Odwołanie dyrektor instytutu bez przyczyn w konsultacjach. NSA oddalił skargę ministra

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2025 r., VII SA/Wa 533/25, w sprawie ze skargi A.B. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2024 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora, uchylił zaskarżony akt.

Wyrok zostały wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z 6 grudnia 2024 r. odwołał A.B. (dalej: skarżąca) ze stanowiska dyrektora [...] Instytutu [...] (dalej: instytut), powołując się na art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; dalej: u.o.p.d.k.). W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem poprzez niewywiązanie się z obowiązków w zakresie zarządzania instytutem wyznaczonych w art. 17 u.o.p.d.k. i niedotrzymanie terminów określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.). Organ wyjaśnił, że na mocy porozumienia z 30 marca 2023 r. powierzył instytutowi realizację inwestycji – [...] (dalej: inwestycja), w zakresie segmentów: [...]. Następnie, w dniu 29 maja 2024 r. podpisano aneks do tego porozumienia, na mocy którego powierzono instytutowi realizację całej inwestycji, tj. również w pozostałym zakresie obejmującym segmenty: [...]. W ocenie organu skarżąca przy realizacji tej inwestycji naruszyła:

1. art. 14lzd u.z.p.p.r. poprzez niepoinformowanie podmiotów wnioskujących o objęcie wsparciem z planu rozwojowego o wynikach oceny przedsięwzięć; instytut poinformował organ o zrealizowanej wysyłce pismem z 18 października 2024 r., zaś pismem z 14 listopada 2024 r. zastępca dyrektora instytutu L.D. poinformował organ, że 1063 pisma dotyczące wyników oceny nadal nie zostały wysłane;

2. art. 14 lze ust. 5 i 6 u.z.p.p.r. poprzez naruszenie terminu ponownej oceny przedsięwzięć w ramach inwestycji przede wszystkim ze względu na to, że instytut nie dopełnił w odpowiednim terminie obowiązku zlecenia sporządzenia narzędzia informatycznego niezbędnego do dokonania weryfikacji odwołań (tj. odpowiedniego modułu w systemie [...]); organ wyjaśnił, że termin ponownej oceny przedsięwzięć w ramach inwestycji został określony – zgodnie z art. 14lze ust. 6 u.z.p.p.r. – w regulaminie wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego (w pkt 8.5.) (dalej: regulamin);

3. art. 14lz ust. 1 w związku z art. 14lzb u.z.p.p.r. poprzez niepodpisanie w ustalonym terminie umów z osobami, których przedsięwzięcia zostały wybrane do objęcia wsparciem w ramach inwestycji; organ wskazał, że termin zawarcia umów wynika z pkt 9.1. regulaminu.

Organ wyjaśnił, że podpisanie odpowiedniej liczby umów o [...] stanowi jeden z kamieni milowych, do których osiągnięcia jest on zobowiązany i który jest warunkiem złożenia przez [...] wniosku o płatność środków z [...].

Skargę na ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.B., podnosząc, że organ nie uzyskał w prawidłowy sposób opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, ponieważ nie zapoznał tych podmiotów z zarzutami stawianymi skarżącej. Stwierdziła, że zarzucane jej naruszenia prawa nie zostały potwierdzone przez upoważniony do tego organ, a akt odwołania nie został poprzedzony przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Wskazała, że jedną z przyczyn opóźnień w realizacji inwestycji była decyzja organu z maja 2024 r. o powierzeniu całej inwestycji wyłącznie instytutowi. Skutkowała ona koniecznością opracowania od nowa całej dokumentacji oraz systemu informatycznego, pierwotnie przeznaczonego dla czterech, a nie dla jednej jednostki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, wskazując na wadliwości procedury opiniowania, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Wyjaśnił, że w jednozdaniowym zapytaniu skierowanym do wybranych stowarzyszeń nie wskazano nawet podstawy prawnej odwołania, co uniemożliwiło rozpoznanie rzeczywistych podstaw działania organu (zwróciły na to uwagę same zapytane stowarzyszenia). Uczyniło to postępowanie opiniodawcze iluzorycznym.

Odnosząc się do przesłanki odwołania z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k., Sąd I instancji podał, że w akcie odwołania organ nie wskazał, które z postanowień umowy zawartej pomiędzy nim a dyrektorem nie zostały zrealizowane.

