Zakaz reklam bez odszkodowania w uchwale Gdyni. Skargę oddalono w części

Rada Miasta Gdyni 30 sierpnia 2023 r. podjęła uchwałę nr LV/1678/23 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zwaną dalej uchwałą albo uchwałą krajobrazową – zwaną dalej "uchwałą krajobrazową". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego 27 września 2023 r. pod pozycją 4324.

H. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

skargę na tę uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej nieruchomości niestanowiących własności Gminy Miasta Gdyni. Skarżąca zarzuciła niekonstytucyjność podstawy prawnej podjęcia przedmiotowej uchwały, tj. art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczeń wykonywania prawa własności bez określenia sposobu ustalania odszkodowania za ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Skarżąca wyjaśniła, że na stanowiącej jej współwłasność nieruchomości przy ul. [...] w G. zamontowała zgodnie z prawem na ścianach szczytowych

urządzenia reklamowe. Projektowana uchwała wprowadza natomiast zakaz ekspozycji reklam, po upływie krótkiego okresu dostosowawczego, czym wyrządzi właścicielom nieruchomości szkodę, gdyż skarżąca wynajmuje powierzchnię pod reklamy na podstawie umów wieloletnich. Uchwała pozbawi skarżącą dochodów i narazi na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec najemców.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania, o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ wskazał na brak legitymacji skargowej skarżącej wynikający z tego, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uprawnionym do wniesienia skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Wobec tego nie można uznać, że łączące skarżącą z podmiotami trzecimi stosunki obligacyjne legitymują ją do wniesienia skargi na uchwałę, ponieważ wywodzony przez skarżącą interes prawny nie ma umocowania w przepisach prawa materialnego administracyjnego, a także dlatego, że nie doszło jeszcze (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę, czyli 23 listopada 2023 r.) do jakiegokolwiek naruszenia uprawnień skarżącej w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...]

w G.

Odnosząc się do zarzutu skargi, zgodnie z którym uchwała nie zawiera zasad ustalania odszkodowań z tytułu spowodowanych nią ograniczeń w korzystaniu z własności wskazano, że skarżąca sama przyznaje, że ustawa będąca podstawą dla uchwalenia tej uchwały nie przewiduje takich zasad. Skoro art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje radom gmin upoważnienia do określania w uchwałach krajobrazowych zasad i trybu ustalania odszkodowania za wprowadzane ograniczenie wykonywania prawa własności, to wszelkie próby zamieszczania w aktach takich norm byłyby naruszeniem przyznanych gminom uprawnień. Nie sposób przy tym zdaniem organu uznać, że wprowadzone przez ustawodawcę, a następnie przez gminę ograniczenia wykorzystywania nieruchomości na cele reklamowe powodują naruszenie istoty prawa własności do tych nieruchomości. W ocenie organu prawo właściciela do korzystania i pobierania pożytków z rzeczy w granicach wytyczonych przez zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy, jaką jest nieruchomość, nie zostało w tym przypadku naruszone. Trudno bowiem zgodzić się z tezą, że ekspozycja tych lub innych urządzeń reklamowych na nieruchomościach (w tym również na nieruchomości przy ul. [...] w G.) jest istotą ich społeczno-gospodarczej eksploatacji.

W podobny sposób można by uznać, że ograniczenia w zakresie komercyjnego instalowania anten lub innych urządzeń przesyłowych na wieżowcach, kościołach, turbinach wiatrowych ingerowałyby w społeczno-gospodarcze przeznaczenie tych obiektów, z czym trudno się zgodzić. Nieruchomość skarżącej ma przeznaczenie mieszkalno-usługowe. Tym samym skarżąca w dalszym ciągu może wykorzystywać swoją nieruchomość w granicach jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia, tj. wynajmować lokale mieszkalne i usługowe, jak również zamieszczać na niej określone nośniki reklamy tj. szyldy, tablice ofertowe (w witrynach lokali użytkowych), gabloty ekspozycyjne czy słupy ogłoszeniowe.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2023 r. skarżąca zwróciła się o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy normy art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ograniczającym zainstalowanie lub posadowienie w przyszłości tablic reklamowych i urządzeń reklamowych bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania są zgodne z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Organ wniósł o oddalenie ww. wniosku w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 6 listopada 2024 r. zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na występującą w niej kwestię prejudycjalną, ponieważ wyrokiem z 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 35 ust. 1 zaskarżonej Uchwały Krajobrazowej Gdyni. Z uwagi na to, że w złożonej w niniejszej sprawie skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały Krajobrazowej Gdyni w części dotyczącej nieruchomości niestanowiących własności Gminy Miasta Gdyni, za celowe uznano zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24. Rozstrzygnięcie w tej sprawie determinuje bowiem rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, gdyż prawomocne wyeliminowanie zaskarżonego zapisu Uchwały Krajobrazowej Gdyni z obrotu prawnego spowoduje, że postępowanie zainicjowane skargą skarżącej stanie się w tym zakresie bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem 10 czerwca 2026 r. podjął postępowanie w sprawie.

