Wycięty las na działce. Sąd oddalił skargę na odmowę zmiany na użytek rolny

Zaskarżoną decyzją z 20 maja 2026 r. znak SKO.410/16/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję Starosty Grajewskiego z 9 kwietnia 2026 r. znak WR.6622.5.2026 o odmowie zmiany lasu na użytek rolny.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 9 lutego 2026 r. K. i R. W. wystąpili o zmianę na użytek rolny - lasu o powierzchni 1,7193 ha występującego na części działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. Grajewo. Wskazali, że prowadzą gospodarstwo rolne nastawione na hodowlę bydła mlecznego, które jest źródłem utrzymania pięcioosobowej rodziny. Powierzchnia gospodarstwa to 43 ha, w tym użytki rolne około 40 ha. Obsada bydła w gospodarstwie wynosi około 102 DJP. Uzyskanie dodatkowej powierzchni rolnej jest niezbędne, aby utrzymać stan pogłowia zwierząt i zapewnić im paszę bez zaciągania kredytów; powierzchnia ta jest również potrzebna do prawidłowego zagospodarowania obornika i gnojowicy wytwarzanej w gospodarstwie. Wnioskodawcy wyjaśnili, że las, który występował na powierzchni objętej wnioskiem, to ponad pięćdziesięcioletnia sosna posadzona na gruntach porolnych, która została zaatakowana przez typowe szkodniki (huba korzeniowa, przypłaszczek granatek), co wywołało masowe wymieranie lasu i doprowadziło do całkowitego jego usunięcia. Wniosek przekształceniowy złożyli z powodu braku gruntów rolnych do zakupu w najbliższej okolicy, nadto ewentualny zakup wiązałby się z zaciąganiem nowych kredytów, które już posiadają i które znacznie obciążają finanse gospodarstwa. Odlesienie jest, w ocenie wnioskodawców, konieczne ze względu na utrzymanie na stabilnym poziomie stada podstawowego krów. Wskazali, że objęta wnioskiem powierzchnia jest obecnie wykorzystywana rolniczo, zatem zmiana dotyczy tylko zaktualizowania danych ewidencyjnych.

Decyzją z 9 kwietnia 2026 r. Starosta Grajewski odmówił zmiany lasu na użytek rolny – z uwagi na niewykazanie przez strony szczególnie uzasadnionej potrzeby tej zmiany. Organ pierwszej instancji ustalił, że:

- według Uproszczonego Planu Urządzania Lasu (dalej: UPUL) na lata 2026-2035 na działce nr [...], wykazywanej w ewidencji gruntów jako las o symbolu LsV: w oddziale leśnym l-hx o powierzchni leśnej 1,5355 ha występuje drzewostan o składzie gatunkowym sosna w wieku około 59 lat, wskazówka gospodarcza - trzebież późna (TP); natomiast w oddziale leśnym 1-jx o powierzchni leśnej 0,1838 ha - wskazano inne wylesienie;

- w trakcie oględzin przeprowadzonych 19 lutego 2026 r. ustalono, że na wnioskowanej powierzchni usunięto całkowicie roślinność leśną niezgodnie z UPUL, co uniemożliwiło ocenę kondycji drzewostanu (sporządzono zdjęcia). Obecnie powierzchnia ta jest użytkowana rolniczo;

- według Nadleśnictwa Rajgród, które po przeprowadzonej lustracji terenowej zaopiniowało negatywnie wniosek o przekształcenie (pismo z 26 lutego 2026 r. ), fragment działki objęty postępowaniem został w całości pozbawiony roślinności leśnej. Obecnie użytkowany jest rolniczo. Na gruncie widoczne są pozostałości po nielegalnej wycince w postaci karp ułożonych po granicy działki. Dewastacyjny wyrąb drzewostanu był wykryty i zgłoszony do Starostwa w piśmie z 7 marca 2025 r. Drzewostan powinien zostać odtworzony.

Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji wzywał wnioskodawców do złożenia oświadczenia o ich sytuacji ekonomicznej. Przy piśmie z 10 marca 2026 r. wnioskodawcy przedłożyli dodatkowe wyjaśnienia, w tym oświadczenie o wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego oraz kopię decyzji Wójta Gminy Grajewo z 28 stycznia 2025 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego. Dodatkowo wskazali, że: miesięczny dochód z pracy w gospodarstwie rolnym wynosi 3, 592 zł na osobę; po uzyskaniu zgody na zmianę lasu na użytek rolny - grunt zostanie przeznaczony pod produkcję kukurydzy celem uzyskania bazy paszowej dla zwierząt, dzięki czemu ograniczona zostanie konieczność zakupu pasz, których ceny znacząco wzrosły, a co pozwoli także na obniżenie kosztów utrzymania stada bydła. Wnioskodawcy dodali, że w ich najbliższej okolicy występuje bardzo ograniczona dostępność gruntów rolnych przeznaczonych do sprzedaży lub dzierżawy, co uniemożliwia powiększenie gospodarstwa w inny sposób. Zmiana klasyfikacji gruntu umożliwi jego racjonalne wykorzystanie w produkcji rolniczej, zwiększenie powierzchni przeznaczonej pod produkcję pasz oraz poprawę stabilności ekonomicznej gospodarstwa rolnego, którego podstawą jest produkcja mleczna.

W oparciu o powyższe dokumenty organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...] o powierzchni leśnej 1,7193 ha, obręb 0013 [...]e; posiadają grunty na terenie gminy Grajewo, które obejmują:

1. nieużytki - 352,00 m2; 2. użytki rolne - 39,7077 ha, 3. las - 5,3365 ha; zatem posiadają na terenie gminy Grajewo grunty o ogólnej powierzchni 45,0442 ha, z czego 39,7077 ha to grunty rolne – wielkość ta znacząco przewyższa średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w 2025 r. w kraju (11,75 ha) i w województwie podlaskim (13,02 ha), według danych Prezesa Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10 września 2025 r. Z przedłożonej

9 lutego 2026 r. informacji ARiMR wynika, że strona posiada 120,84 DJP bydła i 0,20 DJP koni (stan danych na 9 lutego 2026r.).

