Wniosek o nowe warunki zabudowy nie zatrzymał rozbiórki kotłowni. Sąd uchylił decyzje

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2026 r. WOP.7721.15.2026.AH Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki (dalej: "organ I instancji", "organ powiatowy" lub "PINB") z dnia 5 lutego 2026r. nr PNB.5140.22.23, nakazującą Z. K. (dalej: "skarżący" lub "inwestor") wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. Filipów.

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach.

PINB, w związku z wystąpieniem Z. I., przeprowadził w dniu 18 czerwca 2020 r. kontrolę dotyczącą budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...]. Stwierdzono wówczas, że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz nowo budowany, parterowy, niepodpiwniczony budynek gospodarczy o wymiarach ok. 3,25 x 4,50 m (ok. 14,63 m²), z dachem jednospadowym pokrytym blachą stalową ocynkowaną i murowanym kominem. Budynek usytuowany był w odległości ok. 0,7–0,8 m od granicy z działką nr [...] oraz ok. 0,9–1,5 m od granicy z działką stanowiącą drogę. Sporządzono szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną.

Skarżący, obecny podczas kontroli, okazał wyłącznie zgłoszenie z dnia 24 stycznia 2011r. o zamiarze budowy budynku gospodarczego, na którym brak było pieczęci wpływu do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnił, że budynek będzie ogrzewany tzw. "kozą", stąd wykonanie komina, oraz że w tym miejscu wcześniej stał stary drewniany budynek gospodarczy, którego część przy ogrodzeniu została rozebrana, a do budowy obecnego obiektu wykorzystano stary fundament. Wskazał również, że roboty prowadzi od 2011 r.

Pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy. Podczas oględzin w dniu 16 lipca 2020 r. ustalono dodatkowo, że ściany budynku są murowane, więźba dachowa drewniana, a budynek od zewnątrz docieplony styropianem grubości 10 cm i zabezpieczony siatką i klejem. W ścianach od strony granic z działkami sąsiednimi nie ma otworów okiennych ani drzwiowych. Skarżący oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę, wskazując, że jego zdaniem budowa obiektu o takich wymiarach nie wymagała takiego pozwolenia.

Następnie organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych właściciela działki nr [...] oraz właściciela działki nr [...], a po ich ustaleniu, podjął postępowanie.

W dniu 7 września 2021 r. dokonano kolejnej kontroli i ustalono, że stan budynku nie uległ zmianie, z tym że zainstalowano w nim kocioł CO służący do ogrzewania budynku mieszkalnego. Organ uznał też, że budynek został wykonany bez wymaganego zgłoszenia i podlega procedurze legalizacyjnej.

Postanowieniem z dnia 9 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ wdrożył procedurę legalizacyjną i wstrzymał roboty, informując inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 21 października 2021 r., który wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 30 czerwca 2020 r., a zatem, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471; dalej: "ustawa zmieniająca"), należało stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.

PINB postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r. nr PNB.5040.7.20, wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "P.b.") w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej, wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia do dnia 15 kwietnia 2022 r. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 P.b., tj. projektu zagospodarowania działki sporządzonego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia oraz zaświadczenia Wójta Gminy Filipów o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor został również poinformowany o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej oraz o konsekwencjach niepodjęcia działań, w tym możliwości wydania nakazu rozbiórki. Postanowienie to stało się ostateczne.

Na wniosek inwestora Wójt Gminy Filipów ostateczną decyzją z dnia 7 października 2022 r. nr IR.6730.3.2022.EC ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego pełniącego funkcję kotłowni na działce nr [...]. W dniach 1 i 6 lutego 2023 r. inwestor przedłożył organowi oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, decyzję o warunkach zabudowy oraz sporządzony przez uprawnionego projektanta projekt zagospodarowania terenu wraz z rysunkami budynku.

Po sprawdzeniu ww. dokumentacji organ stwierdził jej braki, w tym brak oświadczenia projektanta, niezgodność projektu z wymaganiami dotyczącymi formy projektu, brak określenia obszaru oddziaływania obiektu oraz brak wskazania robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Stwierdził również, że budynek usytuowany jest ok. 0,6 m od granicy z działką nr [...], co narusza § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. inwestor poinformował organ o rezygnacji z legalizacji budynku z uwagi na wysokie koszty przebudowy przyłącza oraz oświadczył, że nie będzie uzupełniał dokumentacji.

