Sąsiad bez tytułu do działki nie wystartuje z wnioskiem o zmianę użytku w ewidencji

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

A. Z. i pismem z dnia 4 lutego 2026 r., oznaczonym jako Zawiadomienie o niezgodności danych Ewidencji Gruntów i Budynków ze stanem faktycznym na gruncie, wystąpił do Starostwa Powiatowego w Kolnie o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej: "p.g.k.") procedury aktualizacji użytku gruntowego w działce nr [...] oznaczonego jako grunty rolne zabudowane symbolem "Br". Wnioskodawca uzasadniał swoje żądanie interesem publicznym oraz ochroną własności i praw majątkowych, wskazując, że błędne oznaczenie użytku gruntowego działki nr [...] służy legitymizowaniu nielegalnego utwardzenia terenu i zmiany kierunku spływu wód opadowych na jego nieruchomość, co prowadzi do powstawania szkód i zanieczyszczeń.

Starosta Kolneński zakwalifikował ww. pismo jako wniosek w sprawie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k.

Po rozpoznaniu wniosku, postanowieniem nr GB.6621.343.2026.AgB z 19 lutego 2026 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków odnośnie zmiany użytków gruntowych w działce nr [...] położonej w miejscowości K., Białystok, gmina Grabowo. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani samoistnym posiadaczem nieruchomości oznaczonej jak działka numerem [...] i dlatego nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: "k.p.a."). Organ I instancji uznał, że żądanie dotyczy zmiany danych ewidencyjnych konkretnej nieruchomości, natomiast z jego uzasadnienia wynika, że wnioskodawca zmierza przede wszystkim do ochrony własnych interesów, a nie realizacji interesu publicznego.

Po rozpoznaniu zażalenia strony, postanowieniem z 15 kwietnia 2026 r., nr GK-II.7221.34.2026.IŚ, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

PWINGiK, powołując art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a., wskazał, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego organ jest zobowiązany dokonać wstępnej oceny dopuszczalności żądania, w szczególności ustalić, czy zostało ono wniesione przez podmiot posiadający legitymację do wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona, gdy brak uprawnienia wnioskodawcy wynika w sposób oczywisty z okoliczności sprawy. Jeżeli natomiast ustalenie statusu prawnego wnioskodawcy budzi wątpliwości lub wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, lecz ustalić tę kwestię w jego toku.

Odnosząc się do kręgu podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o aktualizację ewidencji gruntów i budynków, PWINGiK powołał art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. oraz wyjaśnił, że legitymacja do zainicjowania postępowania aktualizacyjnego przysługuje podmiotom wskazanym w tych przepisach, w szczególności właścicielom nieruchomości oraz osobom władającym gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Organ uwzględnił również regulacje zawarte w § 11 pkt 2 i § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazując, że legitymację procesową mogą posiadać także inne podmioty wymienione w tych przepisach, stosownie do przysługujących im praw i kompetencji.

PWINGiK podkreślił, że krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych ma charakter zamknięty i nie może zostać rozszerzony na osoby powołujące się wyłącznie na interes związany z oddziaływaniem danych ewidencyjnych na ich własną sytuację faktyczną lub majątkową. Powołując art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. jako regulację szczególną względem art. 28 k.p.a., organ wskazał, że interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu aktualizacyjnym musi wynikać z przepisów określających uprawnienia do żądania zmiany danych ewidencyjnych.

W odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy PWINGiK wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji wynika, iż skarżący nie jest i nie był właścicielem działki nr [...], nie przysługuje mu do niej prawo użytkowania wieczystego ani inny tytuł prawny uzasadniający występowanie w charakterze podmiotu uprawnionego do żądania aktualizacji danych ewidencyjnych. Działka ta nie znajdowała się również w jego władaniu na zasadach samoistnego posiadania. Wnioskodawca nie zakwestionował powyższych ustaleń ani nie przedstawił dowodów pozwalających na odmienną ocenę jego statusu prawnego.