Organ pierwszej instancji wskazał dalej, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby właścicieli lasu. Wykazali, że z gospodarstwa rolnego utrzymuje się pięć osób; średni miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego na jednego członka rodziny w 2025 r. wyniósł 3 592,00 zł; nie wykazali wydatków i innych dochodów rodziny, nie dostarczyli żadnych konkretnych dowodów, które potwierdziłyby istnienie niekorzystnej sytuacji materialnej rodziny. Nie przedstawili argumentów ani danych (np. informacje o zaległościach spłaty kredytu, wezwania do zapłaty czy egzekucje komornicze), które sugerowałyby, że sytuacja ta mogłaby ulec znacznej poprawie w przypadku zmiany spornego lasu na użytek rolny. Brak takich informacji uniemożliwia wyrobienie jasnego poglądu na stan rzeczy i jego ewentualne konsekwencje. Strony powinny wykazać, że znajdują się w wyjątkowych okolicznościach, a przekształcenie jest dla nich niezbędne. Wnioskodawcy jednak zamierzają rozwijać gospodarstwo rolne, co jest działaniem racjonalnym, nie uzasadnia jednak zmiany lasu na użytek rolny. Ponadto, dewastacyjny wyrąb drzewostanu na ww. działce został wykryty przez pracowników Nadleśnictwa Rajgród i zgłoszony do Starostwa Powiatowego w Grajewie w piśmie z 7 marca 2025 r. znak ZG.150.16.2025, w następstwie czego o nielegalnym wyrębie drzewostanu zawiadomiono Policję w piśmie z 10 marca 202 r.

Organ pierwszej instancji zakwestionował, jakoby argumentem za zmianą lasu na użytek rolny mogło być najpierw wykonanie nielegalnego wyrębu, wbrew UPUL, a następnie twierdzenie, że na spornym terenie nie ma lasu. Takie działanie stanowiłoby obejście przepisów prawa oraz naruszenie zasad gospodarki leśnej. Nie został również udowodniony stan chorobowy drzewostanu przed jego usunięciem. Dlatego zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił na przyjęcie, że wnioskodawcy znaleźli się w przymusowej sytuacji życiowej. Argumenty stron świadczą o dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, powiększenia ilości posiadanych gruntów rolnych, rozszerzenia zakresu działalności i osiągnięcia wyższych dochodów, wobec czego mają oni uzasadniony interes w żądaniu zmiany na użytek rolny, nie można go jednak utożsamiać z istnieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach (dalej: u.l.).

Starosta wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową, wykraczającą poza zwykłą potrzebę, tj. kwalifikowaną, uzasadnioną szczególnymi okolicznościami, która mogłaby przeważyć zasadę ochrony i trwałości utrzymania lasu (wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, 11 SA/Bk 374/12). Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji, jednak przy uwzględnieniu, że na właścicielu lasu ciążą również obowiązki określone ustawą o lasach (trwałe utrzymywanie lasów i zapewnienie ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności zachowanie w lasach roślinności leśnej, pielęgnowanie i ochrona lasu, w tym ochrona przeciwpożarowa, odpowiednia przebudowa drzewostanu oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych art. 13 ust. 1, art. 8 u.l.). Mając to na uwadze organ pierwszej instancji wskazał, że nie wykazano okoliczności po stronie wnioskodawców przeważających nad powyższymi wartościami. Odmowa zmiany przedmiotowego lasu na użytek rolny na działce nr [...], obręb [...], gmina Grajewo nie ma bowiem wpływu na warunki bytowe wnioskodawców. Dążenie do rozwijania działalności jest naturalnym procesem, jednak nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu.

Odwołanie wnieśli wnioskodawcy. Zarzucili naruszenie:

1) art. 13 ust. 2 u.l. przez błędną interpretację i dowolne uznanie, w sprzeczności z okolicznościami faktycznymi, iż w sprawie nie występują szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu – podczas, gdy wskazany przez nich stan rzeczy jednoznacznie uzasadnia dokonanie zmiany;

2) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niesłuszne zaniechanie, spoczywającej na każdym organie stosującym prawo, powinności dokonania rozproszonej kontroli zgodności z Konstytucją przepisów art. 13 ust. 2 u.l., w tym z wzorcami art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1, art. 18, art. 71 Konstytucji RP oraz uznanie, że ekstraordynaryjność udzielania prawa do zmiany lasu na użytek rolny, w kontekście ochrony własności i dobra rodziny, stanowią regulację nadmiernie restrykcyjną, a przez to przepis ten jest niekonstytucyjny, a w konsekwencji (mimo ewentualnego przyjęcia braku nadzwyczajnych, szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu) in concreto zasadnym jest udzielenie wnioskodawcom prawa do przedmiotowego przekształcenia;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 75 oraz art. 89 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, związane z niewzięciem przy tym pod uwagę istotnych elementów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia administracyjnego, co doprowadziło do decyzji motywowanej przesłankami nieocenionymi obiektywnie oraz do nieuwzględnienia słusznego interesu wnioskodawców i interesu społecznego.

Zaskarżoną decyzją z 20 maja 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalając stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszoinstancyjny oraz formułując tożsamą ocenę prawną. W ocenie SKO nie ziściły się przesłanki z art. 13 ust. 2 u.l. Żaden z argumentów wskazywanych na poparcie wniosku nie stanowi bowiem "szczególnie uzasadnionej potrzeby właścicieli lasu". Zaakcentowało SKO przepisy art. 13 ust. 1, art. 8, art. 9 u.l. podkreślając zasadę ochrony lasów oraz ich utrzymania i zapewnienia ciągłości tego utrzymania. Wskazało, że szczególnie uzasadniona potrzeba właścicieli lasu musi oznaczać sytuację wyjątkową, przeważającą w konkretnej sytuacji nad zasadą ochrony i trwałości lasów, której nie było podstaw ustalić.