Skarżąca w piśmie procesowym z 22 czerwca 2026 r.:

cofnęła skargę w zakresie rozstrzygniętym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2026 r. sygn. akt II OSK 264/25,

podtrzymała skargę w zakresie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które można by eksponować w przyszłości zgodnie z przepisami szczególnymi, gdyby nie zakaz wprowadzony zaskarżoną uchwałą.

Skarżąca wskazała, że część właścicieli nieruchomości posiadała i usunęła legalne tablice reklamowe i urządzenia reklamowe przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Podmioty te zaskarżoną uchwałą zostały pozbawione prawa do posadowienia w przyszłości tablic reklamowych i urządzeń reklamowych i to bez stosownego odszkodowania. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2026 r. sygn. akt IIOSK 264/25 nie obejmuje naruszenia praw tej grupy. Duża grupa właścicieli usunęła również legalne tablice reklamowe i urządzenia reklamowe po dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Powstała wątpliwość prawna, czy posiadają oni prawo do ponownego montażu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zwłaszcza że musieliby ponownie uzyskać zgodę budowlaną. Skarżąca wskazała też, że usytuowanie jej nieruchomości umożliwia posadowienie nowych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na jej niezabudowanej części, co również uniemożliwia zaskarżona uchwała.

W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2026 r. skarżąca, w związku z zobowiązaniem Sądu z dnia 21 sierpnia 2026 r. podniosła, że jej interes prawny naruszają następujące postanowienia Uchwały nr LV/1678/23 Rady Miasta Gdyni z dnia 30 sierpnia 2023 r.:

§ 10 ust. 2 w zakresie zakazującym sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie wymienionych w zaskarżonej uchwale,

§ 11 ust. 2 w zakresie zakazującym sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych przesłaniających detal, ingerujących w porządek i układ kompozycyjny budynku, zaburzania porządku i układu kompozycyjnego obiektu,

§ 13 pkt 1 -8 w zakresie zakazu lokalizowania i umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych,

§ 17 w zakresie ograniczenia umieszczania szyldów lokali użytkowych,

§ 20 w zakresie ograniczenia stosowania tablic reklamowych niebędących szyldami typu remontowo-budowlanego na rusztowaniach i ogrodzeniach budowlanych,

§ 22 w zakresie ograniczenia sytuowania niebędących szyldami wolnostojących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych,

§ 23 w zakresie ograniczenia sytuowania nie będących szyldami tablic reklamowych na ślepych ścianach,

§ 24 w zakresie ograniczenia stosowania tablicy reklamowej w formie reklamy naklejanej w świetle drzwi i witryn lokalu użytkowego,

§ 27 w zakresie ograniczeń usytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy,

§ 28 w zakresie ograniczenie środków wyrazu, wielkości reklam i nośników informacji wizualnej,

§ 29 w zakresie ograniczenia stosowania tablicy reklamowej w formie reklamy naklejanej w świetle drzwi i witryn lokalu użytkowego,

załącznika nr 1 określającego podział miasta na strefy w sposób uniemożliwiający ustalenie dokładnej granice stref.

Skarżąca podniosła, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...]

w G. obejmującej budynek mieszkalny (działka nr [...]) oraz niezabudowaną

działkę nr [...]. Wskazane wyżej normy zaskarżonej uchwały ograniczają jej prawo własności poprzez ograniczenia sytuowania, stosowania i umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, reklam i szyldów na obu nieruchomościach, czym ogranicza się moje obecne i przyszłe pożytki z nieruchomości. Jednocześnie zaskarżona uchwała nie przewiduje zasad ustalenia odszkodowania za ograniczenia prawa własności. Podobnie zasad tych nie określają inne akty prawne, w tym stanowiące podstawę wydania zaskarżonej uchwały. Ponadto naruszenia interesu prawnego skarżącej wynikają z restrykcji wprowadzonych zarówno w strefie A jak i B na które podzielono Miasto Gdynię. Opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2023 poz. 4324 załącznik nr 1 jest tak niskiej jakości, że uniemożliwia adresatowi normy prawnej odczytanie tej normy w zakresie granic obszarów. W istocie ta okoliczność dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji.