W tych okolicznościach PINB decyzją z dnia 23 marca 2023 r. nr PNB.5040.7.20, na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 P.b. oraz art. 25 ustawy zmieniającej, nakazał inwestorowi rozbiórkę ww. budynku.

PWINB decyzją z dnia 5 maja 2023 r. nr WOP.7721.67.2023.AH utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 509/23, uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że inwestor wraz ze skargą złożył wniosek o umożliwienie legalizacji obiektu, a przedłożona wcześniej dokumentacja, pomimo braków, świadczyła o tym, że nie zrezygnował z legalizacji. W ocenie sądu decyzja rozbiórkowa była przedwczesna, ponieważ w przypadku gdy inwestor na żądanie organu nadzoru budowlanego przedłożył wymaganą dokumentację, obowiązkiem organu było dokonanie oceny prawidłowości wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 49b ust. 2 P.b., a w przypadku uznania, że dokumentacja jest niekompletna, wezwanie do uzupełnienia przedłożonych dokumentów. Dopiero po formalnym zakończeniu każdego z etapów procedury legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego uprawniony był do oceny, czy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniając wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Powyższy wyrok uprawomocnił się na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1000/24 - skargi kasacyjnej uczestniczki postępowania H. U.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB przeprowadził w dniu 19 września 2025r. kontrolę stwierdzając, że roboty pozostają wstrzymane zgodnie z ostatecznym postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r. Następnie postanowieniem z dnia 2 października 2025 r. nr PNB.5140.22.23, na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 2 P.b. oraz art. 25 ustawy zmieniającej, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do 31 października 2025r. - wskazanych nieprawidłowo i braków dokumentacji, w szczególności dotyczących oświadczenia projektanta, właściwej mapy, określenia obszaru oddziaływania obiektu, wymagań ochrony przeciwpożarowej oraz wskazania robót koniecznych do doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Termin przedłożenia dokumentacji został, na wniosek inwestora, przedłużony do dnia 15 grudnia 2025 r.

W dniu 15 grudnia 2025 r. inwestor przedłożył dokumentację, którą następnie uzupełnił w dniu 12 stycznia 2026 r.

Organ po przeanalizowaniu ww. dokumentacji uznał, że nadal nie została ona uzupełniona. Wskazał na brak oświadczenia projektanta, sporządzenie części graficznej na niewłaściwej mapie, brak określenia obszaru oddziaływania obiektu i wymaganych robót dostosowawczych oraz niezgodność przyjętych rozwiązań z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 7 października 2022 r.

W dniu 12 stycznia 2026 r. inwestor poinformował PINB, że po uzyskaniu informacji, iż na podstawie dotychczasowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie będzie możliwa legalizacja, wystąpił do Wójta Gminy Filipów z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie których możliwa będzie legalizacja przedmiotowego budynku. Powołując się na ten fakt inwestor wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Filipów w sprawie wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy.

PINB postanowieniem z dnia 5 lutego 2026 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania.