Dalej Kolegium wywiodło, że nie dało wiary twierdzeniu stron, że z posiadanego gospodarstwa rolnego o pow. 45,0442 ha, (w tym użytki rolne o pow. 39.7077 ha), nastawionego na hodowlę była mlecznego o obsadzie 120, 84 DJP, (zgodnie z pismem ARiMR z 9 lutego 2026 r.) uzyskali w 2025 r. dochód w wysokości 215,56 zł. Pomimo wezwań kierowanych do wnioskodawców przez organ pierwszej instancji o przedłożenie dowodów o wysokości dochodu uzyskanego w 2025 r. z posiadanego gospodarstwa rolnego oraz ponoszonych wydatków na gospodarstwo, poza oświadczeniem z 10 marca 2026 r. nie udokumentowali sytuacji dochodowej. Nie było zatem, zdaniem SKO, podstaw do uznania, że zmiana lasu na użytek rolny będzie miała jakikolwiek wpływ na poprawę sytuacji materialnej rodziny wnioskodawców, skoro (zgodnie z ich oświadczeniem) w 2025 r. z gospodarstwa o pow. 39,7077 ha uzyskali dochód roczny w wysokości 215,56 zł.

Zdaniem Kolegium argument dotyczący złej lokalizacji lasu (pośrodku pól uprawnych) i słabej kondycji drzew także nie stanowi "szczególnie uzasadnionej potrzeby właścicieli lasu" uzasadniającej zmianę lasu na użytek rolny. Zwróciło ono uwagę na art. 13 ust. 1 u.l. i obowiązki właściciela lasu w zakresie właściwej pielęgnacji lasu i utrzymania drzew w dobrej kondycji. Tymczasem, jak wskazało Kolegium, z załączonych do akt sprawy protokołu oględzin działki nr [...] (przeprowadzonych 19 lutego 2026 r.) oraz opinii Nadleśnictwa Rajgród z 26 lutego 2026 r. wynika, że istniejący na działce las sosnowy w wieku 59 lat został usunięty (co Nadleśnictwo zgłosiło Staroście w marcu 2025 r.) i obecnie działka użytkowana jest rolniczo pod uprawę kukurydzy. Fakt ten wynika również z wniosku wszczynającego postępowanie. Wykarczowanie lasu rosnącego na działce nr [...] (przez jego właścicieli) nie nakłada jednak na Starostę obowiązku uwzględnia wniosku i wyrażenia zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny w celu zaktualizowania danych ewidencji gruntów. Całkowite usunięcie z działki roślinności leśnej (bez względu na to, czy dokonano tego za zgodą organu, czy bez uzyskania takiej zgody oraz bez względu na to, czy dokonał tego właściciel lasu, czy inna osoba) powoduje, że właściciel lasu ma obowiązek ponownego wprowadzenia uprawy leśnej, co wynika wprost z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l.

W dalszej części uzasadnienia SKO odniosło się do zarzutów odwołania i wskazało, że:

- skarżący nie udowodnili, iż z posiadanego gospodarstwa rolnego o pow. 39,7077 ha użytków rolnych nie uzyskują wystarczającej ilości paszy dla obsady bydła mlecznego (120,84 DJP); nie wykazali ile paszy uzyskali w 2025 r. z posiadanego gospodarstwa rolnego (z 39,7077 ha) oraz ile paszy uzyskali z działki nr [...], (tj. z pow. 1,7193 ha), którą po całkowitym usunięciu z niej lasu, od 2025 r. użytkowali rolniczo (pod uprawę kukurydzy). W związku z tym argument dotyczący braku paszy dla hodowanych krów, jako niepoparty dowodami, należało uznać za nieprawdziwy:

- o zgodności ustaw z Konstytucją orzeka wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, a ustawową przesłanką zmiany lasu na użytek rolny jest szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, której obowiązek udowodnienia ciąży przede wszystkim na właścicielu lasu;

- Starosta Grajewski nie naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a., jak też art. 8 § 1 k.p.a., gdyż brak dowodów na to, że prowadząc postępowanie nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; w trakcie postępowania kilkakrotnie wzywał wnioskodawców do przedłożenia dowodów na potwierdzenie argumentów zawartych we wniosku i pouczył ich o treści art. 79a § 1k.p.a. Wnioskodawcy nie odpowiedzieli na wezwania i nie przedłożyli dowodów poza oświadczeniem z 10 marca 2026 r. (k. 41 akt pierwszej instancji):

- nie doszło również do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 8 § 2 k.p.a., gdyż Starosta nie odstąpił od utrwalonej praktyki rozpatrywania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- nie doszło do naruszenia art. 89 k.p.a., gdyż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ponieważ: nie przyspieszyłoby to ani nie uprościło postępowania; nie wymagał tego przepis prawa na podstawie, którego prowadzono postępowanie (tj. art. 13 ust. 2 u.l.); nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, ponieważ jedyną stroną tego postępowania byli wnioskodawcy; nie zachodziła potrzeba przesłuchania świadków lub biegłych, gdyż wnioskodawcy nie zgłosili konieczności przeprowadzenia takiego dowodu.

