Burmistrz odmówił zwrotu dowozu chłopca do przedszkola. Sąd: brak samodzielnej analizy

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu 6 lutego 2026 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w G.) P. J. wystąpiła do Burmistrza Goniądza z wnioskiem w sprawie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego syna C. J. do Niepublicznego Przedszkola Terapeutycznego "P." w miejscowości K., gm. G. Do wniosku dołączone zostało: Orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 4 lutego 2025 r. wydane przez Miejski Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku oraz Orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Mońkach nr 22/22/23 o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 11 października 2022 r. wraz z opinią nr 3/22/23 o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

W dniu 9 lutego 2026 r. Burmistrz Goniądza zwrócił się do P. J. j z zapytaniem, czy dołączone do wniosku orzeczenie nr 22/22/23 o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 11 października 2022 r. jest aktualne i czy na jego podstawie sprawa ma być procedowana. Wezwano jednocześnie wnioskodawczynię do ewentualnego przedłożenia aktualnego orzeczenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.

W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni w piśmie z dnia 17 lutego 2026 r. (data wpływu do organu) potwierdziła, że przedłożone do wniosku orzeczenie jest jedynym orzeczeniem, jakie posiada jej syn C. J. i zostało ono wydane na okres przedszkolny. Jednocześnie do akt sprawy dołączyła jeszcze Indywidualny Program Edukacyjno-Terapeutyczny (IPET) z Niepublicznego Przedszkola Terapeutycznego "P." w K..

W dniu 18 lutego 2026 r. Burmistrz Goniądza zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G. o zajęcie stanowiska w sprawie możliwości zapewnienia edukacji w tym Zespole, C. – dziecku posiadającemu orzeczenie o niepełnosprawności, przy uwzględnieniu realizacji zaleceń zawartych w załączonych i zanonimizowanych dokumentach tj. orzeczeniu nr 22/22/23 o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 11 października 2022 r. oraz opinii nr 3/22/23 o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka z dnia 11 października 2022 r.

W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G. poinformował, że po przeanalizowaniu dołączonej dokumentacji, uznał, że placówka jest w stanie zapewnić edukację oraz wsparcie dzieciom posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, także z uwagi na autyzm, w tym jest w stanie zapewnić dziecku odpowiednie warunki i formy wsparcia. Syn wnioskodawczyni może być zatem objęty w przedszkolu/oddziale przedszkolnym określonymi w piśmie formami pomocy. Z uwagi na stwierdzoną niepełnosprawność chłopiec, na wniosek rodziców, może również zostać objęty zajęciami w ramach wczesnego wspomagania rozwoju (zalecenia zawarte w opinii nr 3/22/23 o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju).

Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Goniądza na przedmiotowy wniosek skarżącej wystosował odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 27 lutego 2026 r., nr KOB.4464.1.2026. Wskazał, że po analizie treści złożonego wniosku oraz dołączonej dokumentacji, aktualnie nie jest możliwe spełnienie wyrażonej we wniosku prośby. Prawo do zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka niepełnosprawnego do najbliższego przedszkola określa art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm., dalej jako: "p.o.") zaś zwrot kosztów przewozu w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców określa art. 39a wskazanej ustawy. Art. 32 ust. 6 ustawy stanowi, iż obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom 5-letnim i 6-letnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (tj. dzieciom w wieku powyżej 7 lat nie dłużej niż do końca roku szkolnego, w którym kończą 9 lat - posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wychowaniem przedszkolnym) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między burmistrzem a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.