Wobec zaś uznania, że inwestor nie wykonał obowiązku przedłożenia kompletnej dokumentacji legalizacyjnej, PINB decyzją z dnia 5 lutego 2026 r. nr PNB.5140.22.23 nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu wskazał, że inwestor nadal nie uzupełnił dokumentów w wymaganym zakresie tj.: (-) w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nie zawarto informacji o obszarze oddziaływania legalizowanego budynku oraz spełnienia wymagań w zakresie p.poż.; (-)część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na kopii mapy zasadniczej zamiast na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej przez projektanta za zgodność z oryginałem; (-) w części rysunkowej projektu zagospodarowania nie określono obszaru oddziaływania legalizowanego budynku; (-)brak jest oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu zagospodarowania terenu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ zasygnalizował dodatkowo, że projektant w uzupełnionej dokumentacji wskazał na konieczność "dołożenia na odpowiednie grubości wełny fasadowej, ostatnia warstwa od strony sąsiada może być wykonana z płyty warstwowej z rdzeniem z wełny", co spowoduje usytuowanie ściany budynku na granicy z działką nr [...]. Powyższe rozwiązanie będzie zaś niezgodne z wydaną przez Wójta Gminy Filipów decyzją z dnia 7 października 2022r. w zakresie ustalonych gabarytów projektowanego budynku, tj. spowoduje przekroczenie ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania PWINB decyzją z dnia 23 marca 2026 r. nr WOP.7721.15.2026.AH utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ obszernie zrelacjonował etapy prowadzonego postępowania i stwierdził, że do prowadzonego postępowania zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., w tym art. 49b P.b. Ponadto prawidłowość zastosowanego trybu była już przedmiotem kontroli sądowej, a po wyroku WSA z dnia 23 stycznia 2024 r. organy umożliwiły inwestorowi usunięcie - braków dokumentacji. Następnie organ stwierdził, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony jedynie wówczas, gdy inwestor nie podejmie kroków zmierzających do legalizacji obiektu, nie przedłoży kompletu dokumentów, nie wniesie opłaty legalizacyjnej bądź odstąpi od legalizacji - z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zdaniem PWINB inwestor, pomimo wyznaczenia dodatkowego terminu, nie przedłożył kompletnej dokumentacji. Organ uznał, że stwierdzone braki nie miały charakteru wyłącznie formalnego i uniemożliwiały zakończenie procedury legalizacyjnej. Wskazał także, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia 7 października 2022 r., która wiąże organy do czasu jej wyeliminowania z obrotu. Sam fakt wystąpienia przez inwestora o wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadniał uchylenia decyzji rozbiórkowej ani dalszego odraczania zakończenia postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do tut. sądu administracyjnego wniósł skarżący. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz nakładane na niego w jego toku obowiązki w zakresie uzupełnienia dokumentów konkludując, że w kontekście posiadanej decyzji o warunkach zabudowy – są one nierealne do spełnienia. Wyjaśnił, że jest zwykłym człowiekiem nieznającym się na przepisach i dostarczał to co mu było nakazywane. Ponadto, jak tylko dowiedział się, że na przeszkodzie legalizacji, stoi dotychczasowa decyzja o WZ, złożył do Wójta Gminy wniosek o nową decyzję o warunkach zabudowy, aby była zgodna z wymaganymi przepisami. Wskazał również, że w spornym budynku gospodarczym znajduje się kotłownia, stanowiąca jedyne źródło ogrzewania jego domu. Rozbiórka tego budynku doprowadzi do sytuacji, w której skarżący wraz z córkami zostaną pozbawieni ogrzewania. Wobec powyższych okoliczności, skarżący zwrócił się do sądu o pochylenie się nad jego trudną sytuacją i umożliwienie mu legalizacji tego budynku gospodarczego, "aby mógł już na stare lata żyć w godnych warunkach". Końcowo skarżący zaznaczył, że w niedługim czasie otrzyma nową decyzję o warunkach zabudowy z Urzędu Gminy w Filipowie. W załączeniu skarżący przedłożył zawiadomienie o skompletowaniu akt w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego w ramach legalizacji budowlanej na działkach nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym Filipów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 4 sierpnia 2026 r. uczestniczka postępowania Halina Uściłko wskazała, że dokumentacja złożona przez skarżącego nie jest kompletna. Sporny budynek (kotłownia) stoi bardzo blisko jej działki, brak jest zachowania odpowiedniej odległości. Uczestniczka nie może otworzyć okna, gdy z dym z kotłowni wpada do mieszkania. W jej ocenie żaden urząd nie powinien dać pozwolenia w takiej sytuacji. Dodatkowo wskazała, że kotłownia nie stanowi jedynego ogrzewania domu skarżącego, gdyż "całe życie palił innym opałem a na dachu budynku mieszkalnego stoi wysoki komin. To jest jedyne źródło ogrzewania."

Na rozprawie w dniu 24 września 2026 r. skarżący podkreślił, że postępowanie o wydanie nowych warunków zabudowy jest wstrzymane z uwagi na prowadzone aktualnie postępowanie. Uzyskał informacje w organie, że decyzja o nowych warunkach zabudowy byłaby wydana gdyby nie toczące się postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki budynku. Skarżący podkreślił, że podjął wszystkie kroki niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy w tym złożył wniosek o ustalenie nowych warunków zabudowy tj. budynku gospodarczego po granicy z działką [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki z dnia 5 lutego 2026 r. nakazującą Z. K. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w F. gm. Filipów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestia zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. nie budzi wątpliwości. Postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu zostało wszczęte w dniu 30 czerwca 2020 r., a zatem, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do sprawy zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu. Prawidłowo również organy przyjęły, że wykonanie przedmiotowego budynku bez wymaganego zgłoszenia podlega procedurze określonej w art. 49b P.b.