W konsekwencji PWINGiK uznał, że skarżący nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania aktualizacyjnego dotyczącego działki nr [...]. Sam fakt posiadania nieruchomości sąsiedniej oraz powołanie się na możliwe negatywne skutki wynikające z nieprawidłowych danych ewidencyjnych nie stanowią wystarczającej podstawy do przyznania mu legitymacji procesowej w tym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego brak uprawnienia skarżącego do wystąpienia z wnioskiem wynikał z ustalonych okoliczności sprawy, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu, że Starosta powinien był wszcząć postępowanie z urzędu, PWINGiK, powołując art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k., wskazał, że ujawnienie błędnych informacji w ewidencji gruntów i budynków może stanowić podstawę podjęcia przez organ działań z urzędu. Samo zgłoszenie przez osobę trzecią informacji o możliwych nieprawidłowościach nie powoduje jednak automatycznie obowiązku wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady należy do kompetencji organu, a obowiązek jego podjęcia występuje wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów prawa. W konsekwencji pismo osoby nieuprawnionej do złożenia wniosku w trybie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. może zostać potraktowane jako sygnał do rozważenia podjęcia działań z urzędu, nie zobowiązuje jednak organu do wszczęcia postępowania i dokonania zmiany danych ewidencyjnych zgodnie z żądaniem tej osoby.

PWINGiK wskazał ponadto, że dokumenty określające wcześniejszy stan prawny nieruchomości nie stanowią podstawy do ujawnienia tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, powołując w tym zakresie wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 803/21. Z tego względu organ nie znalazł podstaw do zobowiązania Starosty do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego i dokonania zmiany użytku gruntowego działki nr [...] zgodnie z żądaniem skarżącego.

Za bezzasadny uznano również zarzut zaniechania wyjaśnienia nieprawidłowości dotyczących oznaczenia użytku gruntowego działki nr [...] oraz pominięcia przedstawionych przez skarżącego dowodów. PWINGiK wyjaśnił, że na etapie wstępnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego ani do merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów dotyczących prawidłowości danych ewidencyjnych. Obowiązek rozpoznania sprawy co do istoty powstaje dopiero po ustaleniu, że wnioskodawca jest podmiotem uprawnionym do skutecznego zainicjowania postępowania.

W ocenie PWINGiK nie doszło zatem do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji danych dotyczących działki nr [...]. Legitymacja procesowa w tego rodzaju sprawach wynika bowiem z przepisów szczególnych p.g.k. i przysługuje podmiotom wskazanym w tych regulacjach, a nie każdej osobie, która powołuje się na wpływ danych ewidencyjnych na swoje interesy faktyczne lub majątkowe.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł A. Z. i zarzucił naruszenie:

1. art. 61 a § 1 k.p.a poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie aktualizacji danych EGiB, mimo że zakwestionowane dane ewidencyjne wywierają bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną w toczących się postępowaniach administracyjnych dotyczących naruszenia stosunków wodnych;

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i całkowite pominięcie dowodów wskazujących na możliwą niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem rzeczywistym;

3. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów państwa, polegające na odmowie podjęcia jakichkolwiek czynności weryfikacyjnych pomimo posiadania przez organ informacji o możliwej wadliwości operatu technicznego stanowiącego podstawę wpisu;