Organ podkreślił, że z analizy treści pisma wnioskodawczyni wynika, że najbliższą placówką wychowania przedszkolnego, jako spełniającą potrzeby C., jest deklarowane Niepubliczne Przedszkole Terapeutyczne "P." w K., gm. R., powiat g. Analizie poddano jednak treść Opinii nr 3/22/23 o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka z dnia 11 października 2022 r. oraz przedłożone Orzeczenie nr 22/22/23 o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 11 października 2022 r. Wspólnie z dyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G., w skład którego wchodzi Przedszkole Samorządowe w G., przeanalizowano, czy możliwe jest spełnienie zaleceń zawartych w ww. przedmiotowym Orzeczeniu nr 22/22/23 i ustalono, że wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu będą realizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego. Placówka zapewni odpowiednie warunki organizacyjne, dydaktyczne oraz specjalistyczne wsparcie, w tym pomoc nauczycieli i specjalistów, dostosowanie programu wychowania przedszkolnego do indywidualnych potrzeb dziecka oraz realizację zaleconych form terapii i zajęć. W oparciu o przeprowadzoną analizę wniosku, stwierdzono zatem, że bliżej położoną placówką, która w równym stopniu zabezpieczyłaby potrzeby C., jest przedszkole w G., a tym samym, aktualnie, przy obecnym brzmieniu zaleceń Zespołu Orzekającego, Burmistrz odmówił zwrotu kosztów dojazdu do wskazanego przez wnioskodawczynię Przedszkola Niepublicznego w K., z uwagi na fakt, że w odległości bliższej zamieszkania dziecka funkcjonuje przedszkole, które zrealizuje zalecenia zawarte w przedmiotowym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

W dniu 3 kwietnia 2026 r. do Urzędu Miejskiego w G. wpłynęło pismo datowane na dzień 2 kwietnia 2026 r. od adw. P. G. - pełnomocnika P. J. - zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wniesiono o usunięcie naruszenia prawa, poprzez zawarcie z P. J. umowy, określającej zasady zwrotu kosztów dowozu jej niepełnosprawnego dziecka do Niepublicznego Przedszkola Terapeutycznego w K.. Do wezwania zostały dołączone nowe dokumenty wskazujące na nowe zalecenia wynikające z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Na przedmiotowe "wezwanie" Burmistrz Goniądza udzielił odpowiedzi pismem z dnia 8 kwietnia 2026 r., nr KOB.4464.1.2026, w którym strona została ponownie poinformowana, że w ocenie organu na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, w danym przypadku, po przeprowadzeniu wnikliwej oceny faktycznych możliwości przedszkola w G. z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka wynikających z posiadanej przez organ dokumentacji - nie zachodzą przesłanki do realizacji przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między burmistrzem a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Organ tym samym podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 27 lutego 2026 r., nr KOB.4464.1.2026. Jednocześnie wskazał, że w przypadku uznania przez stronę, iż działanie lub zaniechanie organu narusza przepisy prawa, stronie przysługuje prawa wniesienia skargi na działanie organu do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

W dniu 20 kwietnia 2026 r. (data wpływu do organu: 23 kwietnia 2026 r.) P. J., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Goniądza. Wniosła o:

1. stwierdzenie bezczynności Burmistrza Goniądza, polegającej na nieusunięciu naruszenia prawa w terminie 14 dni od wezwania z dnia 2 kwietnia 2026 r.,

2. stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza Goniądza wyrażonej w piśmie z dnia 27 lutego 2026 r., nr KOB.4464.1.2026, oraz podtrzymanej w piśmie z dnia 8 kwietnia 2026 r., nr KOB.4464.1.2026, polegającej na odmowie zawarcia umowy o zwrot kosztów dowozu dotyczącej obowiązku z art. 39 ust. 4 p.o.,

3. zobowiązanie Burmistrza Goniądza do zawarcia z P. J. umowy, o której mowa w art. 39a ust. 4 i 5 p.o., określającej zasady zwrotu kosztów dowozu jej syna C. do Niepublicznego Przedszkola Terapeutycznego "P." w K. na rok szkolny 2025/2026;

4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5. wymierzenie organowi grzywny, ewentualnie przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.,

6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

7. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

8. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez Burmistrza Goniądza w przedmiocie realizacji obowiązku z art. 39 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe,

9. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania, a także wskazano, że skarga jest dopuszczalna, ponieważ przedmiotem skargi jest zarówno bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), jak i czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) – odmowa zawarcia umowy wyrażona w pismach z dnia 27 lutego i 8 kwietnia 2026 r. Podkreślono również, że wyczerpany został środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. – skarżąca wniosła ponaglenie w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (pismo z dnia 22 stycznia 2026 r.), a następnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 kwietnia 2026 r. Jak wskazała, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2026 r. (wydane w wyniku ponaglenia) nie wyłącza prawa do skargi na bezczynność organu I instancji, a jedynie potwierdza, że sprawa nie została załatwiona. Nie zachodzi zatem, zdaniem strony skarżącej, żadna z przesłanek odrzucenia skargi z art. 58 § 1 p.p.s.a.

Ponadto skarżąca przedstawiła argumentację dotyczącą obowiązku organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej bezczynność organu w tej sprawie miała charakter rażący, ponieważ naruszenie prawa jest oczywiste i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych - przepis art. 32 ust. 6 p.o. ma charakter bezwzględny, a obowiązek wydania decyzji wynika z ugruntowanego orzecznictwa. Bezczynność trwa wielomiesięcznie (od dnia 6 lutego 2026 r. do dziś), mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 kwietnia 2026 r., i dotyczy dziecka z niepełnosprawnością, a zaniechanie organu uniemożliwia realizację konstytucyjnej zasady ochrony dobra dziecka (art. 72 Konstytucji RP) oraz prawa do odpowiedniego wsparcia edukacyjno-terapeutycznego. Skutki bezczynności są realne i dotkliwe: skarżąca ponosi pełne koszty dowozu (około 140 kilometrów dziennie, pięć dni w tygodniu), a przymusowe przeniesienie dziecka do przedszkola w G. - które nie zapewnia małej grupy ani wymaganych terapii - doprowadzi do regresu rozwojowego, co potwierdzają opinie specjalistów. Organ znał stan faktyczny, dysponował pełną dokumentacją (w tym nowymi opiniami z marca 2026 r.), miał podstawę do wydania decyzji, a mimo to świadomie zaniechał jej wydania, uchylając się od odpowiedzialności za realizację ustawowego obowiązku.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że sprawa została rozpatrzona w terminie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie podjęto wszelkie działania celem rozpatrzenia wniosku w terminie i udzielono na niego odpowiedzi w formie przewidzianej prawem dla tego typu czynności. Powyższe, zdaniem organu, wyklucza zarzut bezczynności i bezskuteczności. W ocenie organu w danym przypadku nie znajduje zastosowania tryb decyzji administracyjnej, a podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa o czym stanowi art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Stanowisko te zostało także poparte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r., II SAB/Sz 27/20, wskazującym, że odmowa bezpłatnego transportu dziecka z niepełnosprawnością, bądź zwrot kosztów takiego dowozu podejmowana jest przez wójta (burmistrza, prezydenta) w formie czynności materialno-technicznej, na którą służy skarga do sadu administracyjnego na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w powyższym zakresie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2026 r. rozdzielono skargi na bezczynność w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu ucznia do szkoły – sprawa II SAB/Bk 84/26 oraz na czynność z dnia 8 kwietnia 2026 r. (poprzedzona czynnością z 27 lutego 2026 r.) – sprawa II SA/Bk 446/26.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2026 r., II SAB/Bk 84/26, WSA w Białymstoku oddalił skargę na bezczynność.

Przedmiotem niniejszego postępowania została zatem czynność w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu ucznia do szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 146 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność Burmistrza Goniądza z dnia 8 kwietnia 2026 r., polegająca na odmowie C. J., reprezentowanemu przez przedstawiciela ustawowego (matkę) P. J., zwrotu kosztów dowozu do Niepublicznego Przedszkola Terapeutycznego "P." w miejscowości K., gm. G., w roku szkolnym 2025/2026, w celu umożliwienia spełnienia obowiązku szkolnego (przedszkolnego) zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, także ze względu na treść złożonej skargi, że zaskarżona czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym względzie utrwalone, w związku z czym skład orzekający nie widzi podstaw do odstąpienia od ukształtowanej w tym przedmiocie linii orzeczniczej (por. m.in.: postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., I OSK 409/18, wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 11 lipca 2017 r., II SA/Bk 270/17 i z dnia 7 lutego 2019 r., II SA/Bk 723/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2008 r., II SA/Sz 775/07, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 614/07 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

Dla porządku należy przypomnieć, że zgodnie z art. 127 ust. 1 p.o., kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7. Z ust. 10 wynika natomiast, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z przepisami o ochronie zdrowia psychicznego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej.