Nie jest również kwestionowane, że postanowieniem z dnia 16 listopada 2021r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a postanowienie to stało się ostateczne. Istota niniejszej sprawy nie sprowadza się zatem do oceny samego trybu przewidzianego w art. 49b P.b. ani istnienia po stronie inwestora obowiązków wynikających z wydanego postanowienia. Oceny wymaga natomiast to, czy w realiach niniejszej sprawy zachowanie skarżącego uzasadniało przyjęcie, że obowiązki te zostały niewykonane w sposób uzasadniający zastosowanie art. 49b ust. 3 P.b., a także czy przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organy należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności mające znaczenie dla takiej oceny.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w związku z uchyleniem przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024r., sygn. akt II SA/Bk 509/23, uprzednio wydanych w sprawie decyzji PINB z dnia 23 marca 2023 r. oraz PWINB z dnia 5 maja 2023 r., którymi nakazano skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Wyrok ten został następnie utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1000/24.

Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny obecnie zaskarżonych decyzji. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie to obejmuje nie tylko konieczność respektowania samego rozstrzygnięcia, lecz również obowiązek prowadzenia dalszego postępowania zgodnie z oceną prawną oraz wskazaniami dotyczącymi sposobu wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 23 stycznia 2024 r. uznał, że wydanie poprzednich decyzji nakazujących rozbiórkę było przedwczesne. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący wraz ze skargą złożył wniosek o umożliwienie legalizacji obiektu, a wcześniej przedłożona przez niego dokumentacja, pomimo stwierdzonych przez organ braków, wskazywała, że inwestor nie zrezygnował z zamiaru przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W takiej sytuacji organ nie mógł poprzestać na stwierdzeniu braków dokumentacji i wydać nakazu rozbiórki, lecz powinien uprzednio umożliwić inwestorowi ich usunięcie. Chodziło o zapewnienie inwestorowi rzeczywistej możliwości wykonania obowiązków legalizacyjnych i doprowadzenia dokumentacji do stanu pozwalającego na merytoryczną ocenę możliwości legalizacji, a dopiero w razie niewykonania tych obowiązków - zastosowanie konsekwencji przewidzianych w art. 49b ust. 3 P.b.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji podjął czynności zmierzające do wykonania zaleceń WSA zawartych w opisanym powyżej wyroku. W dniu 19 września 2025 r. przeprowadzono kontrolę, a następnie postanowieniem z dnia 2 października 2025 r. określono braki wymagające uzupełnienia i wyznaczono inwestorowi termin na ich usunięcie. Pierwotnie wyznaczony termin został, na wniosek inwestora, przedłużony do dnia 15 grudnia 2025 r. i w tym też dniu inwestor przedłożył dokumentację budowlaną, a w dniu 12 stycznia 2026 r. uzupełnił ją przedkładając potwierdzenie złożenia do Wójta Gminy Filipów wniosku o ustalenie nowych warunków zabudowy dla inwestycji: "legalizacja samowoli budowlanej – budynku gospodarczego wraz z projektowanymi zmianami – rozbudową i przebudową budynku gospodarczego w celu dostosowania go do wymogów prawa budowlanego i warunków technicznych".

Z powyższego wynika, że skarżący nie pozostawał bierny ani nie zrezygnował z zamiaru przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Przeciwnie, z akt sprawy wynika, że podejmował kolejne czynności zmierzające do wykonania obowiązków wskazanych przez organ. Organy skoncentrowały się jednak na końcowym stanie dokumentacji. Przyjęły, że skoro przed wydaniem decyzji rozbiórkowej dokumentacja nadal nie odpowiadała wszystkim wymaganiom, a inwestor nie uzyskał nowej decyzji o warunkach zabudowy, to przesłanki zastosowania art. 49b ust. 3 P.b. zostały spełnione. Taka ocena pomija jednak istotną różnicę pomiędzy sytuacją, w której strona nie podejmuje wymaganych czynności, a sytuacją, w której czynności te podejmuje, lecz osiągnięcie końcowego rezultatu uzależnione jest również od działania lub rozstrzygnięcia innego organu. Różnica ta ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie.