Ustosunkowując się do drugiej z wymienionych w akcie odwołania przesłanek, tj. zawartej w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., Sąd stwierdził, że przedstawione wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta sprawy nie potwierdzają zarzucanych naruszeń. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że do wymienionych w odwołaniu naruszeń prawa doszło z przyczyn leżących po stronie dyrektora jako jednostki zarządzającej procesem wdrażania inwestycji. W ocenie Sądu I instancji powoływanie się przez organ na skargi składane przez podmioty wnioskujące o [...], dotyczące niepodpisania umów o objęcie ich przedsięwzięć wsparciem, nie jest wystarczającym uzasadnieniem zarzucanych naruszeń. Sąd podkreślił, że na dzień podejmowania aktu nie był znany jeszcze rezultat postępowania skargowego. Nie wynika z akt, aby na datę wydania aktu jakiekolwiek okoliczności objęte tymi skargami zostały udowodnione. Nie ma również w aktach sprawy informacji na temat przywoływanych w uzasadnieniu aktu odwołania "ustaleń poczynionych w siedzibie instytutu przez pracowników ministerstwa".

Uzasadniając oddalenie złożonych przez organ wniosków dowodowych, Sąd I instancji wskazał, że ich uwzględnienie prowadziłoby do samodzielnej rekonstrukcji przesłanek odwołania, co oznaczałoby wyjście poza dopuszczalne granice kontroli sądowej. Sąd podkreślił, że w odwołaniu oceniono zaistnienie naruszeń prawa bez uprzedniej kontroli legalności działań dyrektora przez uprawniony do tego organ, a złożone do akt wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2025 r., V SA/Wa 3602/24 oraz wystąpienie pokontrolne z 30 maja 2025 r., jako późniejsze względem zaskarżonego aktu, nie mogły przyczynić się do uznania, że akt ten odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że złożone przez organ w toku postępowania przed Sądem I instancji wnioski dowodowe wykraczają poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, co doprowadziło do pominięcia okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i oparcie się przez Sąd I instancji jedynie na fragmentarycznym i niepełnym materiale dowodowym;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, tj. w obliczu nieuprawnionego pominięcia materiału dowodowego przedstawionego w toku postępowania sądowego w sytuacji, gdy to wyłącznie pominięty przez Sąd I instancji materiał dowodowy mógł prowadzić do prawidłowych ustaleń;

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na: (1) przyjęciu, że na dzień wydania aktu organ nie posiadał wiedzy o naruszeniach prawa w instytucji kierowanej przez skarżącą; (2) oddaleniu wniosków dowodowych organu zmierzających do wykazania licznych nieprawidłowości i naruszeń prawa stanowiących podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora; (3) uznaniu, że twierdzenia organu są gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające i wybiórcze uzasadnienie wyroku w zakresie oddalenia wniosków dowodowych organu, jak też pominięcie w uzasadnieniu istotnych okoliczności faktycznych i prawnych;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego aktu z powodu uchybień proceduralnych, pomimo że nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podniesiono również naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. poprzez przyjęcie, że organ nie miał podstaw do odwołania skarżącej ze stanowiska, pomimo że przesłanki naruszenia prawa i niewykonania umowy miały charakter obiektywny i wynikały z materiału dowodowego sprawy, a także wiedzy organu o okolicznościach uzasadniających odwołanie;

2. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. polegające na przyjęciu, że czynności opiniowania miały charakter pozorny, podczas gdy przepis ten nie nakłada na organ obowiązku szczegółowego uzasadniania przyczyn odwołania na etapie występowania o opinie, nie przewiduje określonej formy ani zakresu informacji przekazywanych związkom zawodowym czy stowarzyszeniom, a jedynym obowiązkiem organu jest zasięgnięcie opinii przed odwołaniem;

3. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nadanie przepisom proceduralnym nadmiernie formalistycznej wykładni skutkującej uchyleniem aktu, mimo spełnienia materialnoprawnych przesłanek odwołania.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy. Zwrócił się ponadto o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wyszczególnionych w odpowiedzi organu na skargę oraz w pismach procesowych z 1 kwietnia 2025 r. i z 11 czerwca 2025 r. – na okoliczności tam wskazane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu A.B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że złożone przez organ w toku postępowania sądowego wnioski dowodowe wykraczają poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego. Powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czy aktu. Nie może służyć ustalaniu nowego stanu faktycznego lub kontynuowaniu postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Z tą ostatnią sytuacją mamy zaś do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Akta administracyjne sprawy przedstawione przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę zawierają – jak sam przyznał organ w skardze kasacyjnej – "fragmentaryczny i niepełny materiał dowodowy". Organ w skardze kasacyjnej ocenił, że: "wyłącznie pominięty przez Sąd I instancji materiał dowodowy mógł prowadzić do prawidłowych ustaleń". Przyznał tym samym, że kontynuował gromadzenie materiału dowodowego już po wydaniu aktu i wniesieniu skargi do sądu, a także, że materiał ten ma istotne znaczenie w sprawie. Takie działanie nie jest dopuszczalne w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a.