Z kolei w myśl art. 32 ust. 1 p.o., rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o publiczne inne formy wychowania przedszkolnego. Inne formy wychowania przedszkolnego organizuje się dla dzieci w miejscu zamieszkania lub w innym możliwie najbliższym miejscu. Jak natomiast wynika z ust. 6, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.

W niniejszej sprawie spór koncentruje się na stwierdzeniu, czy placówka wskazana przez Burmistrza Goniądza, tj. Przedszkole Samorządowe w G., wchodzące w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G., mogła być uznana za placówkę "najbliższą" w rozumieniu cytowanego wyżej art. 32 ust. 6 p.o.

Skład orzekający stoi na stanowisku, że takie stwierdzenie Burmistrza Goniądza, wyrażone pierwotnie w piśmie z dnia 27 lutego 2026 r., a potwierdzone w piśmie z dnia 8 kwietnia 2026 r. (czynność zaskarżona), było co najmniej przedwczesne, albowiem nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą ogółu okoliczności sprawy i przedstawionych przez stronę dokumentów, mogących mieć wpływ na interpretację ww. przesłanki, a tym samym treść czynności dokonanej przez organ.

Sposób wykładni przesłanki "najbliższego" przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego z art. 32 ust. 6 p.o., jak też "najbliższej" szkoły podstawowej i szkoły podstawowej z, analogicznego w swej treści i celu, art. 39 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, nie budzi w orzecznictwie wątpliwości. Jednoznacznie podkreśla się bowiem, że najbliższe przedszkole lub szkoła, to placówka pozwalająca w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadająca warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten element powinien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę, ani też orzekający w takiej sprawie sąd administracyjny. Nie musi to być zatem placówka najbliższa w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy, uznać należy placówkę znajdującą się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości, nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację w pełni zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego Tym samym placówka bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie najbliższą w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. Zwrócić też należy uwagę, że odbiorcą uprawnień określonych w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. są dzieci niepełnosprawne, zatem ocena w zakresie istnienia podstaw do wnioskowanego bezpłatnego zorganizowania transportu i opieki w czasie przewozu dzieci do placówek oświatowych powinna być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy z wykorzystaniem wiedzy fachowej (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2023 r., III OSK 367/23; z dnia 28 listopada 2023 r., III OSK 831/23; z dnia 20 stycznia 2026 r., III OSK 2662/24; z dnia 24 marca 2026 r., III OSK 1379/23).

Skład orzekający stoi na stanowisku, znajdującym też swoje potwierdzenie w judykaturze, że dla stwierdzenia, czy dane przedszkole (placówka) jest "najbliższe" w rozumieniu art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 pkt 1 o.p., konieczne jest dokonanie przez organ analizy konkretnego, zindywidualizowanego przypadku danego dziecka, ucznia, które nie może abstrahować m.in. od czynników historycznych, właściwości psychofizycznych dziecka, jego rozwoju, aktualnego stanu zdrowia i wpływu tychże na realne – nie zaś tylko formalne – wypełnienie zaleceń wynikających z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczeń o niepełnosprawności, etc.

W opinii sądu, w niniejszej sprawie takiej szczegółowej analizy zabrakło.