4. naruszenie art. 20 ust. 1 oraz art. 7d p.g.k. poprzez przyjęcie, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków może odmówić podjęcia czynności zmierzających do zapewnienia zgodności rejestru publicznego ze stanem faktycznym wyłącznie z przyczyn formalnych, pomimo uzyskania informacji o możliwej nieprawidłowości danych ewidencyjnych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Kolneńskiego; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania sprawy i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego zgodności danych EGiB ze stanem faktycznym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kwestionowane dane EGiB nie pozostają bez wpływu na jego sytuację prawną. Wpis użytku "Br" dla działki nr [...] jest wykorzystywany w postępowaniu prowadzonym przed Wójtem Gminy Grabowo dotyczącym naruszenia stosunków wodnych i legalności utwardzeń wykonanych w sąsiedztwie jego nieruchomości. Dane ewidencyjne mają w tej sprawie znaczenie dowodowe i służą uzasadnianiu sposobu zagospodarowania terenu, który wpływa na kierunek odpływu wód opadowych na nieruchomość skarżącego. Błędny wpis EGiB oddziałuje na sferę praw majątkowych oraz sytuację procesową skarżącego w innych postępowaniach administracyjnych. Zdaniem skarżącego organy obu instancji całkowicie pominęły ten aspekt sprawy, ograniczając się do formalnego stwierdzenia, że skarżący nie jest właścicielem działki [...]. Co istotne, Starostwo Kolneńskie wcześniej brało udział (pisma i rozmowy telefoniczne) w postępowaniu dotyczącym stosunków wodnych prowadzonym przez Wójta Gminy Grabowo i wypowiadało się w tej sprawie na wniosek organu gminy. Organ posiadał zatem wiedzę, że sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...] oraz dane ujawnione w EGiB pozostają w bezpośrednim związku z sytuacją prawną skarżącego i oddziałują na jego nieruchomość. Pomimo tego zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy całkowicie pominęły ten kontekst sprawy, przyjmując formalistycznie, że skarżący nie posiada interesu prawnego wyłącznie dlatego, że nie jest właścicielem działki [...]. Takie stanowisko ma charakter nadmiernie formalistyczny i pozostaje sprzeczne z istotą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie przeprowadziły jakichkolwiek czynności wyjaśniających, w szczególności nie dokonały analizy operatu technicznego 6640,559.2022, porównania danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym, weryfikacji położenia budynku obory, oględzin nieruchomości, ani oceny dokumentacji źródłowej.

Organy nie zakwestionowały również twierdzenia, że budynek obory znajduje się faktycznie na działce [...], a nie na działce nr [...]. W praktyce odmowa wszczęcia postępowania została oparta wyłącznie na formalnym założeniu braku legitymacji procesowej skarżącego, bez jakiejkolwiek analizy przedstawionych informacji. Tymczasem zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ewidencja gruntów i budynków stanowi rejestr publiczny, który powinien pozostawać zgodny ze stanem rzeczywistym.

Powołując art. 7d oraz art. 20 p.g.k. skarżący wskazał że organ prowadzący EGiB odpowiada za aktualność i wiarygodność danych ewidencyjnych. W niniejszej sprawie organy uzyskały konkretne informacje wskazujące na możliwą wadliwość wpisu oraz możliwą niezgodność operatu technicznego ze stanem faktycznym.

Skarżący podniósł, że w piśmie Starostwa nr GB.6621.3015.2025.AgB z dnia 30 grudnia 2025 r. wskazano, że zmiana użytku gruntowego działki [...] na "Br" została dokonana na podstawie operatu technicznego 6640.559.2022 sporządzonego w związku z inwentaryzacją budynku obory. Jednocześnie z dokumentacji kartograficznej oraz stanu faktycznego wynika, że budynek obory został zlokalizowany na działce [...], a nie na działce nr [...]. Powyższe okoliczności rodzą istotne wątpliwości co do zgodności danych ujawnionych w EGiB ze stanem rzeczywistym oraz zasadności powiązania zmiany użytku gruntowego działki nr [...] z inwentaryzacją przedmiotowego budynku.

Zdaniem skarżącego szczególnie istotne jest to, że organy obu instancji nie stwierdziły, iż dane EGiB są zgodne ze stanem rzeczywistym. Odmowa wszczęcia postępowania została oparta wyłącznie na przyczynach formalnych. Prowadzi to do sytuacji, w której organ administracji posiada informacje o możliwej niezgodności danych rejestru publicznego ze stanem faktycznym, lecz odmawia podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do ich zweryfikowania. Tego rodzaju działanie narusza zasadę zaufania obywatela do organów państwa oraz zasadę praworządności.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaszła podstawa, aby rozpoznać niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w tym trybie m.in. jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wiąże się z tym, że w sprawie nie jest przeprowadzana – celem jej merytorycznego rozpoznania – rozprawa, bowiem sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 15 kwietnia 2026 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Kolneńskiego z 19 lutego 2026 r., o odmowie wszczęcia, na wniosek A. Z., postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytku gruntowego działki nr [...], położonej w miejscowości K.-Białystok, gmina Grabowo.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr 61, i swój interes w dokonaniu żądanej zmiany wywodzi z jej wpływu na sytuację prawną i faktyczną jego nieruchomości, w szczególności w związku z prowadzonym przez Wójta Gminy Grabowo postępowaniem dotyczącym naruszenia stosunków wodnych oraz legalności utwardzenia terenu. Zdaniem skarżącego nieprawidłowe oznaczenie użytku gruntowego działki nr [...] symbolem "Br" jest wykorzystywane do uzasadniania sposobu zagospodarowania terenu, który wpływa na kierunek spływu wód opadowych na jego nieruchomość i prowadzi do powstawania szkód.

