Domek stojący w lesie. NSA oddalił skargę na odmowę uchylenia nakazu rozbiórki

Wyrokiem z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 873/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "GINB", decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "MWINB", z dnia 6 grudnia 2022 r., odmawiającą uchylenia - na podstawie art. 155 k.p.a. – własnej decyzji ostatecznej z dnia 25 lutego 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., zw. dalej "PINB", z dnia 21 grudnia 2015 r., nakazującej B. i Z. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 6,70 m x 6,90 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina J.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1102/17 NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/16 oddalającego skargę na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia 25 lutego 2016 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja MWINB z dnia 25 lutego 2016 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawa. Jednakże jej uchyleniu sprzeciwia się przepis szczególny, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), który stanowi materialnoprawną podstawę decyzji organu powiatowego z dnia 21 grudnia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia 25 lutego 2016 r. GINB podkreślił, że nie jest możliwe stosowanie art. 155 k.p.a do decyzji związanych, a taką decyzją jest decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. gdyż nie została ona podjęta w warunkach uznania administracyjnego. Ponadto ewentualna wola stron lub ich zgoda na zmianę takiej decyzji nie może zmierzać do jej uchylenia, a tym samym do legalizacji samowoli budowlanej. Wynika to z faktu, że jeżeli nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami to zastosowanie art. 155 k.p.a. nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Nie można oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego po latach, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony". Takie rozumienie przepisu art. 155 k.p.a., stanowiłoby dla strony naruszającej prawo, odmawiającej wykonania obowiązku, nieuzasadnioną nagrodę, gratyfikację w postaci uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki. Późniejsza zmiana przepisów prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia art. 155 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. bezwzględnym obowiązkiem organu jest ochrona praw nabytych strony, zaś treść tego przepisu musi być interpretowana ściśle ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można wykluczyć wystąpienia wyjątkowej sytuacji, która umożliwi wzruszenie decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki we wskazanym w sprawie trybie. Nie można bowiem a priori przyjąć, że uchylenie/zmiana w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę spowoduje "zawsze" stan niezgodności z prawem. Zatem, czy taka sytuacja mogłaby mieć miejsce w niniejszej sprawie, wymagało - zdaniem Sądu pierwszej instancji - głębszej jej analizy, a nie wyłącznie wskazania na podstawę prawną kwestionowanej decyzji, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bez rozważenia powodów jego zastosowania w okolicznościach tej konkretnej sprawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że zobowiązanie skarżących do wykonania rozbiórki uzasadniono budową przedmiotu samowoli (budynku rekreacyjnego) na działce nieprzeznaczonej (w dniu rozstrzygnięcia o rozbiórce) pod zabudowę. Natomiast we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej skarżący podnieśli, że w latach 1994-2003 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r. który przeznaczał działkę skarżących pod zabudowę letniskową. W tej sytuacji, jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należało rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce. Nie do pogodzenia z zasadami Konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że badając możliwość zaistnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego za okoliczności istotne uznać należy także czynności procesowe organu i strony w trakcie procedury legalizacyjnej. Nie bez znaczenia jest, że skarżący chcieli legalizować obiekt co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, likwidując skutki samowoli budowlanej. Niezależnie od tego, w przypadku zaś braku takiego wniosku po uchyleniu nakazu rozbiórki, PINB może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie likwidacji przedmiotowej samowoli. W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, również upływ czasu i nieskuteczność działania organu (w zakresie rozbiórki) winna mieć znaczenie dla oceny istnienia szczególnego interesu indywidualnego w sprawie oraz interesu społecznego. Jeżeli organ decyzją administracyjną nakłada obowiązek na obywatela, to kontrola jego wykonania leży także po stronie organu administracji. Jest to gwarancja zachowania porządku prawnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 155 § k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę jest możliwe zastosowanie trybu art. 155 k.p.a., podczas gdy GINB prawidłowo odmówił uchylenia decyzji rozbiórkowej, bowiem sprzeciwia się temu przepis prawa oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie, a także naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie w skarżonym kasacyjnie orzeczeniu poglądów wyrażonych w wyroku NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1102/17 dotyczącym niniejszej sprawy.

Wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zagadnienie, do jakiej kategorii decyzji znajduje zastosowanie art. 155 k.p.a. budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie. W ocenie NSA orzekającego w tej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB zawarł niezasadnie zawężającą interpretację art. 155 k.p.a., zgodnie z którą nie jest generalnie możliwe stosowanie tego przepisu do decyzji związanych, z tej przyczyny, że przepis ten nie formułuje takiego typu zastrzeżenia. GINB przyjął zatem taki rezultat wykładni art. 155 k.p.a., który jest węższy niż jego dosłowne, bezpośrednie, językowe brzmienie, bez uzasadnionej ku temu przesłanki. Skoro zaś ustawodawca nie wprowadził takiego zawężenia ogólnego brzmienia art. 155 k.p.a., interpretator nie powinien ograniczać wykładni tego przepisu do wybranej sytuacji (lege non distinguente). Uwzględnienia wymaga, że mówiąc o zakresie wykładni należy podkreślić, że zasadniczo każda wykładnia musi mieścić się w granicach możliwego sensu leksykalnego danego pojęcia, a w każdym razie że odstępstwo od tego sensu jest możliwe tylko w wyjątkowych wypadkach uzasadnionych przez tzw. reguły odstępstwa (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 193). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela stanowisko, że pogląd o ograniczeniu zakresu zastosowania art. 155 do decyzji uznaniowych nie ma oparcia w brzmieniu, celu i funkcji tego przepisu (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex/el). Mimo tego mankamentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie NSA, odpowiada ona prawu, co zostało przeoczone przez Sąd pierwszej instancji.

W kontekście rozpatrywanej sprawy rozróżnić należy dwie kwestie, jakimi są dopuszczalność stosowania art. 155 k.p.a. do decyzji związanych oraz możliwość jego stosowania względem szczególnego typu decyzji związanej, jaką jest decyzja o rozbiórce. Sąd pierwszej instancji czyni istotne zastrzeżenia pod kątem wykładni przez GINB art. 155 k.p.a. w kontekście dopuszczalności jego stosowania do decyzji rozbiórkowej, podkreślając, że wbrew ocenie GINB, nie można wykluczyć wystąpienia wyjątkowej sytuacji, która umożliwi wzruszenie decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a., przy czym podstawowym mankamentem uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jest to, że nie umotywował w sposób wystarczający występowania owej szczególnej sytuacji umożliwiającej stosowanie art. 155 k.p.a. na tle stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy dotyczącej rozbiórki, przede wszystkim w związku z pominiętą aktualnością jej przesłanek w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji czyni zastrzeżenia pod adresem GINB, że nie rozważył wystarczająco, czy w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do stosowania art. 155 k.p.a., nie odniósł jednak potencjalnie rozpatrywanej sytuacji dopuszczalności stosowania tego przepisu w sprawach o rozbiórkę do realiów konkretnej sprawy, w której orzekał. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, które zapadło w tej sprawie, nie jest bowiem dostatecznie zindywidualizowane jej przesłankami faktycznymi i prawnymi, w tym przede wszystkim podstawami orzeczonego nakazu rozbiórki.