Z przytoczonych też w pierwszej (tzw. "historycznej") części uzasadnienia okoliczności prawno-faktycznych wynika, że po otrzymaniu wniosku z dnia 6 lutego 2026 r., Burmistrz Goniądza zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G. o zajęcia stanowiska w sprawie możliwości zapewnienia edukacji w tej placówce dziecku posiadającemu orzeczenie o niepełnosprawności; do pisma dołączone zanonimizowane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. W odpowiedzi, dyrektor placówki potwierdził, że jest w stanie zapewnić dziecku odpowiednie warunki i formy wsparcia, ponadto może ono zostać objęte formami pomocy: zajęcia rewalidacyjne dla dzieci z autyzmem, wsparcie nauczyciela współorganizującego proces kształcenia, realizacja celów rozwojowych i terapeutycznych, w tym: stymulacja rozwoju mowy i komunikacji werbalnej: indywidualne zajęcia logopedyczne, rozwijanie kompetencji emocjonalno-społecznych, stymulacja rozwoju poznawczego, rozwijanie dużej i małej motoryki: zajęcia rozwijające kompetencje emocjonalno-społeczne, zajęcia korekcyjno-kompensacyjne. Dodatkowo dyrektor wskazał, że, na wniosek rodziców, dziecko może zostać objęte zajęciami w ramach wczesnego wspomagania rozwoju.

Na podstawie powyższego stanowiska dyrektora, Burmistrz Goniądza w dniu 27 lutego 2026 r. odmówił wnioskodawczyni zwrotu kosztów dowozu jej syna do placówki w K., stwierdziwszy, że definicję "najbliższego" przedszkola spełnia przedszkole w G.. Pismem z dnia 2 kwietnia 2026 r., zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", pełnomocnik wnioskodawczyni odniosła się do ww. pisma burmistrza, a przede wszystkim wskazała na nowe dowody w sprawie, tj. opinię o dziecku z dnia 11 marca 2026 r. sporządzoną przez pedagogów pracujących z C. J. w placówce w K. oraz opinię psychologiczną z dnia 30 marca 2026 r. Jak wynika z pisma burmistrza z dnia 8 kwietnia 2026 r., stwierdził, że wspomniane opinie z marca 2026 r. mają jedynie charakter pomocniczy, nie stanowią zaś orzeczenia w rozumieniu przepisów prawa oświatowego i nie wywołują skutków prawnych w zakresie obowiązków gminy.

Analiza uzasadnienia czynności podjętej przez burmistrza pozwala na przyjęcie, że z uwagi na brak analizy stanowiska wyrażonego przez dyrektora, organ nie przyjął go jako dowodu podlegającego jego samodzielnej ocenie, a jako dowód de facto przesądzający sprawę, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie. Przy czym, zaznaczyć należy, że to nie dyrektor podejmuje przedmiotową czynność, a organ, w sposób samodzielny, po przeprowadzeniu wszechstronnej analizy. W treści uzasadnienia podjętej czynności zabrakło jednak dostatecznych rozważań świadczących o przeprowadzonej przez organ samodzielnej analizie. Organ zwrócił uwagę, że dla ustalenia zakresu obowiązków gminy kluczowe znaczenie ma treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, które stanowi dokument wiążący dla organu prowadzącego w zakresie organizacji kształcenia specjalnego oraz zapewnienia transportu; burmistrz zauważył nadto, że sprawa C. J. była już procedowana w 2025 r. na podstawie tego samego orzeczenia, a dyrektor także wówczas zapewniał o zdolności placówki do wypełnienia zaleceń z orzeczenia; jednocześnie organ podkreślił brak wiążącego charakteru opinii z marca 2026 r., przedłożonych przez stronę.

Jakkolwiek skład orzekający nie ma podstaw do zakwestionowania poglądu, że punktem odniesienia spełniania warunków przez przedszkole, wskazane przez organ jako najbliższe, jest treść orzeczenia do kształcenia specjalnego i wynikające z niego zalecenia, tak jednak – co sygnalizowano już wcześniej – biorąc pod uwagę celowość uregulowań prawnych, mających za zadanie zapewnienie dostępu do edukacji i pożądanego rozwoju dzieci z niepełnosprawnościami, ocena dokonana przez organ nie może abstrahować od innych okoliczności ustalonych w sprawie, kontekstowo osadzonych w treści wspomnianego orzeczenia.