W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu z dnia 21 sierpnia 2026 r. pełnomocnik organu przedłożył na rozprawie pismo informujące, że nieruchomość skarżącej położona jest w strefie A zgodnie z zaskarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie wniesienia skargi: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej jako "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa, tj. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Zatem, dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę krajobrazową – stanowiącą uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej - konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.

Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], obręb [...], położonych w G., do której odnoszą się postanowienia

zaskarżonej uchwały krajobrazowej. Na nieruchomości, według stanu opisanego w skardze, zamontowane zostały na ścianach szczytowych urządzenia reklamowe, przynoszące właścicielom nieruchomości dochód. Zaskarżona uchwała wprowadziła zakaz ekspozycji reklam, po upływie krótkiego okresu dostawczego, czym wyrządzi właścicielom nieruchomości szkodę. Już sam ten fakt wskazuje, że skarżąca posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały krajobrazowej wywodzący się z przysługującego jej prawa własności. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowienia uchwały ograniczają skarżącą jako współwłaścicielkę nieruchomości w możliwości sytuowania na nich tablic i urządzeń reklamowych, co świadczy nie tylko o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącą, ale także o jego naruszeniu, bowiem skarżąca skutecznie przedstawiła argumentację, z której wynika negatywny wpływ wprowadzonych zmian prawnych na jej sferę prawną. Z powyższych powodów niezasadny był wniosek organu o odrzucenie skargi.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się zatem do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad (art. 37a u.p.z.p.) oraz określonej ustawą procedury (art. 37b u.p.z.p.). Nie może ona dotyczyć natomiast celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.

Dodatkowo zauważyć należy, że w przepisach regulujących procedurę sporządzania uchwały krajobrazowej nie znalazł się analogiczny do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przepis, z którego wywodzi się obowiązek sądu do skontrolowania procedury uchwalania planu miejscowego z urzędu, w zakresie nieobjętym zarzutami.

Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza więc, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić tylko wtedy, gdy jej ustalenia pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność taka powinna być oczywiste i nie budząca wątpliwości interpretacyjnych. Istotne naruszenie prawa to takie naruszenie, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że wyrokiem z 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 35 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej Gdyni, który to przepis został zaskarżony również przez skarżącą w tej sprawie. W wyniku skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Radę od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 264/25 uchylił zaskarżony wyrok w całości i stwierdził nieważność § 35 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie tej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2026 r. skarżąca cofnęła skargę w zakresie rozstrzygniętym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 264/25.

Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył więc postępowanie w części zaskarżenia w jakiej orzekł NSA w wyroku z 23 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 264/25, stwierdzając nieważność uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe, o czym Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.

Skarżąca podtrzymała skargę w pozostałym zakresie, który obejmuje:

- § 35 w zakresie tablic i urządzeń reklamowych nie objętych nieważnością stwierdzoną wyrokiem NSA z 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24, co w realiach niniejszej sprawy odnosi się do tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia uchwały krajobrazowej w życie, wzniesionych bez zgody budowlanej;

- ograniczeń w sytuowaniu tablic i urządzeń reklamowych po wejściu uchwały krajobrazowej w życie, wynikających z następujących ustaleń uchwały krajobrazowej:

1. § 10 ust. 2 w zakresie zakazującym sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie wymienionych w zaskarżonej uchwale,

2. § 11 ust. 2 w zakresie zakazującym sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych przesłaniających detal, ingerujących w porządek i układ kompozycyjny budynku, zaburzania porządku i układu kompozycyjnego obiektu,

3. § 13 pkt 1 -8 w zakresie zakazu lokalizowania i umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych,

4. § 17 w zakresie ograniczenia umieszczania szyldów lokali użytkowych,

5. § 20 w zakresie ograniczenia stosowania tablic reklamowych niebędących szyldami typu remontowo-budowlanego na rusztowaniach i ogrodzeniach budowlanych,

6. § 22 w zakresie ograniczenia sytuowania niebędących szyldami wolnostojących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych,

7. § 23 w zakresie ograniczenia sytuowania nie będących szyldami tablic reklamowych na ślepych ścianach,

8. § 24 w zakresie ograniczenia stosowania tablicy reklamowej w formie reklamy naklejanej w świetle drzwi i witryn lokalu użytkowego,

9. § 27 w zakresie ograniczeń usytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy,

10. § 28 w zakresie ograniczenie środków wyrazu, wielkości reklam i nośników informacji wizualnej,

11. § 29 w zakresie ograniczenia stosowania tablicy reklamowej w formie reklamy naklejanej w świetle drzwi i witryn lokalu użytkowego,

12. załącznika nr 1 określającego podział miasta na strefy w sposób uniemożliwiający ustalenie dokładnej granice stref.