Dopuszczalne jest stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych na zasadzie wyjątku, ale nie w stosunku do każdej decyzji związanej. W odniesieniu do niektórych decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie mogą jawić się jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo. Decyzja rozbiórkowa stanowi sankcję za delikt administracyjny, jakim jest wykonanie samowoli budowlanej w przypadkach określonych w przepisach prawa, w związku z czym już z charakteru tej decyzji wynika, że zastosowanie do niej trybu z art. 155 k.p.a. jest możliwe jedynie na zasadzie wyjątku, a nie reguły. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi podstawę dla działań organów nadzoru budowlanego dla eliminowania stanów, które pozostają w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Inaczej rzecz ujmując, przepis ten umożliwia nakazanie rozbiórki obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. "Ingerencja" w tego typu decyzję, wydaną na podstawie przesłanek prawa materialnego, w oparciu o okoliczności natury "słusznościowej" godziłaby zasadniczo w zasadę praworządności (wyr. WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1387/25). Uchylenie nakazu rozbiórki przywraca także stan niepożądany z punktu widzenia interesu społecznego, to jest powoduje, że dotychczasowa samowola budowlana staje się nieuregulowana. Zasadniczo zatem w przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 48 ustawy – Prawo budowlane dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej, traktowane jest jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 k.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki (wyr. NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2372/22) i rozważania prowadzone przez GINB w tym kierunku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie są pozbawione uzasadnionych podstaw. Sytuacja, gdy uchylenie decyzji rozbiórkowej nie będzie prowadzić do stanu automatycznie naruszającego prawo wystąpi natomiast przykładowo, gdy zmieniony zostaje plan miejscowy, powodując, że budynek podlegający rozbiórce z uwagi na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obiektywnie przestaje być obiektem te przepisy naruszającym. Jeżeli jednak przesłanki nakazu rozbiórki wynikały z uwarunkowań materialnoprawnych i są aktualne, na przykład obiekt budowlany narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy techniczno-budowlane, o odwołalności takiego nakazu nie może być mowy. Uchylenie go powodowałoby bowiem a limine stan obiektywnego naruszenia prawa materialnego, co można traktować jako sytuację odpowiadającą wyrażonej w art. 155 K.p.a. przesłance negatywnej, iż "przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie" decyzji (wyr. NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2851/21).

Ta ostatnia z opisywanych wyżej sytuacji, tj. naruszenie przez obiekt budowlany przepisów techniczno – budowlanych, a więc wynikanie nakazu rozbiórki z aktualnych uwarunkowań materialnoprawnych, zaistniała w sprawie niniejszej, czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji. Słusznie w skardze kasacyjnej podnosi się, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 21 grudnia 2015 r. nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego, wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak zauważył organ drugiej instancji powołując się na § 271 ww. rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu powinna wynosić 12 m. Tymczasem jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0 m. W dalszej kolejności organ drugiej instancji podkreślił, że mając na uwadze, iż przedmiotowy budynek letniskowy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 ww. rozporządzenia, należy stwierdzić, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości zalegalizowania ww. obiektu budowlanego.

Wskazania wymaga, że ww. decyzja z dnia 25 lutego 2016 r. jest decyzją prawomocną. W wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1102/17, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/16 oddalającego skargę na ww. decyzję z dnia 25 lutego 2016 r., NSA wyjaśnił, że "nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu ze względu na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Budynek narusza bowiem przepisy techniczno – budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. § 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia określają najmniejsze dopuszczalne odległości poszczególnych rodzajów budynków od granicy lasu. W rozpoznawanej sprawie budynek będący przedmiotem postępowania znajduje się nie w określonej odległości od granicy lasu, tylko w lesie".

Jakkolwiek w doktrynie zauważa się, że nie jest wykluczone a priori stosowanie art. 155 k.p.a. wobec decyzji prawomocnej z uwagi na specyfikę przesłanek wycofania z obrotu prawnego decyzji niedotkniętych kwalifikowanymi wadami sformułowanych w tym przepisie, które nie są związane z kwestią legalności decyzji (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski (red.), A. Krawczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el), nie można jednak w tej procedurze wyprowadzać okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji utrzymanej w mocy w postępowaniu sądowym, które stałyby w bezpośredniej sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w wiążącym w sprawie wyroku sądu administracyjnego. Art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, stanowi przepis, który w tej sprawie wyklucza dopuszczalność uchylenia decyzji rozbiórkowej w związku ze sformułowaną w nim jednoznaczną oceną prawną co do braku możliwości legalizacji spornego obiektu z uwagi na niedające się usunąć naruszenie przepisów techniczno - budowlanych. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jak zasadnie podnosi skarga kasacyjna, w sprawie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności wskazujące, że naruszenie przepisów techniczno – budowlanych przestało mieć miejsce. A zatem materialnoprawne uwarunkowania orzeczenia o rozbiórce pozostają nadal aktualne, co zostało pominięte przed Sądem pierwszej instancji.

Po drugie, dokonując oceny żądania przez stronę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć na uwadze, że przepis art. 155 nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej. W wyroku NSA w Warszawie z 13.12.1996 r., III SA 1212/95 stwierdzono, że nie można traktować trybu z art. 155 jako kolejnej instancji wymiarowej (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex/el).

