Działka bez zjazdu przy przebudowie drogi gminnej. NSA nie uznał obowiązku budowy dojazdu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 657/25, oddalił skargę P.H. (dalej "skarżący") na decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 marca 2025 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie norm proceduralnych mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które w sposób oczywisty uzasadniały jej uchylenie, a Sąd I instancji zaniechał kontroli legalności tej decyzji w pełnym zakresie, ograniczając się do aprobaty wadliwych ustaleń organu odwoławczego;

2) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną pomimo, iż organy administracji obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co wpłynęło na wynik postępowania, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i zebrały kompletny materiał dowodowy, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organy administracji nie dokonały wszechstronnej i rzetelnej analizy faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego, w szczególności nie ustaliły, że przed realizacją inwestycji istniał rzeczywisty, utrwalony i funkcjonalny dostęp do drogi publicznej nieruchomości skarżącego, polegający na tym, że przed realizacją inwestycji istniejące pobocze i schody prowadzące wprost na ulicę oraz brak zakazu parkowania powodował, że skarżący mógł parkować pojazdy wzdłuż drogi publicznej przy nieruchomości. Ani nie zbadały, jakie skutki dla obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącego wywoła realizacja inwestycji drogowej, w tym ukształtowanie betonowej skarpy oraz infrastruktury chodnika, oraz że realizacja zbyt wąskiego chodnika uniemożliwiając parkowanie samochodu przy nieruchomości skarżącego, a ustawione znaki B-36 zakazując nawet chwilowego zatrzymywania się przy drodze;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji, tego że organy administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu dopuściły się istotnych naruszeń przepisów postępowania przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, polegających na przyjmowaniu sprzecznych ustaleń, co do istnienia dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej, to jest w zakresie rzekomego jej dostępu do drogi publicznej od strony południowej, bez wyjaśnienia przyczyn zmiany stanowiska w decyzji i zweryfikowania, jaki miało to wpływ na wynik sprawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, poprzez ograniczenie się do przytoczenia utrwalonego orzecznictwa dotyczącego pojęcia "zjazdu istniejącego", bez odniesienia się do kluczowej dla sprawy okoliczności jaką jest faktyczne i trwałe pozbawienie nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej wskutek realizacji inwestycji, a tym samym bez wyjaśnienia, dlaczego w realiach niniejszej sprawy nie zachodziła "potrzeba" zastosowania art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311; dalej "specustawa drogowa");

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie norm prawa materialnego, tj.:

5) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek ustalenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów aktualizuje się wyłącznie w sytuacji istnienia przed realizacją inwestycji prawnie usankcjonowanego zjazdu z drogi publicznej, podczas gdy celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej przed pozbawieniem rzeczywistego dostępu do tej drogi, w tym także w sytuacji, gdy w wyniku realizacji inwestycji drogowej dochodzi do faktycznego i trwałego wyeliminowania możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a więc do tzw. pośredniego wywłaszczenia;

6) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez Sąd stanowiska organów administracji, iż w realiach niniejszej sprawy brak było "potrzeby" ustalenia obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu, mimo że realizacja inwestycji drogowej doprowadziła do trwałego odcięcia nieruchomości skarżącego od możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej, pomimo, iż Sąd I instancji dostrzegł, że organy administracji publicznej ustaliły, że nieruchomość skarżącego nie posiada dostępu do drogi publicznej, pomimo, iż jest zagospodarowana budynkiem mieszkalnym, a tym samym Sąd I instancji zaakceptował, iż organy administracji nie stwierdziły, iż zachodzi potrzeba budowy zjazdu do nieruchomości skarżącego lub zapewnienia możliwości dotychczasowego korzystania z pasa drogowego, w szczególności parkowania wzdłuż drogi na wysokości nieruchomości skarżącego, czym istotnie ograniczyły prawa własności nieruchomości przysługujące skarżącemu;

7) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która - bez jakichkolwiek kompensacyjnych rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej - powoduje trwałe pozbawienie nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej, co stanowi niedopuszczalną formę pośredniego wywłaszczenia, nieznajdującą oparcia w zasadzie proporcjonalności ingerencji w prawo własności;

8) art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 specustawy drogowej poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu, dokonały, w celu wywłaszczenia, podziału nieruchomości skarżącego, a powstała w wyniku podziału nieruchomość pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej.

Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny przywołanych we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu sformułowanego w pkt I.4. petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna, albo gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wad takich nie sposób odnaleźć. Sąd I instancji przedstawił bowiem motywy, które poddają się kontroli instancyjnej, wskazując stan faktyczny uwzględniony przy powoływanej i zastosowanej podstawie materialnoprawnej ocenianej decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może uzasadniać nieuwzględnienia wszystkich zarzutów skargi czy nie odniesienia się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony.

Na uznanie nie zasługiwały również zarzuty podniesione w pkt od II.5. do II.8. petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter pozwalał na ich łączne rozpoznanie. Przechodząc do oceny podniesionego w nich problemu należy wstępnie wskazać, że realizacja zjazdów do poszczególnych nieruchomości w ramach budowy bądź rozbudowy drogi publicznej w oparciu o przepisy specustawy powinna być rozważana w świetle przepisów art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.; dalej "u.d.p."), które wpływają na ukształtowanie zakresu inwestycji drogowej, w tym tej realizowanej w ramach specustawy drogowej. Zasadą wyrażoną w art. 29 ust. 1 u.d.p. jest, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W art. 29 ust. 2 u.d.p. odstąpiono od tej zasady ustalając, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stanowi ona w takim przypadku jego obowiązek wynikający z przepisu prawa. Obowiązek ten jest realizowany w toku inwestycji drogowej. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych odbywa się na podstawie specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi zatem do wniosku, iż konieczność budowy lub przebudowy zjazdu powstaje wówczas, gdy zjazd na nieruchomość już istnieje, ale w wyniku budowy lub przebudowy drogi utraciłby on swoją funkcjonalność lub nie spełniałby wymogów jakie zjazd musi spełniać prowadząc na drogę o określonej kategorii. Celem normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Z powyższego wynika, że obowiązek zapewniania nowowyodrębnionej działce gruntu dostępu do drogi publicznej spoczywa na organie wydającym decyzję w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tylko wówczas, gdy działka ta, przed dokonaniem podziału, taki prawny dostęp posiadała. Natomiast jeżeli wywłaszczana nieruchomość nie posiadała legalnego dostępu do drogi publicznej, to po stronie organu nie będzie ciążył obowiązek zapewnienia takiego dostępu, bowiem w związku z wywłaszczeniem sytuacja właściciela nieruchomości w zakresie dostępności do drogi publicznej nie uległa zmianie (pogorszeniu). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej nie może być utożsamiane jedynie z dostępem faktycznym, który zapewnia możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006). Prawny, legalny dostęp do drogi publicznej oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy zatem rozumieć dostęp faktyczny i prawny, czyli zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2212/17).

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym skoro działka, której właścicielem jest skarżący nie jest powiązana z przebudowywaną drogą gminną poprzez zjazd publiczny czy indywidualny to zarządca drogi nie ma obowiązku budowy do niej zjazdu. Zarządca drogi nie ma bowiem obowiązku budowy zjazdu do każdej nieruchomości, która sąsiaduje z tą drogą i nie posiada zjazdu. Obowiązek ten dotyczy bowiem wyłącznie zjazdów dotychczas istniejących. Jak natomiast wynika z okoliczności niniejszej sprawy - których skarżący kasacyjnie nie kwestionuje a nawet potwierdza je w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej - dojazd i dojście do działki skarżącego organizowane było od drogi gminnej, gdzie przy dojeździe do posesji parkowany był samochód. Działka była z kolei połączona z drogą gminną poprzez schody. Nieruchomość skarżącego nie posiadała zatem ani prawnie usankcjonowanego zjazdu ani trwałego zjazdu faktycznego.

Oceny tej nie zmienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Należy również zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem- wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.

Mając powyższe na uwadze zarzuty podniesione w pkt od II.5. do II.8. petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie niezasadnie podnosi również naruszenie art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organy zgromadziły wszystkie dowody i informacje, które były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ natomiast szczegółowo wyjaśnił, iż z uwagi na brak istnienia prawnie usankcjonowanego zjazdu zarządca drogi nie miał obowiązku budowy zjazdu do nieruchomości skarżącego. Ponadto jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z pisma z 16 grudnia 2022 r. "odpowiedź na uwagi strony", organ pomimo braku konieczności budowy zjazdu do nieruchomości skarżącego przeanalizował taką możliwość. Niemniej jednak zgodnie z ustaleniami projektanta inwestycji istniejące pochylenie skarpy, znajdującej się na działce skarżącego, gdzie różnica wysokości wynosi 3m na szerokości skarpy 6m, uniemożliwiało wykonanie zjazdu zgodnie z warunkami technicznymi. Tym samym zaprojektowanie zjazdu nie było możliwe z uwagi na dużą różnicę w pochyleniu terenu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy dokonały zatem ustaleń w zakresie dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej, które w sposób wyczerpujący wskazały na brak możliwości zapewnienia dostępu do działki od strony północnej ze względu na brak istnienia zjazdu dotychczas istniejącego (sam skarżący kasacyjnie przyznał, iż parkował samochód na drodze przed nieruchomością, a nie że był tam zjazd), a także fizyczną niemożność budowy zjazdu, która wbrew woli skarżącego kasacyjnie nie mogłaby ulec zmianie pod wpływem dokonania dalszych ustaleń organu. Konsekwentnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcie, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów procedury administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.