- z akt można wywieść, że skoro wnioskodawcy najpierw usunęli las (z powierzchni 1,7193 ha) z działki [...], a następnie wystąpili do Starosty o wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny, to uprawnione jest twierdzenie, że prawdopodobnie nie znali procedury dotyczącej zmiany lasu na użytek rolny oraz nie mieli świadomości, że usunięcie lasu nie powoduje automatyczne obowiązku wyrażenia zgody na taką zmianę. Jednocześnie pouczono strony o obowiązki ponownego wprowadzenia uprawy leśnej w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l.);

- przedsięwzięcie polegające na zmianie lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, o powierzchni 1,7193 ha na użytek rolny na działce nr [...] o powierzchni ogólnej 2,7953 ha stosownie do przepisu § 3 pkt 88 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r.. poz. 1839 z poź. zm.), zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym ww. zobowiązani byli do załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- nie ma podstaw do twierdzenia, że Starosta z urzędu powinien przeprowadzić dowód na okoliczność możliwości zakupu w gminie Grajewo gruntów rolnych, w szczególności w rejonie, w którym położone jest gospodarstwo stron. Skoro postępowanie wszczęto na wniosek a przesłanką pozytywnej decyzji jest szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, taką potrzebę powinien wykazać wnioskodawca;

- na działkach sąsiednich wobec działki objętej wnioskiem występuje las (vide zdjęcia załączone do protokołu oględzin z 19 lutego 2026 r. oraz "charakterystyka przedsięwzięcia" będąca załącznikiem do decyzji środowiskowej z 29 grudnia 2025r.), tj. zalesione są działki o numerach [...] (sąsiadujące z działką nr [...]), zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że las na działce nr [...] (przed jego usunięciem) stanowił enklawę pośród gruntów rolnych;

- w chwili obecnej niemożliwe jest dokonanie oceny czy las o pow. 1,7193 ha na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]e był w złej kondycji z powodu zaatakowania drzew przez szkodniki z powodu wykarczowania lasu i usunięcia wyciętych drzew z działki;

- to na stronach spoczywał obowiązek przedłożenia dowodów potwierdzających brak możliwości uzyskania wystarczającej ilości paszy dla hodowanych krów (w obsadzie 120,84 DJP) oraz wykazanie ilości paszy uzyskanej z uprawy kukurydzy na działce nr [...] (gdyż, co najmniej od 2025 r., działka ta po usunięciu lasu użytkowana jest rolniczo);

- nie miał zastosowania w sprawie przepis art. 86 k.p.a. i dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony, gdyż postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony (właściciela lasu) i to na nim spoczywał przede wszystkim ciężar dowodowy.

Końcowo Kolegium odniosło się do wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu (tj. przeprowadzenia rozprawy i przesłuchania wnioskodawcy w charakterze strony) wywodząc, że podziela w całości stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku potrzeby przeprowadzenia rozprawy i przesłuchania strony.

Skargę do sądu administracyjnego wywiedli wnioskodawcy, którzy zarzucili naruszenie:

1) art. 13 ust. 2 u.l. przez błędną interpretację i dowolne uznanie, w sprzeczności z okolicznościami faktycznymi, iż w sprawie nie występują szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu – podczas gdy podniesiony przez wnioskodawców stan rzeczy jednoznacznie uzasadnia dokonanie zmiany (w ocenie skarżących posiadane przez nich inne grunty użytkowane rolniczo przy prowadzonej działalności polegającej na utrzymywaniu bydła w wysokiej obsadzie (ok. 102 DJP) i produkcji mleka nie dają jakiejkolwiek możliwości pozyskiwania odpowiedniej ilości paszy dla zwierząt, co bezpośrednio zagraża koniecznością tak radykalnego zmniejszenia obsady, że dochodowość gospodarstwa byłaby nikła, a nawet realnym byłoby zupełne zamknięcie hodowli i produkcji mlecznej ze skutkiem całkowitej utraty dochodów, a przez to pozbawieniem pięcioosobowej rodziny podstaw egzystencji życiowej, składającej się z dwojga dorosłych i trojga małoletnich - co przesądza o nadzwyczajności ich położenia w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.l.).

2) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niesłuszne zaniechanie spoczywającej na każdym organie stosującym prawo powinności dokonania rozproszonej kontroli zgodności z Konstytucją przepisów art. 13 ust. 2 u.l., w tym z wzorcami art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1, art. 18, art. 71 Konstytucji RP przez uznanie, że ekstraordynaryjność udzielania prawa do zmiany lasu na użytek rolny, w kontekście ochrony własności i dobra rodziny, stanowią regulację nadmiernie restrykcyjną, a przez to przepis ten jest niekonstytucyjny, a w konsekwencji (mimo ewentualnego przyjęcia braku nadzwyczajnych, szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu) in concreto zasadnym jest udzielenie prawa do przedmiotowego przekształcenia;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 75 oraz art. 89 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, związane z niewzięciem przy tym pod uwagę istotnych elementów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia administracyjnego, co doprowadziło do decyzji motywowanej przesłankami nieocenionymi obiektywnie oraz do nieuwzględnienia słusznego interesu obywateli (wnioskodawców) i interesu społecznego (skarżący wywiedli, że: (-) niezasadnie uwypuklono okoliczności związane z dokonaniem przez nich, bez stosownych, formalnych zezwoleń, usunięcia roślin znajdujących się na działce, przez co rozstrzygnięcie ma w istocie charakter sankcji a przesłanki merytoryczne decyzji z art. 13 ust 2 u.l. stały się w rzeczywistości jedynie następcze i poboczne; (-) pominięto istotne dla rozstrzygnięcia merytorycznego uwarunkowania prawne wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przez niesłuszną ocenę, że nie ma ono znaczenia dla sprawy, mimo że ustalenia postępowania w zakresie ochrony środowiska, w kontekście względów na zachowanie lasów prowadzą do pewnego wniosku o braku podstaw do zakwestionowania wnioskowanej zmiany; (-) zaniechanie zbadania z urzędu, względnie oceny opartej o wiedzę powszechną, kwestii podaży w rejonie gospodarstwa rolnego wnioskodawców gruntów rolnych, co prowadziłoby do przydatnego dla sprawy ustalenia, że pozyskanie przez wnioskodawców gruntu o użyteczności rolniczej, w miejsce terenu kwalifikowanego jako las, jest dyktowane nadzwyczajnymi, nie dającymi się przezwyciężyć okolicznościami; (-) pozostawienie bez uwzględnienia faktu, że działka nie leży w kompleksie leśnym, zwartym, wielkopowierzchniowym, znajduje się w obszarze sąsiadujących z nią terenów użytkowanych rolniczo (enklawa rolna) oraz że stan zdrowotny drzew, mimo formalnego niewykazania specjalistycznym dokumentem (podobnie jak na działkach sąsiednich) w rzeczywistości wykazywał brak perspektywy prawidłowej, dalszej egzystencji botaniczno-dendrologicznej, przez co przekształcenie lasu na użytek rolny w żadnym razie nie byłoby w sprzeczności z zasadą ochrony zadrzewień skupionych w lasy i zasadą równowagi w ochronie lasów i obszarów rolniczych objętych gospodarką związaną z pozyskiwaniem produktów rolnych; (-) pominięciu możliwości wyjaśnienia z urzędu znaczenia wielkości produktów paszowych pozyskiwanych z działki nr [...] dla struktury i rozmiaru wydatków na karmę dla zwierząt w celu utrzymania obsady bydła w gospodarstwie rolnym wnioskodawców, co m.in. pozwoliłoby na ocenę zasadności wniosku w kontekście uznaniowej normy art. 13 ust. 2 u.l.; (-) zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co pozwoliłoby na pełniejsze uzyskanie wyjaśnień odnośnie okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody.