Jak wynika z akt sprawy, część stwierdzonych przez organ I instancji - niezgodności, i ta część ostatecznie przesądziła o wydanym nakazie rozbiórki, pozostawała związana z treścią decyzji o warunkach zabudowy z dnia 7 października 2022 r. Wprawdzie organ wskazał też, że (-) w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nie zawarto informacji o obszarze oddziaływania legalizowanego budynku oraz spełnienia wymagań w zakresie p.poż. Tym niemniej nie ulega wątpliwości, że w przedłożonym przez inwestora projekcie zagospodarowania terenu (pkt 7 i pkt 8 tego projektu) opisane zostały zarówno warunki ochrony przeciwpożarowej jak i obszar oddziaływania obiektu. Projektant w pkt 8 wskazał również, że obszar oddziaływania inwestycji określony został na projekcie zagospodarowania terenu literami A-B-X-Y-D. Takie też oznaczenia znajdują się na rysunku nr U 01. W konsekwencji jako niezrozumiały należy uznać zarzut organu jakoby w części rysunkowej projektu zagospodarowania nie został określony obszar oddziaływania legalizowanego budynku gospodarczego.

W ocenie sądu organ I instancji zbyt "pochopnie" ocenił też, że w przedłożonej dokumentacji brak jest oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu zagospodarowania terenu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, w sytuacji gdy w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu znajduje się oświadczenie z 10 grudnia 2025r. o wykonaniu dokumentacji zgodnie z obowiązującymi przepisami, zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Jeżeli zatem organ uznał, że przedłożone oświadczenie jest niewystarczające albo niespełniające wymogów prawa powinien tą okoliczność uargumentować, czego próżno szukać zarówno w decyzji PINB, a tym bardziej decyzji PWINB.

Analogiczną uwagę należy skierować do kolejnego ustalenia organu w zakresie braku w przedłożonym przez inwestora projekcie określenia niezbędnych do wykonania robót w celu doprowadzenia budynku do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, a także spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego. Otóż na stronie 7 pkt 5 części opisowej projektu zagospodarowania terenu wprost wskazano "warunki doprowadzenia budynku gospodarczego do zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, a także spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego". Z perspektywy sądu nieuzasadniony jest zatem zarzut organu I instancji braku określenia ww. warunków. PWINB nie poczynił własnych ustaleń w zakresie wskazanych braków przedłożonej dokumentacji, lecz w tym zakresie zasadniczo oparł swoje stanowisko na ustaleniach organu I instancji, nie dokonując ich samodzielnej weryfikacji.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega natomiast wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo ocenił niezgodność przyjętych w projekcie zagospodarowania terenu rozwiązań z określonym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - maksymalnym wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Projektant w uzupełnionej dokumentacji wskazał na konieczność dołożenia na odpowiednie grubości wełny fasadowej, ostatnia warstwa od strony sąsiada może być wykonana z płyty warstwowej z rdzeniem z wełny, co spowoduje usytuowanie ściany przedmiotowego budynku na granicy z działką nr geod. [...]. Rozwiązanie to, jak trafnie wywiódł PINB jest natomiast niezgodne z ostateczną decyzją Wójta Gminy Filipów z dnia 7 października 2022r. ustalającą warunki zabudowy w zakresie ustalonych gabarytów projektowanego budynku. W decyzji tej wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony został w wysokości max 35% powierzchni działki. Tymczasem pow. zabudowy na działce - dla przedmiotowego budynku (wymiar ok. 3,25 x 4,50 m) z przewidzianym dociepleniem od strony działki nr geod. [...] wynosić będzie (3,25 +(0.38 + 0,48)/2) x 4,50m = 16,56 m2 co przy zsumowaniu tej powierzchni i powierzchni istniejącego budynku mieszkalnego na działce daje łączną pow. zabudowy (16,56 m2 + 65,84 m2) = 82,40 m2 i stanowi 35,52% pow. zabudowy działki. Zatem dopuszczalna wartość będzie o 0,52 m2 przekroczona.