Przypomnienia wymaga, że już we wniosku z dnia 6 lutego 2026 r. matka C. J. podnosiła, że przedszkole w K., do którego uczęszcza jej syn, jest przedszkolem położonym najbliżej ich miejsca zamieszkania, które zapewnia odpowiednią opiekę i terapie dla jej dziecka ze względu na jego niepełnosprawność. Jednocześnie podkreśliła, że jest świadoma warunków, które panują w przedszkolu w G., do którego uczęszcza drugie z jej dzieci. Zwróciła uwagę na brak małych, 4-6-osobowych grup, czy terapii, których wymaga dziecko. Podkreśliła, że w gminnym przedszkolu nie ma psychologa, zaś C. ma problemy z porozumiewaniem się; nie opanował też treningu czystości, nie potrafi rozpoznawać zagrożenia i ucieka na ulicę. Z doświadczeń związanych z pobytem jej drugiego dziecka we wspomnianym przedszkolu wynika, że placówka ta nie będzie w stanie zapewnić odpowiednich warunków dla rozwoju i bezpieczeństwa C..

Istotna pozostaje przy tym także treść powoływanego już pisma strony z dnia 2 kwietnia 2026 r. i załączonych do niego opinii. Z opinii o dziecku z dnia 11 marca 2026 r. wynika m.in., że chłopiec wymaga stałego, indywidualnego wsparcia nauczyciela w większości aktywności, nie jest w stanie funkcjonować w grupie liczniejszej niż 5-osobowa, a w większej grupie nasilają się u niego zachowania agresywne i autoagresywne; nadto potrzebuje intensywnego wsparcia: terapii integracji sensorycznej (SI), Treningu Umiejętności Społecznych (TUS), logopedii, zajęć rewalidacyjnych; chłopiec nie posługuje się mową werbalną, nie reaguje na imię, wymaga pracy w systemie małych kroków i wysoce przewidywalnym środowisku. Z kolei z opinii psychologicznej z dnia 30 marca 2026 r., wydanej w związku z zaleceniem kontrolnego badania psychologicznego za rok, zawartego w punkcie 7 orzeczenia z 2022 r., wynika m.in., że najkorzystniejszą formą kształcenia będzie kontynuowanie kształcenia specjalnego w przedszkolu specjalnym/terapeutycznym, a niska liczebność grupy będzie sprzyjała dostosowaniu metod i form pracy do indywidualnych potrzeb dziecka, przyczyni się do lepszej koncentracji uwagi dziecka i jego rozwoju; chłopiec wymaga dalszego usprawniania w zakresie: treningu umiejętności społecznych, integracji sensorycznej, terapii logopedycznej i psychologicznej. W opisie funkcjonowania wskazano m.in. zachowania agresywne i autoagresywne, ucieczki, brak komunikowania potrzeb fizjologicznych, wybiórczość pokarmową, brak poczucia zagrożenia, trudności z koncentracją, nadwrażliwość sensoryczną.

Treść powyższych opinii w oczywisty sposób koreluje z treścią orzeczenia z 2022 r. i wynikających z niego zaleceń. Dokument ten został sporządzony w 2022 r. (zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika strony złożonym na rozprawie, matka C. J. wystąpiła o wydanie nowego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w kwietniu 2026 r., zaś postępowanie się toczy), zatem zawierał diagnozę i stwierdzał potrzeby dziecka na datę jego wystawienia, formułując kierunkowe zalecenia co do warunków i form wsparcia na przyszłość. Niemniej należy zauważyć, że dokumentu tego nie należy odczytywać w oderwaniu np. od treści zalecanej opinii psychologicznej czy innych dokumentów oraz twierdzeń strony, odnoszących się do aktualnego stanu i rozwoju dziecka.