Z obszernego uzasadnienia zarzutów skargi wynika, że w ocenie skarżących organ nadużył uznaniowości w zakresie łączenia ustalonych faktów mających udzielić odpowiedzi na kardynalne dla sprawy pytanie: czy wnioskowana zmiana lasu na użytek rolny jest determinowana szczególnie uzasadnioną potrzebą właściciela lasu w brzmieniu art. 13 ust. 2 u.l. Zdaniem skarżących wyłożone przez organ zapatrywanie prowadzące do pozostawienia oczekiwania strony bez uwzględnienia, w istocie jest oparte na założeniu, że skoro doszło do nielegalnego wyrębu, to tym samym strona nie zasługuje na przyznanie jej prawa do zmiany lasu na użytek rolny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły brak podstaw do zmiany lasu na użytek rolny.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r. poz. 567 z późn. zm.), dalej: u.l., zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Oznacza to, że oceniając wniosek o taką zmianę organ jest zobowiązany ustalić, czy w sytuacji wnioskodawcy wystąpiły okoliczności szczególne, nadzwyczajne, wyjątkowe, z powodu których żądanie jest usprawiedliwione. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" jest przy tym od lat jednolicie rozumiane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako opisujące sytuację wykraczającą poza zwykłe potrzeby wnioskodawcy, w której zmiana lasu na użytek rolny jest na tyle konieczna, niezbędna i usprawiedliwiona, że z uwagi na nią można i należy poświęcić wartość jaką przedstawia las. Trzeba bowiem pamiętać, że zasadą jest ochrona i trwałość utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12, II SA/Bk 182/25, II SA/Bk 36/26, orzeczenia.nsa.gov.pl).

"Szczególnie uzasadnioną potrzebą właściciela lasu" nie będzie zatem jakakolwiek potrzeba przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale wyłącznie potrzeba wyjątkowa, absolutnie niezbędna w danej sytuacji. Takie rozumienie przesłanki z art. 13 ust. 2 u.l. wynika z podejścia ustawodawcy do lasów jako wartości wymagającej wzmożonej ochrony. Stosownie do art. 8 u.l. podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.l. właściciele lasów zobowiązani są do trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości leśnego użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej, ponownego wprowadzania upraw leśnych w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej, odpowiedniej przebudowy drzewostanu oraz racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji. Dlatego też za las, zgodnie z art. 3 pkt 2 u.l., uznaje się nie wyłącznie grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, ale też grunt o takiej powierzchni przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, przeznaczony do produkcji leśnej, stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków.

Wobec powyższego (tj. priorytetowych celów i wartości chronionych ustawą o lasach i wymagania wykazania wyjątkowej, szczególnej potrzeby przekształcenia) organ procedujący wniosek o zmianę lasu na użytek rolny jest przede wszystkim zobowiązany ocenić, uwzględniając indywidualne okoliczności sprawy, czy sytuacja wnioskodawcy spełnia przesłanki szczególności. Jak wskazują sądy administracyjne "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy przy tym utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych (wyrok z 20 października 2011 r. sygn. II OSK 1448/10); nawet też dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu (wyrok z 24 lipca 2012 r., II SA/Bk 374/12).

Należy również dodać, podzielając w całości powyższe poglądy, że szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem a nie tylko potencjalna; winna też być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu.

Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych u podstaw dążenia skarżących do przekształcenia na grunty rolne powierzchni leśnej 1,7193 ha w działce nr [...] jest, w istocie, potrzeba powiększenia areału gruntów rolnych i utrzymania dotychczasowej towarowości gospodarstwa rolnego, przy czym wnioskodawcy wezwani do wykazania swojej sytuacji majątkowej – uczynili to bez wskazania szczegółów i informacji istotnych z punktu widzenia potrzeby wiarygodnej oceny tej sytuacji.

Jako podstawową okoliczność mającą przemawiać za uwzględnieniem wniosku skarżący wskazali potrzebę uzyskania dodatkowej powierzchni rolnej aby utrzymać stan pogłowia zwierząt, zapewnić im paszę bez zaciągania kolejnych kredytów, a także aby prawidłowo zagospodarować wytwarzane w gospodarstwie obornik i gnojowicę. Skarżący od początku wskazywali też na brak gruntów rolnych do zakupu w najbliższej okolicy i zamiar utrzymania dotychczas posiadanego stada na stabilnym poziomie. Dodatkowo skarżący wskazują na zły stan drzewostanu przed jego usunięciem (zaatakowanie przez szkodniki, masowe wymieranie, co spowodowało całkowite usunięcie drzewostanu i konieczność w zasadzie tylko – jak wywiedli – dostosowania zapisów ewidencji do stanu faktycznego).