W aktach sprawy przedstawionych przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nie ma dowodów, które potwierdzałyby okoliczności opisane w odwołaniu. Nie ma w nich m.in. regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, wydanego na podstawie art. 14lzb ust. 1 u.z.p.p.r. W uzasadnieniu aktu podano tylko adres strony internetowej, na której opublikowano regulamin; tekst tam umieszczony nie zawiera jednak ani dat wydania i wejścia w życie, ani podpisów osób upoważnionych do jego wydania, w tytule pliku pdf podano jedynie informację: "tekst jednolity z 29.08.2024 r.", nie przedstawiono wcześniejszych wersji regulaminu (jeśli takie były). Nie przedstawiono także zawartego na podstawie art. 14li ust. 1 u.z.p.p.r. porozumienia powierzającego instytutowi (jako jednostce wspierającej plan rozwojowy) realizację części zadań związanych z realizacją inwestycji z 30 marca 2023 r. ani aneksu zmieniającego to porozumienie z 29 maja 2024 r. (w aktach są jedynie kopie przedstawione przez skarżącą, kopia aneksu nie zawiera daty ani podpisów stron). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 14li ust. 2 u.z.p.p.r. takie porozumienie określa w szczególności szczegółowy zakres powierzonych zadań oraz zasady odpowiedzialności za ich nieprawidłową realizację. Jest ono zatem istotne do określenia, czy to dyrektor instytutu odpowiadała za zarzucane jej naruszenia prawa, w tym niedotrzymanie terminów realizacji poszczególnych etapów inwestycji. Akta przedstawione wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę przez organ nie zawierają ponadto żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że do naruszeń tych terminów w ogóle doszło ani że odpowiedzialnością za ich niedotrzymanie należy obciążyć dyrektora instytutu.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skargi podmiotów trzecich dotyczące działalności instytutu nie mogą stanowić o tym, czy dyrektor instytutu naruszył prawo. Skargi powinny zainicjować odpowiednie postępowanie, dopiero wyniki którego mogą taki dowód stanowić.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2025 r., [...], stwierdzający, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazujący sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Instytut [...], również takiego dowodu stanowić nie może. Po pierwsze, został wydany po wydaniu zaskarżonego aktu. Po drugie, świadczy jedynie o tym, że organ, tj. instytut, w jednostkowej sprawie naruszył prawo, nie świadczy natomiast o tym, że za takie naruszenie odpowiedzialny jest dyrektor instytutu.

Trafnie zauważył też Sąd I instancji, że wystąpienie pokontrolne, które było przedmiotem wniosku dowodowego organu z 11 czerwca 2025 r., jest datowane na 30 maja 2025 r., więc już po wydaniu aktu odwołania, co więcej, czynności kontrolne rozpoczęły się w dniu 10 lutego 2025 r., a więc także po wydaniu aktu odwołania (s. 2 wystąpienia pokontrolnego, k. 327). Nie ma więc znaczenia dla oceny legalności spornego aktu, dokonywanej na dzień jego wydania. Podkreślić należy, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy temu, aby organ mógł prowadzić postępowanie wyjaśniające i gromadzić materiał dowodowy po wniesieniu skargi na wydany przez niego akt.

3. W konsekwencji powyższego nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, w tym akt dostarczonych mu przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Orzeka, biorąc pod uwagę stan prawny i faktycznych z daty wydania zaskarżonego aktu. Sąd I instancji zadośćuczynił temu wymogowi.

4. Nieuzasadniony jest wobec tego również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sama "wiedza o naruszeniach prawa w instytucji kierowanej przez skarżącą", niepoparta przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zgromadzeniem materiału dowodowego i odpowiednią argumentacją zawartą w uzasadnieniu aktu, nie jest wystarczająca do stwierdzenia legalności tego aktu. Nie pozwala na dokonanie kontroli zgodności tego aktu z prawem, a świadczy za jego arbitralnością.