Organ pierwszej instancji uznał, że wniosek został wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji do zainicjowania postępowania aktualizacyjnego, ponieważ skarżący nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani samoistnym posiadaczem działki nr [...]. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, wskazując, że krąg podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o aktualizację ewidencji gruntów i budynków został określony w przepisach szczególnych i nie obejmuje właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy powołują się na wpływ danych ewidencyjnych na własne interesy faktyczne lub majątkowe. Organy uznały ponadto, że samo zgłoszenie możliwych nieprawidłowości w ewidencji nie obliguje organu do wszczęcia postępowania z urzędu.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: podmiotową, polegającą na wniesieniu żądania przez osobę niebędącą stroną, oraz przedmiotową, dotyczącą innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest zatem rozstrzygnięciem formalnym, powodowanym istnieniem przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej do prowadzenia postępowania w ogóle (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 325/19, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do przesłanki podmiotowej odmowy wszczęcia postępowania podkreśla się, że wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. W rezultacie, odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2035/20; z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20). Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W art. 28 k.p.a. ustanowiono przesłankę przyznania jednostce statusu strony postępowania w sprawie. Interes prawny, do którego odnosi się ten przepis, jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92). Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma szczególny charakter postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz wynikający z przepisów regulujących tę materię krąg podmiotów uprawnionych do występowania z żądaniem dokonania zmian w danych ewidencyjnych.

Przepisami stanowiącymi podstawę uprawnienia do domagania się (żądania) wszczęcia postępowania aktualizacyjnego co do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i obejmuje właściciela lub samoistnego posiadacza nieruchomości (gruntu, budynku), co do której formułowane jest żądanie zaktualizowania w tym zakresie operatu ewidencyjnego. Tak więc art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/19). Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei zgodnie z art. 20 ust 2 pkt 1 p.g.k. w ewidencji gruntów budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Jak to już wyżej wskazano, stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną, natomiast przymiot strony nie przysługuje właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 666/07). Legitymację procesową mogą posiadać również inne podmioty wskazane w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stosownie do przysługujących im praw i kompetencji.

Powołane regulacje wyznaczają szczególny krąg podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania aktualizacyjnego. Oznacza to, że samo wykazanie interesu faktycznego, w tym negatywnego wpływu danych ewidencyjnych dotyczących cudzej nieruchomości na sytuację właściciela gruntu sąsiedniego, nie jest wystarczające do uzyskania statusu strony w postępowaniu wszczynanym na wniosek. Interes prawny uzasadniający udział w takim postępowaniu musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego określających uprawnienia danego podmiotu do żądania aktualizacji danych ewidencyjnych.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że krąg podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o aktualizację ewidencji gruntów i budynków ma charakter zamknięty i nie może zostać rozszerzony na inne osoby wyłącznie z uwagi na powoływanie się przez nie na interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1698/19, oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 10/22). W orzecznictwie podkreśla się również, że przepisy regulujące aktualizację ewidencji gruntów i budynków stanowią źródło interesu prawnego właścicieli nieruchomości oraz innych uprawnionych podmiotów, których prawa podlegają ujawnieniu w ewidencji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1428/17, oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 908/15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że skarżący nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. – w odniesieniu do działki nr [...], co do której złożył wniosek o aktualizację dokumentacji geodezyjnej. Skarżący jest właścicielem sąsiedniej działki nr 61. Fakt ten – w świetle przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., wskazującego na krąg podmiotów, którym można przypisać przymiot strony w postępowaniu o zmianę danych zawartych w ewidencji – w sposób oczywisty eliminuje skarżącego, jako osobę nieposiadającą legitymacji do inicjowania postępowania aktualizacyjnego co do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczącym sąsiedniej i stanowiącej odrębny przedmiot własności działki. Skarżący nie kwestionuje ustalenia, iż nie przysługuje mu prawo własności, użytkowania wieczystego ani posiadania samoistnego działki nr [...]. Nie wskazuje również na inne prawo do tej nieruchomości, które podlegałoby ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków i mogłoby stanowić źródło jego legitymacji procesowej. Jego argumentacja sprowadza się do wykazania, że sposób oznaczenia użytku gruntowego działki nr [...] może oddziaływać na jego nieruchomość oraz mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia innych postępowań administracyjnych, w szczególności dotyczących naruszenia stosunków wodnych.