Analizując argumentację skarżących nie sposób zaprzeczyć, że w istocie wskazali oni uzasadnioną potrzebę właściciela lasu, jednak - potrzeba ta (mimo że uzasadniona) nie może być uznana za niezbędną, absolutnie konieczną, czyli taką, która uzasadnia uwzględnienie wniosku o przekształcenie. Inaczej rzecz ujmując organy trafnie oceniły niewykazanie przez skarżących znajdowania się w sytuacji obiektywnego przymusu.

Dążenie do poprawy jakości gospodarstwa rolnego, jego rozwoju i utrzymania na tym samym poziomie dochodowości i towarowości jest naturalnym, zrozumiałym i usprawiedliwionym dążeniem każdego rolnika. Sąd również nie kwestionuje, że występują trudności z zakupem gruntów rolnych z powodu ich braku bądź ceny, co wiąże się z koniecznością zaciągania kredytów (jest to w zasadzie wiedza powszechna). Niemniej jednak nie stanowi to o nadzwyczajności sytuacji, o występowaniu niezbędnej konieczności i obiektywnego przymusu, a w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat nie jest uznawane za przypadek szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.l.

Zgodzić się przy tym należy z organami, że ciężar udowodnienia "szczególnie uzasadnionej potrzeby" spoczywa przede wszystkim na wnioskującym o przekształcenie, bowiem nikt tak jak on nie zna swojej sytuacji. Nie ulega wątpliwości, że rolą organów jest dążenie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), co oznacza konieczność wykazania także przez organ inicjatywy w zbieraniu dowodów. Ciężaru dowodowego organów nie można jednak rozumieć jako wyłącznego, zastępującego inicjatywę strony, zwłaszcza gdy postępowanie toczy się na jej wniosek, a jego uwzględnienie zależy od wykazania szczególnych okoliczności istniejących po stronie wnioskodawcy.

W przedmiotowej sprawie organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez stronę (skarżących) we własnym zakresie (wniosek) oraz na wezwanie organu (przy piśmie z 10 marca 2026 r.), a także zgromadzony z urzędu (opinia Nadleśnictwa, oględziny, treść Uproszczonego Planu Urządzania Lasu). Z materiału tego nie wynika, aby skarżący znajdowali się w sytuacji przymusowej, jak twierdzą – zagrażającej wręcz egzystencji ich gospodarstwa. Trafnie organ wypunktował i podkreślił, że powierzchnia ich gospodarstwa rolnego jest znacznie wyższa niż średnia takiego gospodarstwa w Polsce oraz w województwie podlaskim, a w powiązaniu z posiadaniem bydła w ilości przeliczeniowej około 120 DJP - świadczy o stosunkowo dobrej pozycji i potencjale produkcyjnym. Kolegium zakwestionowało co prawda wiarygodność złożonego oświadczenia o rocznym dochodzie w 2025 r. wskazanym jako 215, 56 zł, miesięcznym jako 17,96 zł oraz na osobę w wysokości 3,59 zł, jednak nawet przyjmując, że nie ma podstaw do tego, by tak wskazany dochód kwestionować (o czym niżej), nie świadczy on o pozostawaniu skarżących na granicy egzystencji, a więc o sytuacji przymusowej. Wskazany bowiem przez skarżących dochód został wyliczony według przeciętnego dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego za rok 2024 (według Prezesa GUS wynosił on 5 429 zł, co w przypadku 39, 7077 ha przeliczeniowych daje kwotę 215 573 zł rocznie, miesięcznie 17 964 zł a na osobę miesięcznie (przy pięcioosobowej rodzinie) 3 592 zł). Uwzględniając wyższy o 50 zł wskaźnik za rok 2025 r. kwoty powyższe są proporcjonalnie wyższe.

Zdaniem sądu powyższe wskazanie i sposób wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego nie odzwierciedla jednak rzeczywistej, aktualnej i realnej sytuacji ekonomicznej skarżących, a wskazuje jedynie ryczałtowe wyliczenie dochodu według wskaźnika statystycznego, opartego na średniej. Oczywiście oficjalnie publikowane wskaźniki są pewnym punktem odniesienia, jednak w przypadku przepisu art. 13 ust. 2 u.l. chodzi nie o zbadanie średniej dochodowości, ale o ocenę, czy wnioskujący o przekształcenie znajdują się realnie w sytuacji przymusowej. Dlatego tak istotne jest wskazanie (udowodnienie) realnych dochodów i wydatków, czego jednak skarżący – mimo wezwania zawartego w piśmie z 3 marca 2026 r. nie przedstawili. Chodziło tymczasem, jak szczegółowo i jednoznacznie wskazano w wezwaniu, o przedstawienie w jakiej realnie, rzeczywistej i aktualnej sytuacji są skarżący. Wskazanie na dochód wyliczony statystycznie takiej realnej sytuacji nie obrazuje. Niezależnie też od powyższego z pisemnych wypowiedzi skarżących nie wynika, aby zachwiana była ich płynność finansowa, brak było możliwości regulowania zaciągniętych zobowiązań, czy że nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb egzystencjalnych itp. Wynikają natomiast realne trudności w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i zwiększaniu jego dochodowości, co o ile trudno zakwestionować, o tyle w świetle treści art. 13 ust. 2 u.l. nie może prowadzić do wydania decyzji pozytywnej. Nie wypełnia bowiem przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu".