5. Nie doszło też do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, zaś organ nie wyjaśnił, które "istotne okoliczności faktyczne i prawne" Sąd pominął. Sąd I instancji przedstawił uzasadnienie oddalenia wniosków dowodowych organu, wskazując, że ich uwzględnienie prowadziłoby do samodzielnej rekonstrukcji przesłanek odwołania i tym samym wyjścia poza dopuszczalne granice kontroli sądowej, ponadto stwierdził, że część dokumentów powstała już po wydaniu spornego aktu.

6. W tym stanie rzeczy nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., ponieważ uchybienia proceduralne wskazane przez Sąd I instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy.

7. Nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Odnosząc się do podstawy odwołania ze stanowiska dyrektora, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k., tj. odstąpienie od realizacji umowy zawartej z organizatorem danej instytucji kultury określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji. Organ w spornym akcie powołał się na tę przesłankę ("[...] działając na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 oraz 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej [...]", s. 1 aktu), jednak nie przedstawił żadnego uzasadnienia w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie powołał się na tę przesłankę (k. 193v). Nie odniósł się do tej kwestii i rozbieżności swoich stanowisk w skardze kasacyjnej. Wobec braku uzasadnienia, zarzut kasacyjny jest w tym zakresie niezasadny.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził naruszenie przez organ art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Zgodnie z tym przepisem dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Odwołanie dyrektora na podstawie tego przepisu jest zatem dopuszczalne wyłącznie w przypadku wykazania naruszenia konkretnego przepisu prawa. Nie stanowi natomiast przesłanki odwołania sama negatywna ocena sposobu zarządzania daną instytucją. Ocena taka może uzasadniać odwołanie jedynie, gdy organ wykaże naruszenie przepisów prawa.

Organ w akcie odwołania wskazał na naruszenie art. 17 u.o.p.d.k. oraz art. 14lzd, art. 14 lze ust. 5 i 6 oraz art. 14lz ust. 1 w zw. z art. 14lzb u.z.p.p.r.

Zgodnie z art. 17 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Jest to regulacja bardzo ogólna, określa ona jedynie kompetencje dyrektora instytucji kultury. Nie można uznać, że organ wykazał jej naruszenie przez dyrektora instytutu.

Pozostałe przepisy zawarte są w Rozdziale 2aa Plan rozwojowy u.z.p.p.r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zawartym w tym Rozdziale u.z.p.p.r. słowniczkiem, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji to minister kierujący działem administracji rządowej, któremu zgodnie z planem rozwojowym zostało powierzone zadanie realizacji inwestycji (art. 14lza pkt 1 u.z.p.p.r.), czyli w rozpoznawanej sprawie – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (organ). Zaś, zgodnie z art. 14lza pkt 4 u.z.p.p.r. jednostka wspierająca plan rozwojowy to podmiot, któremu w drodze porozumienia albo umowy zawartych z instytucją odpowiedzialną za realizację inwestycji została powierzona realizacja części zadań związanych z realizacją inwestycji, czyli w rozpoznawanej sprawie – [...] Instytut [...] (instytut). Pierwszy z zarzucanych przepisów, tj. art. 14lzd u.z.p.p.r., brzmi: niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny. Przepis ten określa zatem obowiązek organu, a nie instytutu.

Zgodnie z art. 14lze ust. 1 u.z.p.p.r. podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: (1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; (2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2 u.z.p.p.r.). Instytucja, o której mowa w ust. 2, dokonuje ponownej oceny przedsięwzięcia w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1 (art. 14lze ust. 5 u.z.p.p.r.). Regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego może określać inny termin na dokonanie ponownej oceny przedsięwzięcia, nie krótszy niż 7 dni i nie dłuższy niż 90 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1.(art. 14lze ust. 6 u.z.p.p.r.). Jak wskazano powyżej, organ nie dołączył do akt sprawy ani regulaminu, ani porozumienia, o których mowa w powołanym przepisie.

Jeśli chodzi o ostatni zarzut odwołania, wydaje się, że zamiast art. 14lz ust. 1 u.z.p.p.r., organ miał na myśli art. 14lzh ust. 1 u.z.p.p.r. (art. 14lz nie ma ustępów i nie dotyczy zawierania umów z wnioskodawcami, o których była mowa w odwołaniu w związku z tym przepisem). Stosownie do art. 14lzh ust. 1 u.z.p.p.r. instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji zawiera z podmiotem wnioskującym o objęcie wsparciem, którego przedsięwzięcie zostało wybrane do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, umowę o objęcie przedsięwzięcia wsparciem z planu rozwojowego. W art. 14lzb u.z.p.p.r. zobowiązano instytucję odpowiedzialną za realizację inwestycji do przyjęcia regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podania go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej, a także określono przykładowo jego zawartość. Podobnie jak w przypadku przepisu art. 14lzd u.z.p.p.r., również te przepisy określają obowiązki organu a nie instytutu.