Zwrócić należy uwagę na fakt, że organ wyeksponował na potrzeby dokonania czynności odmowy zwrotu kosztów dojazdu trzy stwierdzenia wynikające z ww. orzeczenia, tj. po pierwsze – że aktualnie nie zachodzi potrzeba realizacji wybranych zajęć wychowania przedszkolnego indywidualnie lub w grupie liczącej do 5 dzieci, po drugie – że kształcenie specjalne może być realizowane także w przedszkolu ogólnodostępnym, po trzecie – że w pracy z dzieckiem "można" (w domyśle - nie jest to wymagane) stosować metodę SI, Trening Umiejętności Społecznych, i na podstawie tych okoliczności stwierdził, że przedszkole w G. jest najbliższą placówką spełniającą zalecenia. Niemniej z zaleceń wynika też m.in., że najkorzystniejszą formą kształcenia jest nauka w przedszkolu specjalnym, gdzie działania edukacyjne i terapeutyczne oraz warunki nauki dostosowane będą do niepełnosprawności C., przyniesie to efekty w postaci lepszego radzenia sobie z ograniczeniami związanymi z niepełnosprawnością. Brak wymogu realizacji zajęć w grupie liczącej do 5 dzieci stwierdzony był natomiast na dzień sporządzenia orzeczenia, przy czym nie wykluczał on, że zajęcia w małych grupach byłyby pożądane z perspektywy zapewnienia potrzeb i wsparcia dziecka. Podobnie, skoro w pracy z dzieckiem można stosować metodę SI i Trening Umiejętności Społecznych, to de facto ocenić do należy jako potencjalnie korzystne dla dziecka.

W opinii sądu, dokonana przez organ ocena, wyrażona ostatecznie w podjęciu czynności odmownej, jawi się jako niedostateczna, bowiem została oparta jedynie o stanowisko dyrektora przedszkola, bez dokonania samodzielnej analizy przez Burmistrza Goniądza. Skład orzekający wyraża pogląd, że okoliczności związane z rozwojem dziecka, jego zaobserwowanymi potrzebami, zasygnalizowane przez jego matkę, jak i znajdujące wyraz w aktualnych opiniach pedagogicznych i psychologicznych, nie mogą być bagatelizowane i ocenione jako niemające znaczenia dla treści podejmowanej w tym względzie czynności zwrotu kosztów dowozu dziecka. Podobnie, jeśli matka chłopca jest świadoma warunków, które zapewnia placówka wskazana przez organ, i nie uznaje ich za wystarczające, organ winien w sposób szczegółowy się do nich odnieść, uprzednio dokonując ich weryfikacji. Skoro zaś we wniosku o zwrot kosztów dojazdu została wskazana konkretna placówka, która w ocenie matki dziecka jest "najbliższą", jako najlepszą, najpełniej realizującą zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, to po stronie organu powstał wymóg wykazania, że to wskazana przez niego placówka, rzeczywiście będzie mogła w takim samym stopniu, jak placówka wskazana przez matkę dziecka, realizować zalecenia zawarte w tym orzeczeniu. Chłopiec zaaklimatyzował się w przedszkolu w K., zaobserwowano postępy w jego rozwoju. Kontynuacja nauki w placówce, w której dziecko czuje się dobrze, w otoczeniu osób, które zna i akceptuje oraz jest znane i akceptowane, jest kluczowym czynnikiem powodzenia terapii (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2173/14).

Organ powinien przede wszystkim kierować się dobrem dziecka i zaleceniami wynikającymi z orzeczenia dotyczącego kształcenia dziecka niepełnosprawnego i ustalenia, czy dana placówka oświatowa, do której dziecko już uczęszcza, umożliwia prawidłowe jego kształcenie. W realiach niniejszej sprawy organ poprzestał natomiast na formalistycznym, aczkolwiek niepoprzedzonym skrupulatną analizą, stwierdzeniu spełniania zaleceń przez placówkę położoną najbliżej geograficznie.

Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia, że zaskarżona czynność została podjęta bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 6 p.o. sąd, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).

Barbara Romanczuk Elżbieta Lemańska Marta Joanna Czubkowska