Stwierdzić zatem należy, że co prawda skarżący wskazali na istnienie potrzeby uzasadnionej poprawą warunków ekonomicznych życia czy warunków gospodarowania, jednak nie wskazali w szczególności, aby zwiększenie areału gospodarstwa rolnego było uzasadnione koniecznością zapewnienia podstawowych warunków egzystencji ich rodziny, by poprawa struktury nieruchomości była wymuszona dotychczasowym brakiem możliwości racjonalnego zagospodarowania tych nieruchomości, które posiadają, co wiąże się np. ze stratami, ekonomiczną nieopłacalnością uprawy grożącą utratą płynności finansowej, czy innych okoliczności tym podobnych. Samo deklarowanie takich okoliczności bez ich udowodnienia czy nawet uprawdopodobnienia – nie wystarczy do uwzględnienia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny złożonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.l.

Ocenić zatem należy, że w tej konkretnej sprawie – przy zrozumieniu dla dążenia skarżących do poprawy swojej sytuacji i wykazywania zapobiegliwości oraz dbałości o swój dobytek – jednak odmowa zmiany nie ma wpływu na warunki bytowe rodziny skarżących w sensie istnienia przesłanki będącej absolutną koniecznością. Trafnie w tym względzie zwróciło uwagę SKO, że skarżący nie udowodnili, aby z posiadanego areału gruntów rolnych (39,7077 ha przeliczeniowych) nie uzyskiwali wystarczającej ilości paszy dla posiadanej obsady bydła mlecznego, a w szczególności nie wykazali, że uprawa na spornej w sprawie niniejszej leśnej części działki nr [...] (1,7193 ha) znacząco by tę sytuację poprawiła. Argument o konieczności zaciągania kredytów na zakup gruntów rolnych również nie jest przekonujący i nie świadczy o istnieniu nadzwyczajnej potrzeby, gdyż skarżący na rozprawie wskazał, że aktualnie nie spłaca kredytów. Z kolei brak gruntów rolnych do zakupu nie został przez skarżących udowodniony; w tym zakresie wskazali oni, że to organ nie przeprowadził dowodu na tę okoliczność, jednak zarzut ten nie jest trafny; w ocenie sądu brak możliwości zakupu gruntów rolnych powinni wykazać skarżący, gdyż należy założyć, że to oni takie próby bezskuteczne podejmowali, nie organ.

Potrzeba rolniczego użytkowana gruntu uzasadniona względami subiektywnymi (ogólnie wskazanymi jako zamierzona poprawa struktury gospodarstw) nie mogła więc zostać uznana za sytuację przymusową, bezwzględnie przemawiającą za udzieleniem zezwolenia na przekształcenie lasu w użytek rolny. Jeszcze raz podkreślić należy, że zamiar skarżących dotyczący zagospodarowania działki na cele rolnicze niewątpliwie świadczy o interesie strony w zmianie przeznaczenia gruntu, i trudno też uznać go za niezrozumiały, jednak nie oznacza istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby, aby takiej zmiany dokonać. Innymi słowy, sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do żądanej zmiany przeznaczenia działki i nie powoduje, że organy winny się do tego wniosku przychylić. Orzekanie o zmianie lasu na użytek rolny następuje w szczególnym reżimie prawnym dowodowym, tj. przy konieczności wykazania wyjątkowych okoliczności. Organ ani sąd nie mogą nad tym przejść do porządku dziennego i potraktować jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych, nadzwyczajnych (których wymaga przepis art. 13 ust. 2 u.l.) – okoliczności stanowiących powszechne trudności na terenach rolniczych. Wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych nie zostało więc wykazane w sprawie niniejszej (vide wyrok z 2 czerwca 2023 r. I OSK 117/21).

Należy natomiast zauważyć, że przesłanką uzasadniającą uwzględnienie wniosku złożonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. zdecydowanie nie mógł być fakt stanu lasu (jego wysychanie i obumieranie, jak doprecyzował skarżący na rozprawie) i w konsekwencji pozbawienie działki nr [...] drzewostanu. Po pierwsze konstrukcja przepisu art. 13 ust. 2 u.l. nie wskazuje, aby można było jako równorzędną przesłance szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu - potraktować przesłankę stanu lasu, który prowadził do pozbawienia gruntu roślinności leśnej. Co więcej w myśl wyżej cytowanego art. 13 ust. 1 u.l. właściciele lasów zobowiązani są do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności przez ponowne wprowadzanie upraw leśnych. Dodatkowo wyjaśnić należy, że także stwierdzenie RDOŚ o braku potrzeby oceny oddziaływania inwestycji na środowisko pozostaje bez wpływu na interpretację przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu". Innym bowiem zagadnieniem jest ocena oddziaływania inwestycji na środowisko a innym wystąpienie po stronie właściciela lasu okoliczności uzasadniających przekształcenie terenu leśnego. Podzielić w tym względzie należy stanowisko organów, że dołączenie do wniosku o zmianę lasu na użytek rolny pozytywnej decyzji środowiskowej jest warunkiem formalnym wniosku ale nie warunkiem jego skuteczności pod względem merytorycznym.

Końcowo wskazać należy, że organ działający w warunkach art. 13 ust. 2 u.l. wydaje decyzję uznaniową, tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, oceniając czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu będące jedyną przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny.

Uchylenie nakazu ochrony i zachowania terenów leśnych poprzez wydanie zgody na zmianę lasu na użytek rolny odbywa się więc w ramach uznania administracyjnego. Istota tzw. uznania administracyjnego (luzu decyzyjnego) polega na przyznaniu przez ustawodawcę organowi administracji publicznej uprawnienia do wyboru jednego z kilku prawnie dopuszczalnych, a równorzędnych skutków prawnych w ustalonym stanie faktycznym.