W związku z powyższym nieprawidłowa jest konkluzja Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie sprzeciwia się legalizacji spornej inwestycji. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 170 p.p.s.a. w zakresie wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez NSA oraz jest nie do pogodzenia ze specyfiką nadzwyczajnego trybu postępowania, który Sąd pierwszej instancji kontrolował, stojąc w sprzeczności z zasadą, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zauważa to nawet Sąd pierwszej instancji podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. w przeciwieństwie do postępowania głównego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w zdaniu 1 tego artykułu. Mimo tego prawidłowego spostrzeżenia, w dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji czyni ustalenia przeczące temu zastrzeżeniu w zakresie, w jakim wypowiada się o okolicznościach świadczących o dopuszczalności legalizacji spornego domku letniskowego.

Mankamentem uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest fakt, że Sąd pierwszej instancji przeoczył istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, jaką jest podstawa prawna i faktyczna orzeczenia o rozbiórce i to pomimo tego, że decyzja rozbiórkowa jest prawomocna, przeszła przez tok instancyjny postępowania sądowoadministracyjnego i stanowiła przedmiot wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez NSA, która co do swoich podstaw wyraźnie wskazuje na niedopuszczalność legalizacji domku letniskowego z uwagi na niedające się usunąć naruszenie przepisów techniczno - budowlanych. W sytuacji, w której sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, zobowiązany jest nawiązać do relewantnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego, a także wykazać wpływ wytkniętego organowi uchybienia przepisom procesowym na wynik sprawy. Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na niewystarczającą indywidualizację okoliczności faktycznych sprawy oraz niepowiązanie uwidocznionych w tym uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z istotną dla rozpatrywanej sprawy okolicznością faktyczną i prawną determinującą podstawę orzeczenia o rozbiórce. Rację ma skarżący kasacyjnie zarzucając, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie powołał się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, gdyż pominął w ten sposób okoliczności faktyczne wyznaczające charakter rozpatrywanej sprawy oraz tryb postępowania, który kontrolował. Sąd pierwszej instancji zmierza zasadniczo do wywiedzenia podstaw do legalizacji spornego domku letniskowego, co pozostaje w sprzeczności z wtórnym względem postępowania głównego charakterem postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a., oraz z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez NSA odnośnie do prawidłowości decyzji rozbiórkowej.

Sąd ten podstawą rozstrzygnięcia czyni okoliczność, że przez długi czas dopuszczalna była na tym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów, abstrahując w zasadzie od faktu, że legalizacja samowoli budowlanej może zostać dokonana na wniosek inwestora do organów nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji wskazuje również, że zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakazu rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do występowania przez skarżących do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., co, jeżeli chodzi o zasadę, jest prawidłowe, ale w tym kontekście istotne jest w rozpoznawanej sprawie zastrzeżenie, że dla przedmiotowej działki, na której znajduje się sporna inwestycja w dalszym ciągu nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powoływany przez Sąd plan obowiązywał w latach 1994 – 2003, natomiast nakaz rozbiórki został wydany w 2016 r.

Nie powinno też budzić wątpliwości na tle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga zatem wykazania, że zarzucane organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (innego niż dające podstawę stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania) spełniało warunki określone tym przepisem, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy oznaczałby bowiem stan, w którym skarga powinna podlegać oddaleniu. Brak takiego właśnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oznacza stan, w którym ustawodawca nie pozwala na eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Naruszenie wykazane organowi administracji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. musi więc wskazywać przynajmniej na potencjalny związek przyczynowy pomiędzy wynikiem sprawy a uchybieniem w obrębie prawa procesowego (wyr. NSA z 16 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2807/25), czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił. Nawet jeżeli decyzja GINB zawiera bowiem pewne mankamenty w zakresie uzasadnienia, jak zbyt wąska interpretacja art. 155 k.p.a., automatycznie wykluczająca jego stosowanie do decyzji związanych, nie zmienia to faktu, że decyzja ta w swojej istocie odpowiada prawu, z tej przyczyny, że podstawą orzeczenia rozbiórki jest niedające się usunąć naruszenie przepisów techniczno – budowlanych, o czym wiążąco wypowiedział się już wcześniej NSA.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.