Zawieszenie terminów dla Ukraińców nie uchroniło wojewody przed zarzutem przewlekłości

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wa 485/25, w wyniku rozpoznania skargi V. C. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z 16 maja 2025 r. (pkt 1), stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu ww. wniosku (pkt 2) i że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktów 2 i 4, wniósł Wojewoda Mazowiecki.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) zarzucono naruszenie:

1/ art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy"), w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 854; dalej: "ustawa zmieniająca"), poprzez ich niezastosowanie, przez co doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości organu,

2/ art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (a obecnie do 4 marca 2026 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, i uznanie go za niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, w sytuacji gdy brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności konkretnego przepisu prawa z Konstytucją na gruncie okoliczności danej sprawy,

3/ art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej poprzez jego niezastosowanie spowodowane nieuprawnionym uznaniem, że "w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiła istotna zmiana okoliczności, przez co należy rozumieć nie tylko zwiększenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów, ale także stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną", w sytuacji gdy wpływ wniosków nadal stanowi o nadzwyczajnej sytuacji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy, poprzez orzeczenie o przewlekłości organu, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami w okresie do 30 września 2025 r., a obecnie do 4 marca 2026 r., bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a ponadto w tym okresie i w tych sprawach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się,

2/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości organu, podczas gdy przewlekłość organu nie wystąpiła, bowiem w obowiązującym stanie prawnym nie mogło dojść do stwierdzenia przewlekłości, a ponadto organ administracji działał i w konsekwencji wydał decyzję,

3/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości organu, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wniosków, zaś w to miejsce jedynie powiela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24, według którego "odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP)", wydanym w innej sprawie, w innym stanie faktycznym, dotyczącym innego organu, którym Sąd pierwszej instancji nie był związany w niniejszej sprawie, przy czym Sąd ten nie dokonał wykładni przepisów, nie zawarł własnej oceny prawnej,

4/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, względnie art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), a także art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 769 ze zm.) poprzez ich wadliwe zastosowanie, w sytuacji gdy na mocy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia przewlekłości, względnie gdy w sprawie przewlekłość nie wystąpiła,

5/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 100d ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie o przewlekłości organu, w sytuacji gdy nie mogło dojść do stwierdzenia przewlekłości,

6/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej przez jego niezastosowanie w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (a obecnie do 4 marca 2026 r.) obowiązywanie zawieszenia terminów załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, i orzeczenie o przewlekłości organu, mimo że przepis ten (art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej) powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym nie jest sprzeczny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (t.j. Dz.U. UE. C. z 2016 r. Nr 202, str. 389), nie narusza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa i nie zamyka możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym prawa do sądu, bowiem organ działa, decyzje są wydawane i istnieje możliwość ich zaskarżania także do sądu, a skutkuje jedynie tym, że tylko bezczynność i przewlekłość nie może być oceniana w czasie zawieszenia terminów,

7/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie przewlekłości organu w konsekwencji:

a) nieuprawnionej oceny, że przepis art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej narusza art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy co do zasady kompetencje do oceny zgodności przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ma Trybunał Konstytucyjny, który dotychczas nie orzekł o niekonstytucyjności tego przepisu, a w konsekwencji organ administracji oraz sąd mają obowiązek działania na podstawie przepisu, który ma moc obowiązującą, a tym samym

b) dokonania nieuprawnionej oceny, że data 30 czerwca 2024 r. stanowi granicę, do której należy stosować zawieszone terminy, przy czym data ta nie wynika z żadnych szczególnych zdarzeń, a okoliczności nadzwyczajne stale trwają.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi poprzez uznanie braku przewlekłości organu i niezasądzanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W końcu wniesiono o przedstawienie na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, związanego z zastosowaniem art. 100d ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (a obecnie do 4 marca 2026 r.) obowiązywanie zawieszenia terminów do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, tj. "czy norma ta narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, i zamyka możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym prawa do sądu".

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podstawy kasacyjne sprowadzają się w istocie do jednej zasadniczej kwestii, rzutującej następnie na zasadność przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce przewlekłość organu administracji, mianowicie uprawnienia Sądu pierwszej instancji do uznania, że art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w brzmieniu przewidującym dalsze, po 30 czerwca 2024 r., przedłużenie okresu, w którym w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę wymienionych w tym przepisie bieg terminów na załatwienie spraw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, a także art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, nie mogą być stosowane z uwagi na oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Istotne jest przy tym, że przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko organu administracji sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do stwierdzenia niezgodności powołanych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż takie uprawnienie przysługuje jedynie Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organu administracji, że jedynie Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów prawa zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już wskazywał, iż odnoszący się do Trybunału Konstytucyjny kryzys wymusza zmianę spojrzenia na rolę tego podmiotu w ocenie konstytucyjności przepisów ustaw. W wyroku z 30 października 2025 r., sygn. akt II OSK 388/25, NSA zauważył, że w doktrynie prawa, a także w orzecznictwie występował swego czasu przeważający pogląd, iż sądy nie są uprawnione do uznawania przepisu prawa zawartego w ustawie za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjmowano, że w razie wątpliwości, co do zgodności takiego przepisu z Konstytucją obowiązkiem sądu jest zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Jednakże wraz z powstaniem w 2015 r. kryzysu związanego z działalnością Trybunału Konstytucyjnego zwiększył się zakres tolerancji dla konstytucyjnej kontroli ustaw przez sądy. Między innymi przyjęto, że jeżeli sąd rozpoznający indywidualną sprawę uzna, że: po pierwsze, przepisu ustawy, który miałby stanowić podstawę lub przesłankę rozstrzygnięcia, nie da się pogodzić (w drodze zastosowania prokonstytucyjnej wykładni) z określoną normą lub zasadą konstytucyjną, po drugie, w sprawie nie wypowiadał się dotąd Trybunał Konstytucyjny, i po trzecie, nie istnieją warunki pozwalające na uzyskanie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, to dysponuje on kompetencją do odmowy zastosowania (pominięcia) tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia (L. Garlicki, Sądy a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sądowy z 2016 r., nr 7-8, s. 7-25).