Trafnie oceniły organy, że z takim przypadkiem w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Analiza indywidualnych okoliczności istniejących po stronie skarżących nie wskazuje, by ich aktualna sytuacja życiowa wymagała dokonania żądanego przekształcenia. Przepis art. 13 ust. 2 u.l. oznacza działanie organu w ramach pewnej swobody decyzyjnej. Jej ramy zakreśla materiał dowodowy oraz konieczność wszechstronnego wyjaśnienia i umotywowania rozstrzygnięcia. Ocena swobodna nie oznacza więc oceny dowolnej. Z drugiej strony, prawo żądania zmiany lasu na użytek rolny, mające umocowanie w prawie własności, nie posiada też charakteru absolutnego. Prawo własności, zagwarantowane w Konstytucji RP, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustanowionym w ustawie, o czym stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, sąd badał więc - oprócz tego czy organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcia wynikają z dokonanych ustaleń - czy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ocenie sądu orzekające w sprawie organy wymogom wyżej wskazanym sprostały. Zarówno dokonana przez nie analiza okoliczności faktycznych, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości.

Odnośnie rozważenia interesu publicznego i prywatnego wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając to uwadze stwierdzić należy, że skoro uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej powierzchni leśnej a nawet jej zwiększania, to by przeciwstawić tej generalnej zasadzie mającej na celu ochronę interesu publicznego interes indywidualny - musi być on wyjątkowy, szczególny, obiektywnie uzasadniający to przełamanie. Trudno przyjąć, aby wyłącznie zamiar poprawy zysków ekonomicznych i poprawy struktury gospodarstwa był takim szczególnie uzasadnionym powodem mogącym być stawianym np. na równi z koniecznością zapewnienia egzystencji rodziny. Potrzeby obiektywnie postrzegane jako zwykłe, choć zrozumiałe, nie są tymi, które uzasadniają wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. Taka ocena wynika z uzasadnień wydanych decyzji, zatem zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie może być oceniony jako uzasadniony. Ocena ta, istotnie różniąca się od tej prezentowanej przez skarżących, w realiach rozpatrywanej sprawy była uprawniona i nie nosi cech dowolności.

Zaskarżona decyzja została wydana bez zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 13 ust. 2 u.l.) i po przeprowadzeniu administracyjnego postępowania w sposób wystarczająco wyjaśniający istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a w konsekwencji również bez zarzucanego naruszenia przepisów procedury administracyjnej mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.).

Końcowo podkreślić jeszcze raz należy, że realizacja uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości, na której znajduje się las, podlega daleko idącej reglamentacji prawnoadministracyjnej na podstawie przepisów ustawy o lasach. Las nie jest jedynie przedmiotem obrotu gospodarczego i własności prywatnej. Stanowi on kluczowy element środowiska przyrodniczego, jest dobrem wspólnym o charakterze ogólnospołecznym, podlegającym szczególnej ochronie państwa. Z tego względu ustawodawca w art. 13 u.l. nałożył na właścicieli pewne obowiązki i ograniczenia w dysponowaniu ich własnością. Taka konstrukcja prawna pozostaje w pełnej zgodzie z Konstytucją RP. Rzeczpospolita Polska chroni własność (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednak prawo to nie ma charakteru bezwzględnego (absolutnego). Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, przy czym ograniczenia te: mogą być wprowadzone tylko w drodze ustawy, nie mogą naruszać istoty prawa własności, muszą być motywowane między innymi ochroną środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wprowadzona w ustawie o lasach reglamentacja możliwości likwidacji drzewostanu i zmiany przeznaczenia gruntu leśnego stanowi klasyczny przykład dopuszczalnego i proporcjonalnego ustawowego ograniczenia prawa własności. Działanie organu, który odmówił zmiany użytku leśnego na rolny, stanowiło realizację konstytucyjnego obowiązku dbałości o stan środowiska. Ochrona lasów w pełni usprawiedliwia ograniczenie swobody właściciela w sferze zmiany sposobu zagospodarowania jego nieruchomości. W konsekwencji także fakt usunięcia drzewostanu z gruntu leśnego (niezależnie od kondycji lasu czy legalności takiego działania) nie może być argumentem przesądzającym o konieczności zmiany lasu na użytek rolny.

Sąd w całości podziela również argumentację organów odnośnie zrezygnowania z przesłuchania wnioskodawców w charakterze stron, niewyznaczenia rozprawy administracyjnej i nieprzeprowadzenia rozproszonej kontroli konstytucyjności przepisów ustawy o lasach.

Na s. 7 zaskarżonej decyzji znajduje się wypunktowanie argumentów, którymi kierował się organ – nawiązując do treści art. 89 k.p.a. wyznaczającego przesłanki wyznaczenia rozprawy administracyjnej; argumenty organu są trafne, należy je zaakceptować jako nienaruszające prawa, stąd brak podstaw do ich powielania. Dodatkowo wskazać należy, że sporządzając skargę a wcześnie odwołanie skarżący mieli możliwość przedstawienia dodatkowych dowodów (z dokumentów, ze świadków), na które – jak twierdzą – nie mogli się powołać z uwagi na niewyznaczenie rozprawy i nieprzesłuchanie w charakterze strony. Takich jednak nie przedstawili w żądnym składanym piśmie procesowym, co dodatkowo utwierdza sąd w przekonaniu, że stanowisko organów o braku potrzeby wyznaczenia rozprawy i ww. przesłuchania – było trafne i odpowiadało art. 89 k.p.a.

W kwestii rozproszonej kontroli konstytucyjności wskazać wypada, że żądanie takiej kontroli od organów jest bezpodstawne, bowiem żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na organy ani obowiązku, ani nie przyznaje żadnego uprawnienia do takiej kontroli. Jeśli zaś chodzi o sąd administracyjny, to niezależnie od różnorodnych poglądów w orzecznictwie odnośnie tej kwestii – brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania konstytucyjności przepisu art. 13 ust. 2 u.l. Jak to wyżej wyjaśniono przepis ten równoważy uprawnienia wynikające z prawa własności, w tym własności gruntu leśnego niestanowiącego własności Skarbu Państwa oraz zasadę ochrony trwałości i utrzymania lasów. Spełnia w ocenie sądu wymagania proporcjonalności, o których mowa w art. 33 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.

Elżbieta Lemańska Małgorzata Roleder Anna Bartłomiejczuk