Inwestor wobec ujawnienia ww. przeszkody wystąpił do Wójta Gminy Filipów o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku. Działanie to pozostawało bezpośrednio związane z ustaleniami postępowania legalizacyjnego. Nie było zatem czynnością uboczną, ani niezwiązaną z wykonaniem obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego, lecz stanowiło próbę usunięcia przeszkody uniemożliwiającej dostosowanie zamierzenia inwestycyjnego do wymagań wynikających z obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. Z informacji przedstawionych przez inwestora na rozprawie w dniu 24 września 2026 r. wynikało zaś, że postępowanie w sprawie nowych warunków zabudowy nie zostało zakończone, a jego dalszy tok pozostawał związany z toczącym się postępowaniem dotyczącym legalności przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta ma szczególne znaczenie, albowiem dotyczyła bezpośrednio możliwości wykonania przez inwestora kluczowego obowiązku nałożonego na niego w toku postępowania legalizacyjnego.

Nie chodzi przy tym o przyjęcie, że samo wszczęcie postępowania w sprawie nowych warunków zabudowy uniemożliwiało wydanie nakazu rozbiórki ani o uznanie, że organ nadzoru budowlanego był zobowiązany bezterminowo oczekiwać na rozstrzygnięcie Wójta Gminy Filipów. Tym niemniej zasadne było uwzględnienie toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia nowych warunków zabudowy oraz jego znaczenia dla możliwości usunięcia opisanej wyżej nieprawidłowości.

W ocenie sądu w postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie może oceniać możliwości legalizacji danego obiektu wyłącznie przez pryzmat aktualnego stanu formalnoprawnego, z pominięciem postępowania wszczętego przez stronę w celu usunięcia stwierdzonej przez organ przeszkody. Jeżeli wynik postępowania w przedmiocie ustalenia nowych warunków zabudowy może mieć znacznie dla oceny zgodności kontrolowanego budynku gospodarczego z wymaganiami warunkującymi jego legalizację, okoliczność ta powinna zostać przez organy uwzględniona i poddana wszechstronnej ocenie. Wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wymagał zatem ustalenia, czy i w jakim zakresie toczące się postępowanie w sprawie nowych warunków zabudowy może wpłynąć na ocenę możliwości legalizacji – tego obiektu. Nie chodzi przy tym o przesądzanie przez organ nadzoru budowlanego wyniku tego postępowania, lecz o uwzględnienie istniejącej i skonkretyzowanej możliwości zmiany okoliczności istotnych z punktu widzenia spełnienia przez ten budynek wymagań warunkujących jego legalizację.

Nie można przy tym podzielić stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, że skoro poprzednia decyzja o warunkach zabudowy z dnia 7 października 2022r. jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to fakt wszczęcia nowego postępowania o ustalenie nowych warunków zabudowy, pozostaje bez żadnego wpływu na prowadzone postępowanie legalizacyjne. Otóż ostateczność wydanej decyzji WZ oznacza, że wywołuje ona określone skutki prawne, tym niemniej fakt ten nie jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesądzający skoro wszczęte zostało nowe postępowanie w tym zakresie i może ono mieć wpływ na ocenę spełnienia przesłanek legalizacji danego obiektu.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy znaczenie ma również art. 9 k.p.a., nakładający na organ obowiązek należytego informowania strony o okolicznościach mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki. W niniejszej sprawie organ odmówił zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie nowych warunków zabudowy, uznając, że nie stanowi ono zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a istniejąca decyzja z dnia 7 października 2022 r. pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie ocenia, czy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, czy nie. Tym niemniej stanowisko to ma znaczenie w kontekście wydanego ostatecznego rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę z uwagi właśnie na brak możliwości dostosowania kontrolowanego obiektu do zgodności z dotychczasowymi warunkami zabudowy.

W kontrolowanej sprawie doszło zatem do takiej sytuacji, że z jednej strony od inwestora wymagano przedstawienia dokumentacji odpowiadającej wymaganiom wynikającym z obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, a z drugiej pominięto znaczenie postępowania, które zainicjował celem ustalenia nowych warunków zabudowy w celu usunięcia ujawnionej w toku postępowania legalizacyjnego - przeszkody. Należy przy tym zauważyć, że dalszy bieg postępowania o uzyskanie nowych warunków zabudowy pozostawał częściowo poza wpływem inwestora. W tych okolicznościach konkluzja, że skoro do dnia wydania decyzji rozbiórkowej nowa decyzja WZ nie została wydana, co oznacza że inwestor nie wykonał obowiązków w rozumieniu art. 49b ust. 3 P.b., należy uznać za przedwczesną.

