto pismo organu, w którym zawarto negatywną ocenę działań muzeum, wskazując m.in. na skalę niewykorzystanych środków (k. 71). Powyższe dokumenty nie dostarczają informacji wskazujących na odpowiedzialność skarżącego za powstałe opóźnienia w realizacji inwestycji związanych z budową siedziby muzeum. Nie dostarczają też informacji o roszczeniach inwestora względem Skarbu Państwa.

3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., ponieważ Sąd I instancji słusznie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego aktu jest niewystarczające i nie pozwala na właściwą kontrolę legalności tego działania organu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury powinien być uzasadniony tak, aby możliwa była jego kontrola. Wymóg należytego uzasadnienia aktów organów administracji publicznej o charakterze władczym, podjętych w sprawach indywidualnych, wywodzony jest w orzecznictwie NSA z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji). Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada praworządności, będąca jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji, zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo ma być więc zarówno źródłem kompetencji organów, jak i kryterium dopuszczalności podejmowanych przez nie aktów. Dlatego też, żeby uznać taki akt za zgodny z prawem, trzeba mieć pewność, że te przesłanki wystąpiły (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2022 r., II OSK 3541/19; 17 listopada 2021 r., II OSK 3072/18; z 26 marca 2021 r., II OSK 2745/20). Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę, uznając, że akty organów administracji publicznej powinny zawierać wskazanie motywów, którymi się kierowano. Tylko w taki sposób możliwe jest pełne skontrolowanie legalności tych aktów. Wymóg ten nie został spełniony przez organ w rozpoznawanej sprawie. Akt odwołania dyrektora instytucji kultury zawiera niepełny opis okoliczności faktycznych i niewystarczający opis okoliczności prawnych. Precyzyjne opisanie zarzucanych dyrektorowi naruszeń, pełne, a nie tylko przykładowe, jest niezbędne do dokonania kontroli legalności tego aktu, bez tego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie motywów, jakimi organ się kierował, wydając akt. W rozpoznawanej sprawie organ temu wymogowi nie sprostał. Nie wymienił wszystkich zarzucanych dyrektorowi naruszeń przepisów prawa, lecz wskazał jedynie na "liczne naruszenia art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k." i wymienił przykładowo kilka z nich. Opis tych "przykładowych" naruszeń jest nieprecyzyjny i nie zawiera wykazania związku przyczynowego pomiędzy opóźnieniami w budowie muzeum czy roszczeniami inwestora a odpowiedzialnością dyrektora muzeum. Organ nie wykazał, że dyrektor dopuścił się zaniedbań. Nie spełnia tego wymogu ogólne stwierdzenie o "niewystarczającym nadzorze nad inwestycją".

3. Niesłuszny jest także zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. w związku z art. 175 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa. Sąd I instancji tego przepisu nie stosował, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia. Podstawą wydania kwestionowanego w sprawie aktu jest art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., a nie art. 175 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że tak poważne zarzuty dotyczące nieprawidłowego wydatkowania środków publicznych, jak te, które postawiono skarżącemu w rozpoznawanej sprawie, powinny znaleźć potwierdzenie w wynikach kontroli finansowej przeprowadzonej przez powołany do tego organ. Podkreślić należy, że do oceny, czy doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, zostały powołane konkretne organy administracji publicznej, tj. komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (I instancja) i Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (II instancja) – por. art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. 2025 r. poz. 1484 ze zm.). W myśl art. 93 ust. 1 pkt 6 tej ustawy dysponent przekazujący środki publiczne jednostce sektora finansów publicznych lub podmiotowi niezaliczanemu do sektora finansów publicznych składa niezwłocznie do właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych zawiadomienie o ujawnionych okolicznościach, wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jeśli organ doszedł do wniosku, że skarżący gospodarował powierzonymi mu środkami publicznymi w sposób niezgodny z prawem, w wyniku czego naraził Skarb Państwa na wielomilionowe straty, a jego czyny wskazują na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, powinien zwrócić się z takim zawiadomieniem do rzecznika dyscypliny finansów publicznych.

Zasadne jest też odwołanie się przez Sąd I instancji do wyników kontroli NIK. Jest to naczelny organ kontroli państwowej, który bada w szczególności wykonanie budżetu państwa oraz realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej. Kontrola ta jest przeprowadzana m.in. pod względem legalności (por. art. 1 ust. 1, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, Dz. U. 2022 r. poz. 623).

4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

5. Żądanie przeprowadzenia rozprawy zgłoszone przez skarżącego R.K. w piśmie z 23 grudnia 2025 r. nie mogło odnieść skutku, ponieważ zostało zgłoszone po terminie wynikającym z art. 182 § 2 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że strona przeciwna na zgłoszenie żądania przeprowadzenia rozprawy ma 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej. Odpis skargi kasacyjnej doręczono w dniu 14 listopada 2025 r., a pismo z żądaniem przeprowadzenia rozprawy nadano dopiero w dniu 23 grudnia 2025 r.

6. Oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania wynika z tego, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. NSA podziela stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, że warunkiem zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną jest złożenie tego pisma procesowego w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., czyli 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie została złożona po wskazanym terminie (została nadana w dniu 23 grudnia 2025 r., a więc ponad miesiąc po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej).