Wojewoda przegrał kasację o bezczynność w sprawie pobytu cudzoziemca

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 21 października 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 234/25, w wyniku rozpoznania skargi A. P. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1.); stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów 1., 2. i 4. zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: u.o.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wymaga uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili orzekania w sprawie - podczas gdy treść art. 100d ust. 1 u.o.p. nie zawiera takiego wymogu, a w rezultacie uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do strony przeciwnej i stwierdzenie bezczynności organu w sprawie a tym samym niezastosowanie art. 100d ust. 1, 2 i 4 u.o.p.;

2. art. 100d ust. 1-4 u.o.p. i art. 112a ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; dalej: u.o.c.) w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d u.o.p. przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców po 30 czerwca 2024 r. (tj. po upływie 2 lat od wybuchu wojny na Ukrainie) w oczywisty sposób naruszają normy konstytucyjne i powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu oraz naruszona jest konstytucyjna zasada pewności prawa, podczas gdy wobec art. 100d ust. 2 u.o.p. w okresie zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy czynności dokonywane przez organ są skuteczne, natomiast art. 100d ust. 4 u.o.p. wprowadza ograniczenie proporcjonalne do osiągnięcia celu, jakim jest złagodzenie negatywnych skutków dla administracji rządowej sytuacji, w której na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się znacząca liczba cudzoziemców - obywateli państw trzecich m.in. w związku z trwającą wojną na Ukrainie, a w rezultacie niezastosowanie art. 100d ust. 1, 2 i 4 u.o.p. i uznanie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do przedłużeń zawieszenia biegów terminu na załatwienie sprawy dokonywanych po 30 czerwca 2024 r.;

3. art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP przez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, jak również podczas gdy w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związani Konstytucją i ustawami, oraz podczas gdy sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich;

II. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. polegające na uwzględnieniu skargi wskutek niezastosowania regulacji przewidzianych w art. 100d u.o.p., w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ w sprawie nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1- § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), w zw. z art. 105 ust. 2 i art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c. poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności organu, podczas gdy na mocy art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, przez co z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na gruncie niniejszej sprawy nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt 1., 2., 4. oraz rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 2. i 4. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach i umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku (pkt 1. sentencji wyroku); zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z 29 stycznia 2026 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewoda, pismem z 4 maja 2026 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze NSA mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wojewódzki bowiem, zasadnie przyjął i uzasadnił - odwołując się do jednolitego orzecznictwa NSA, że art. 100d u.o.p. po kolejnej nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: nowelizacja majowa), w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p., należało ocenić jako niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym konstytucyjne prawo do sądu, będące skutkiem przeprowadzonej przez sąd wojewódzki tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio) zaktualizowało się po dniu 30 czerwca 2024 r.

W konsekwencji zasadnie WSA w Gliwicach przyjął, że od 1 lipca 2024 r. znajduje zastosowanie art. 100d ust. 1, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p., ale nie w brzmieniu zgodnym z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, lecz w brzemieniu przed przedmiotową nowelizacją. Przy czym, czego już nie wskazał WSA w Gliwicach konsekwentnie należało dalej odmówić zastosowania art. 10 pkt 1 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1301; dalej: nowelizacja wrześniowa), w zakresie przedłużenia terminu określonego w art. 100d u.o.p. do 4 marca 2026 r.

Skutkowało to prawidłowym zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie Wojewody do załatwienia wniosku.

Stanowisko powyższe jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie – mianowicie przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2927/24, II OSK 2587/24, II OSK 2930/24, II OSK 2924/24, II OSK 2926/24, II OSK 2740/24, II OSK 2817/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24; wyrok NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25, wyrok NSA z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1849/25, wyrok NSA z 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2140/25, wyrok NSA z 13 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 2451/25, wyrok NSA z 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1234/26, wyrok NSA z 17 września 2026 r., sygn. akt II OSK 672/26).

NSA w składzie orzekającym w pełni podziela argumentację prawną wyrażoną, w szczególności w szeregu wyroków NSA wydanych w dniu 19 maja 2025r.

Dodać również należy, że skorzystanie z uprawnienia do "rozproszonej kontroli konstytucyjnej" nie pozostaje w kolizji z funkcją Trybunału Konstytucyjnego, określoną w art. 188 Konstytucji RP. Orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji), co niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie. Sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją RP nie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami. Uznanie, że sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP) nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii ich zgodności, jak też niezgodności z ustawą zasadniczą, jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów. Przy czym pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa. Zgodnie z art. 8 ustawy zasadniczej, Konstytucja RP jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, a także, iż niewątpliwie adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości, a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom (art. 178 ust. 1) – vide postanowienie Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II USK 81/23). Również art. 193 Konstytucji RP nie nakłada na sąd obowiązku zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą. Przepis ten pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Biorąc pod uwagę, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 p.p.s.a.), nie powinien on uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego, jeśli na podstawie posiadanej wiedzy i w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem skargi. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do konieczności sformułowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego (vide: postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt P 112/15; wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 78/14; wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19).

Tym samym, po dniu 30 czerwca 2024 r. zaktualizował się problem niezgodności art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy, od 1 lipca 2024 r. - opieszałość Wojewody podlegała ocenie na ogólnych zasadach wynikających z przepisów p.p.s.a. i k.p.a. w związku z u.o.c.

W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 31 maja 2024 r.. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy jedyną czynnością jaką podjął organ w sprawie przedmiotowego podania było poinformowanie skarżącego pismem z 30 maja 2025 r. o zmianie właściwości miejscowej organu i przejęciu postępowania w sprawie.

Podkreślić należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność określona została jako niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy.

W przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 112a u.o.c.. Zgodnie z art. 112a ust. 1 tej ustawy, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a (ust. 2).

Sprawa została przekazana Wojewodzie przez Wojewodę Wielkopolskiego 31 maja 2024 r. (wpływ do organu) i od 1 lipca 2024 r. zaktualizował się obowiązek prowadzenia postępowania i zakończenia go wydaniem decyzji w terminie 60 dni, licząc od 1 lipca 2024 r.

Wobec tego, że do chwili wydania zaskarżonego wyroku nie załatwiono sprawy skarżącego - w sprawie zachodziła bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż mimo upływu terminu załatwienia sprawy, nie została ona załatwiona. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4675/21). Skoro wniosek cudzoziemca nie został rozpoznany na dzień wydania zaskarżonego wyroku, to WSA w Gliwicach uwzględniając skargę na bezczynność, zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania podania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania związane było z uwzględnieniem skargi.

NSA dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu, ich skomplikowanego charakteru, rodzącego konieczność gromadzenia materiału dowodowego. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Okoliczności te nie mogły, jednak stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na bezczynność organu po tej dacie, skoro możliwość dalszego zawieszenia biegu terminów przewidzianych na załatwienie wniosków cudzoziemców o wydanie zezwoleń na pobyt, a co za tym idzie stanowiąca usprawiedliwienie dla występującej bezczynności organu, została wyłączona. Sąd pierwszej instancji uwzględnił natomiast wspomniane argumenty, stwierdzając, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując, w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że WSA w Gliwicach, orzekając w dniu 21 października 2025 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę i stwierdzając, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz zobowiązując do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie.

Mając na uwadze powyższe, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

NSA orzekał na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.