Wadliwość postępowania organów jest tym bardziej istotna, że zaskarżone decyzje zostały wydane po uprzednim uchyleniu nakazu rozbiórki przez sąd administracyjny, a postępowanie w sprawie legalności obiektu trwa już od 2020 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należało zatem ocenić, czy w sytuacji, gdy inwestor podjął działania zmierzające do usunięcia przeszkody wskazywanej przez organy, a ich rezultat mógł mieć bezpośredni wpływ na możliwość legalizacji obiektu, zakończenie postępowania właśnie na tym etapie było uzasadnione. Organy nie wykazały, dlaczego przy uwzględnieniu dotychczasowego czasu trwania postępowania oraz podjętych przez inwestora czynności nie uznały za racjonalne "zaczekanie" na nową decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie sądu, wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wymagała w realiach niniejszej sprawy rozważenia, czy zakończenie postępowania nakazem rozbiórki (które to rozwiązanie jest bezsprzecznie ostateczne), przed rozstrzygnięciem kwestii mogącej mieć bezpośredni wpływ na możliwość legalizacji obiektu było działaniem adekwatnym do rzeczywistego stanu sprawy.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Obowiązki te nabierają szczególnego znaczenia w sprawie, w której ocena przesłanek zastosowania art. 49b ust. 3 P.b. wymaga uwzględnienia całokształtu okoliczności związanych z możliwością wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków. W tym zakresie znaczenia nabiera sposób, w jaki organy obu instancji oceniły aktywność skarżącego po ponownym rozpoznaniu sprawy. Jak zaakcentowano wyżej skarżący przedłożył dokumentację budowlaną w dniu 15 grudnia 2025 r., poinformował dodatkowo PINB, że w dniu 12 stycznia 2026 r. wystąpił o wydanie nowych warunków zabudowy. Okoliczności te wymagały nie tylko odnotowania, lecz także oceny ich znaczenia dla ustalenia, czy inwestor rzeczywiście nie wykonał obowiązków nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego. To, jakim obowiązkom inwestor w rzeczywistości zadośćuczynił, a jakim - nie, oraz co nie zostało właściwie ocenione przez organ I instancji, sąd dał wyraz we wcześniej części uzasadnienia. Tym niemiej w tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób należyty do tej kwestii i swoje rozważania ograniczył do zaakceptowania ustaleń organu I instancji. Jednakże ani organ I instancji, ani odwoławczy nie wyjaśniły dlaczego podjęta przez skarżącego inicjatywa uzyskania nowych warunków zabudowy celem usunięcia stwierdzonych w toku postępowania legalizacyjnego przeszkód nie zasługiwała na tym etapie postępowania – na uwzględnienie poprzez chociażby ustalenie dodatkowego terminu określonego pierwotnie w postanowieniu z 2 października 2025r. Tym bardziej, że jak wynika z pisma PINB z 3 listopada 2025r. skierowanego do skarżącego "termin ten ma charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy".

W konsekwencji skoro skarżący zainicjował postępowanie o ustalenie nowych warunków, o czym świadczy stosowny wniosek przedłożony PINB w dniu 12 stycznia 2026r., a postępowanie to zostało wszczęte właśnie w celu usunięcia przeszkody zidentyfikowanej w toku postępowania legalizacyjnego, to fakt nie powinien pozostawiony bez oceny jego wpływu na ostateczne rozstrzygniecie sprawy. Przepisy k.p.a. wymagały od organów nie tylko ustalenia, że w określonym momencie nie została przedłożona kompletna dokumentacja, ale również ustalenia przyczyn takiego stanu rzeczy. W szczególności organ powinien był rozróżnić braki, które mogły zostać usunięte bezpośrednio przez inwestora, od tych, których usunięcie wymagało uprzedniego uzyskania rozstrzygnięcia innego organu.