Jak wskazano powyżej (w pkt 2 uzasadnienia), zasady odpowiedzialności jednostki wspierającej określono w art. 14li u.z.p.p.r., w którym wskazano, że w porozumieniu zawartym pomiędzy instytucją odpowiedzialną za realizację inwestycji a jednostką wspierającą określone powinny zostać zasady odpowiedzialności za nieprawidłową realizację powierzonych instytutowi zadań. Jednocześnie, zgodnie z art. 14li ust. 3 tej ustawy powierzenie jednostce wspierającej plan rozwojowy zadań, o których mowa w ust. 2, [w porozumieniu] nie wyłącza odpowiedzialności instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji. W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił argumentacji ani dowodów na jej potwierdzenie, z której wynikałoby, że to dyrektor instytutu ponosi odpowiedzialność za opisane w odwołaniu naruszenia terminów realizacji inwestycji. W uzasadnieniu odwołania nie wyjaśniono przyjętych w porozumieniu zasad ponoszenia odpowiedzialności za realizację inwestycji. Nie wyjaśniono chociażby, dlaczego nastąpiła znacząca zmiana warunków porozumienia w maju 2024 r., tuż przed terminem składania wniosków, wyznaczonym na czerwiec tego roku. Dlaczego realizacją inwestycji obciążono jedną, niewielką instytucję zamiast wcześniejszych czterech, w tym również w dziedzinach, które nie leżały w zakresie jej działalności. Nie podano też, czy organ, mając wiedzę o problemach w realizacji inwestycji wynikającą z okresowych raportów, podjął kroki (a jeśli tak, to jakie) w celu zapobieżenia opóźnieniom (np. jak zareagował, gdy w piśmie z dnia 24 października 2024 r. skierowanym do organu dyrektor wskazała, że potrzebuje ok. 70 nowych pracowników – do tego, aby realizacja inwestycji przebiegła sprawnie, k. 276).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, jak też zasady odpowiedzialności za realizację inwestycji, organ – jako główny podmiot odpowiedzialny – powinien tym bardziej precyzyjnie uzasadnić, dlaczego to nie on, a dyrektor jednostki wspierającej ponosi odpowiedzialność za zarzucane naruszenia.

8. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Zgodnie z tym przepisem, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że organ nie zaniechał zupełnie zwrócenia się o opinie w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora [...], lecz stwierdza, że organ nie podał, jakie przyczyny leżą u podstaw jego działań. Organ słusznie stwierdził, że z cytowanego powyżej przepisu nie wynika określona forma czy zakres informacji, jakie powinny być przekazane stowarzyszeniom. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zupełny brak wskazania przyczyn odwołania, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, sprawia, że czynność opiniowana została wykonana w sposób pozorny. Zapytane w ten sposób stowarzyszenia zawodowe i twórcze nie miały możliwości odniesienia się do istoty sprawy i stawianych dyrektorowi zarzutów. Wskazywały na to m.in.: Stowarzyszenie [...] w piśmie z 8 listopada 2024 r., k. 8/1; Zrzeszenie [...] w piśmie z 12 listopada 2024 r., k. 9/1; Stowarzyszenie [...] w pismach z 6 i 12 listopada 2024 r., k. 10/5 i 10/1).

Powołane w skardze kasacyjnej wyroki NSA z: 15 lipca 2025 r., II OSK 325/23 oraz 14 października 2020 r., II OSK 1535/20, nie odnosiły się do kwestii niepodania konsultowanym stowarzyszeniom przyczyn odwołania (a właściwego ustalenia kręgu stowarzyszeń, do których należało się zwrócić), nie mogły zatem mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Warto dodać, ze w drugim z nich wskazano, że: "Obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję z jednej strony nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności. Z drugiej strony nie powinien on też być podnoszony do rangi wymagania, którego praktyczna realizacja byłaby niemożliwa bądź znacznie utrudniona. [...]". Nie można uznać, że wymóg stawiany organowi podania przyczyn swojego działania zmierzającego do odwołania dyrektora, choćby krótko i bez wszystkich szczegółów, jest trudny do zrealizowania.

9. Wobec powyższego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji. Jak podano wyżej, spełnienie materialnych przesłanek odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, podobnie jak wymogów proceduralnych, nie zostało przez organ wykazane.

10. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.