Okoliczności te mogą wskazywać na istnienie interesu faktycznego skarżącego w zweryfikowaniu danych ewidencyjnych, nie przesądzają jednak o przysługiwaniu mu uprawnienia do skutecznego zainicjowania postępowania aktualizacyjnego dotyczącego nieruchomości, do której nie posiada żadnego tytułu prawnego. Sam fakt, że określone dane ewidencyjne mogą mieć znaczenie dowodowe w innym postępowaniu administracyjnym albo wpływać na ocenę sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, nie oznacza, że osoba zainteresowana wynikiem tego postępowania uzyskuje przez to legitymację do żądania zmiany danych dotyczących cudzej nieruchomości.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że bezpośredni wpływ kwestionowanego wpisu na jego sytuację procesową w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych uzasadnia przyznanie mu statusu strony w postępowaniu aktualizacyjnym. Przedmiotem tego ostatniego postępowania jest bowiem weryfikacja i aktualizacja określonych danych ewidencyjnych, a nie rozstrzygnięcie o prawidłowości stosunków wodnych, legalności wykonanych utwardzeń ani o ewentualnej odpowiedzialności za szkody powstałe na nieruchomości sąsiedniej. Kwestie te mogą podlegać ocenie we właściwych postępowaniach, jednak nie rozszerzają kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków.

W konsekwencji, w ocenie sądu, organy prawidłowo ustaliły, że skarżący nie należy do kategorii podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych dotyczących działki nr [...]. Brak legitymacji procesowej wynikał z braku jakiegokolwiek tytułu prawnego skarżącego do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym zaistniała podmiotowa przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym analizy operatu technicznego nr 6640.559.2022, weryfikacji położenia budynku obory oraz porównania danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym, należy wskazać, że obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i merytorycznego rozpoznania sprawy aktualizuje się wówczas, gdy postępowanie zostało skutecznie wszczęte. Na etapie wstępnej oceny dopuszczalności żądania organ jest natomiast zobowiązany przede wszystkim ustalić, czy zachodzą przesłanki umożliwiające wszczęcie postępowania, w tym czy żądanie pochodzi od podmiotu uprawnionego.

W sytuacji gdy brak legitymacji procesowej wnioskodawcy wynika z okoliczności niewymagających dalszego postępowania dowodowego, organ nie ma obowiązku przeprowadzania czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zatem skutecznie zarzucać organowi naruszenia zasad postępowania dowodowego wyłącznie z tego powodu, że nie zbadał on wszystkich okoliczności dotyczących prawidłowości danych ewidencyjnych, skoro ustalił uprzednio, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania w tym przedmiocie.