Nie można utożsamiać każdej sytuacji, w której strona nie doprowadziła w wyznaczonym terminie do pełnego usunięcia wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości, z sytuacją, w której faktycznie zaniechała wykonania obowiązku. W pierwszym przypadku brak końcowego rezultatu może wynikać z bierności strony, w drugim natomiast może być następstwem podjęcia przez nią konkretnych czynności, których zakończenie wymaga dalszych działań administracyjnych, pozostających częściowo poza jej wpływem. W niniejszej sprawie organy pominęły ten fakt i oceniły zachowanie skarżącego przede wszystkim przez pryzmat rezultatu.

Nie oznacza to oczywiście, że inwestor w ten sposób mógłby uzyskać prawo do bezterminowego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie oznacza również, że organ nadzoru budowlanego powinien tolerować nieuzasadnioną zwłokę po stronie inwestora. Oznacza natomiast, że przed zastosowaniem takiej sankcji jak nakaz rozbiórki organ powinien ustalić, czy w konkretnym stanie faktycznym nieusunięcie opisanych i właściwie ocenionych (czego w niniejszej sprawie zabrakło) - przeszkód pozostawało rzeczywiście wynikiem zachowania skarżącego, czy też było konsekwencją okoliczności, na które nie miał wpływu. W tym kontekście istotne znaczenie ma również art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada ta nie oznacza w żadnym razie odstąpienia od stosowania przepisów Prawa budowlanego ani przyznania inwestorowi szczególnego statusu procesowego. Wymaga jednak, aby organ w sposób racjonalny i wszechstronny oceniał zachowanie strony, zwłaszcza gdy strona wykonuje wskazane przez organ czynności i podejmuje działania zmierzające do usunięcia przeszkód stojących na drodze do legalizacji. Nie można również pominąć podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że przedmiotowy budynek pełni funkcję kotłowni i według jego twierdzeń stanowi jedyne źródło ogrzewania budynku mieszkalnego. Okoliczność ta nie jest wprawdzie kluczowa dla legalizacji przedmiotowego obiektu, a tym bardziej dla odstąpienia od stosowania obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, tym niemniej organy powinny się do odnieść w ramach obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wynikającego z art. 7 k.p.a.

Powyższe uchybienia nie mają charakteru wyłącznie formalnego. Ich istota sprowadza się do nadmiernie rygorystycznego sposobu prowadzenia i oceny postępowania, pozostającego w sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie nadały należytego znaczenia całokształtowi okoliczności sprawy, koncentrując się na formalnym stwierdzeniu istniejących braków, zamiast właściwie je ocenić, tj. w szerszym kontekście postępowania i podejmowanych w jego toku czynności. W rezultacie dokonana ocena materiału dowodowego nie była wszechstronna, a uzasadnienia decyzji nie przedstawiały w sposób przekonujący podstaw przyjętego stanowiska.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że organy były związane oceną prawną zawartą w poprzednim prawomocnym wyroku. Jego wykonanie nie mogło ograniczać się do formalnego wyznaczenia inwestorowi dodatkowego terminu i przyjęcia przedłożonych przez niego dokumentów. Skoro wcześniejszy nakaz rozbiórki został uznany za przedwczesny z uwagi na brak zapewnienia inwestorowi realnej możliwości usunięcia stwierdzonych braków, to po ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne było nie tylko stworzenie takiej możliwości, ale również uwzględnienie rezultatów działań podjętych przez skarżącego. Sens wcześniejszego wyroku WSA polegał właśnie na zbadaniu, czy inwestor rzeczywiście wykorzystał umożliwioną mu procedurę i czy brak zakończenia procesu legalizacyjnego wynikał z jego zachowania.

W konsekwencji sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wystarczający wszystkich okoliczności istotnych dla zastosowania art. 49b ust. 3 P.b., a dokonana przez nie ocena sprawy nie była wszechstronna. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiły prawidłową ocenę przesłanek zastosowania wskazanego przepisu. Z tych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia, dokonując wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału oraz wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności organy ponownie właściwie ocenią, zakres uzupełnionej przez skarżącego dokumentacji budowlanej i wskażą na jej ewentualne - braki oraz uwzględnią znaczenie zainicjowanego przez skarżącego postępowania w sprawie nowych warunków zabudowy dla dalszego toku postępowania legalizacyjnego. Dopiero tak uzupełnione postępowanie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd uchylił decyzje organów obu instancji.

Elżbieta Trykoszko Barbara Romanczuk Anna Bartłomiejczuk