Od czasu sformułowania w 2016 r. powyższego poglądu prawnego, co do możliwości pominięcia przez sąd niekonstytucyjnego przepisu ustawy, kryzys związany z działalnością Trybunału Konstytucyjnego pogłębił się. Uzyskanie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego na skutek pytania prawnego co do zgodności art. 100d ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w rozsądnym terminie jest zatem mało prawdopodobne. Zauważyć przy tym należy, że określenie rozsądnego terminu powinno uwzględniać charakter spraw, w których takie pytanie miałoby być zadane, a więc to, że chodzi o sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Kilkuletnie oczekiwanie w tego rodzaju sprawach na udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi mogłoby spowodować jej bezprzedmiotowość.

Art. 100d ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy z uwzględnieniem wcześniejszego obowiązywania art. 100c ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 powołanej ustawy oraz z uwzględnieniem ustawy zmieniającej nie da się pogodzić z konstytucyjnym prawem do sądu określonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przysługującym na podstawie jej art. 37 ust. 1 także cudzoziemcom. Na skutek powołanych przepisów od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r., a więc przez więcej niż dwa lata nie funkcjonował skuteczny środek zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia przez nie postępowania, a na skutek ustawy zmieniającej stan ten miał być kolejny raz przedłużony. Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje m.in. rozpatrzenie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zatem, brak skutecznych środków prawnych mających zapewnić rozpatrzenie sprawy bez uzasadnionej zwłoki w sposób oczywisty godzi w konstytucyjne prawo do sądu niezależnie od tego, że decyzje administracyjne w końcu, jednakże po długim czasie, są wydawane i mogą być do sądu administracyjnego zaskarżone. Zauważyć przy tym należy, że w świetle powyższego podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia, jakoby stale utrzymującego się nadzwyczajnego stanu uzasadniającego uchwalenie powołanych przepisów ustawy o pomocy, nie jest istotna. Istotne jest bowiem to, że stan prawny, w którym brak skutecznych środków przeciwdziałania bezczynności i przewlekłemu prowadzeniu postępowań uniemożliwiał zrealizowanie prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, początkowo przewidziany na czas określony ustawodawca przedłużał ponad miarę, czyniąc z niego normę, a nie rozwiązanie wyjątkowe. Powołanych przepisów ustawy o pomocy nie da się zatem pogodzić z konstytucyjnym prawem do sądu. Nie jest przy tym, z uwagi na ich kategoryczne sformułowanie, możliwa prokonstytucyjna wykładnia powołanych przepisów. Dodać w końcu należy, że Trybunał Konstytucyjny w zakresie konstytucyjności art. 100d ustawy o pomocy dotychczas się nie wypowiadał. To uzasadniało, stosownie do wskazanych wyżej trzech kryteriów, odstąpienie od stosowania przez Sąd pierwszej instancji w konkretnej sprawie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o pomocy, co z kolei spowodowało, że w tej konkretnej sprawie zasadne było uznanie, iż doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji.

Należy też mieć na uwadze, że podobne stanowisko zostało przyjęte w orzecznictwie NSA nie tylko w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, ale w innych wyrokach wydanych przed zaskarżonym wyrokiem. Na przykład w wyrokach z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2943/24, II OSK 2942/24, z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24, II OSK 2940/24, z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24, II OSK 2719/24, II OSK 3110/24, z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3112/24, II OSK 3113/24, z 1 października 2026 r. sygn. akt II OSK 2493/24, II OSK 2732/24, z 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/24. Podkreślić przy tym należy, że to stanowisko sprowadza się do uznania uprawnienia sądu do pominięcia w konkretnej sprawie sprzecznego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu ustawy, które nie prowadzi do jego derogacji z mocą erga omnes (M. Gutowski i P. Kardas, Sądowa kontrola konstytucyjności prawa. Kilka uwag o kompetencjach sądów powszechnych do bezpośredniego stosowania konstytucji, "Palestra" 2016/4, s. 22 – 26).

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że przytoczone w skardze kasacyjnej organu administracji podstawy kasacyjne nie są zasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ administracji zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.