Należy przy tym podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania nie oznacza potwierdzenia prawidłowości kwestionowanych danych ewidencyjnych. Organy nie rozstrzygały bowiem merytorycznie, czy oznaczenie użytku gruntowego działki nr [...] symbolem "Br" odpowiada stanowi faktycznemu ani czy zmiana tego oznaczenia została prawidłowo dokonana na podstawie operatu technicznego nr 6640.559.2022. Przedmiotem ich oceny była wyłącznie dopuszczalność wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego. Brak merytorycznej oceny prawidłowości wpisu nie może być zatem utożsamiany z uznaniem tego wpisu za zgodny ze stanem rzeczywistym.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów państwa. Sam fakt, że organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy, nie świadczy o naruszeniu zasady zaufania. Zasada ta nie może bowiem prowadzić do pominięcia szczególnych regulacji określających krąg podmiotów uprawnionych do żądania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ani do przyznania stronie uprawnień, których nie przewidują przepisy prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 oraz art. 7d p.g.k., należy zauważyć, że przepisy te określają zadania związane z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków oraz odpowiedzialność właściwych organów za realizację zadań z zakresu geodezji i kartografii. Z obowiązków tych nie wynika jednak, że każda osoba, która poweźmie wątpliwości co do prawidłowości danych ewidencyjnych dotyczących cudzej nieruchomości, uzyskuje uprawnienie do wszczęcia na swój wniosek postępowania aktualizacyjnego. Obowiązek prowadzenia i aktualizowania rejestru publicznego należy odróżnić od indywidualnego uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszy z nich może uzasadniać podjęcie przez organ czynności z urzędu, nie przesądza jednak o istnieniu legitymacji procesowej po stronie osoby trzeciej.

W tym kontekście prawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zgłoszenie przez skarżącego możliwych nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków może stanowić informację uzasadniającą rozważenie podjęcia działań z urzędu, nie rodzi jednak obowiązku wszczęcia postępowania. Przepisy dotyczące aktualizacji ewidencji przewidują możliwość podejmowania takich działań przez właściwy organ w razie stwierdzenia błędnych danych, jednak inicjatywa osoby nieuprawnionej nie zastępuje ustawowych przesłanek wszczęcia postępowania na wniosek. Nie można zatem wyprowadzać z samego obowiązku zapewnienia prawidłowości danych ewidencyjnych prawa skarżącego do domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji danych dotyczących działki nr [...]. Art. 22 p.g.k. daje organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków możliwość egzekwowania obowiązku zgłaszania staroście zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, nałożonego na właścicieli i osoby lub podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jednocześnie starosta – jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków – nie ma bezwzględnego obowiązku korzystania z tej możliwości. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w tym zakresie sformułowania "może". Zgodnie z art. 22 ust. 3 p.g.k. jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek:

1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych;

2) udostępnienia dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej, o których mowa w art. 3 pkt 13 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), jeżeli jest to niezbędne do ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących budynku lub działki;

3) udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali.

W rezultacie cytowany przepis ma charakter uznaniowy, a użycie tego trybu zależy wyłącznie od organu.

Nie zmienia tej oceny podnoszona przez skarżącego okoliczność, że Starostwo Powiatowe w Kolnie dysponowało informacjami dotyczącymi postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Grabowo oraz operatu technicznego stanowiącego podstawę zmiany oznaczenia użytku gruntowego. Jak już wyżej wskazano, wiedza organu o możliwych nieprawidłowościach może mieć znaczenie dla oceny potrzeby podjęcia czynności z urzędu, nie prowadzi jednak do powstania po stronie skarżącego uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w trybie wnioskowym. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie obejmuje przy tym merytorycznego rozstrzygnięcia, czy organ powinien w konkretnych okolicznościach podjąć działania z urzędu w celu weryfikacji operatu technicznego.

W rezultacie sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., przyjmując, iż skarżący nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania aktualizacyjnego dotyczącego działki nr [...]. Ustalenie to znajdowało oparcie w przepisach szczególnych regulujących aktualizację ewidencji gruntów i budynków oraz w bezspornym braku tytułu prawnego skarżącego do przedmiotowej nieruchomości. Argumenty dotyczące wpływu kwestionowanych danych na sytuację skarżącego w innych postępowaniach administracyjnych nie podważały tej oceny.

W ocenie sądu organy nie dopuściły się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Nie miały obowiązku prowadzenia pełnego postępowania dowodowego dotyczącego prawidłowości danych ewidencyjnych, skoro stwierdziły brak podmiotowej przesłanki wszczęcia postępowania na wniosek. Jednocześnie zaskarżone postanowienie nie przesądza o prawidłowości oznaczenia użytku gruntowego działki nr [...], a jedynie o braku uprawnienia skarżącego do skutecznego zainicjowania postępowania w celu jego zmiany.

Z powyższych względów wywiedziona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Anna Bartłomiejczuk Marta Joanna Czubkowska Małgorzata Roleder