W ocenie Sądu uchwała krajobrazowa, z jej kwestionowaną regulacją dostosowawczą ustalającą terminy i warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, które nie wymagały zgód budowlanych (pozwolenia lub zgłoszenia) dla zaistnienia w krajobrazie, jest zgodna z prawem.

Sąd rozważył, jaki wpływ na zakres kontroli zarzutów stawianych przez skarżącą ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 264/25, uchylający wyrok tutejszego Sądu z 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24 stwierdzający nieważność § 35 zaskarżonej uchwały w całości. Jak jednak wynika z lektury uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 264/25, Sąd ten uchylając wyrok Sądu i instancji i stwierdzając nieważność § 35 uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej - uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że brak określenia przez radę gminy mechanizmu kompensacyjnego z tytułu poniesionej szkody wskutek uchwalenia prawa miejscowego może dotyczyć podmiotów, które tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wznieśli nielegalnie, gdyż bez zgody budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał wskazanej regulacji w kontekście tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych bez zgody budowlanej w sytuacji, w której był to stan zgodny z prawem, bowiem przepisy uzyskania takiej zgody nie wymagały, co jest istotą zarzutu skarżącej i co wobec tego wymaga odniesienia się przez Sąd orzekający w tej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie istotne są konsekwencje wynikające ze zmiany ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774), którą dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Zamiarem ustawodawcy było więc wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że rada utraciła kompetencje do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, a jedynie ustawodawca przewidział, że będzie to czynić w odrębnej, niż plan miejscowy, uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

Zgodnie zaś z brzmieniem dodanego art. 37a u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale oraz wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10 pkt 1 i 2).

Co istotne, w wyniku przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 36, poz. 175 ze zm.)", Trybunał - wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w serwisie internetowym Lex nr 3645819) uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten ma oczywiście fundamentalne znaczenie dla oceny legalności § 35 uchwały krajobrazowej regulującej tzw. "mechanizm dostosowawczy". Wyrok ten został wydany wskutek przedstawienia w niniejszej sprawie Trybunałowi ww. pytania prawnego, którego istota dotyczyła możliwości funkcjonowania w polskim systemie prawnym uchwały krajobrazowej pozbawionej stosownego mechanizmu kompensacyjnego. Odpowiadając na to pytanie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń (wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 166/18, sygn. akt II OSK 1825/19, sygn. akt II OSK 1951/19).

W świetle stwierdzonej zakresowej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p., za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie. Takiego wniosku nie można natomiast wysnuć odnośnie regulacji nakazujących dostosowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych bez zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie. Tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, wzniesionych bez zgody budowlanej, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w ogóle nie dotyczy. Są to te "pozostałe" tablice i urządzenia reklamowe - te które nie wymagały zgód budowlanych dla zaistnienia w krajobrazie.

Nie zostało zatem podważone domniemanie konstytucyjności przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych bez zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, mimo braku zastosowania mechanizmu kompensacyjnego.

W tej sytuacji Rada Miasta Gdyni nie mogła wprowadzić mechanizmu ochrony praw nabytych, czy też ustanowienia stosownej rekompensaty w odniesieniu do dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych bez zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale. Rada zobowiązana jest bowiem do działania na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały np. ustanowienia rekompensaty z tytułu dochodzenia odszkodowania przez podmioty zobowiązane za wspomniane dostosowanie, względnie usunięcie tablic. Wyczerpująca delegacja ustawowa zawarta w art. 37a u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania tego rodzaju regulacji ochronnych. Organy samorządu terytorialnego, ustanawiając akty prawa miejscowego, mają obowiązek działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP. Rzecz jednak w tym, że ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dniu podejmowania uchwały, ani też w chwili obecnej, nie istnieje regulacja ustanawiająca dla organu stanowiącego delegację do określenia w uchwale wydawanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. kwestii odszkodowania dla podmiotów, które są obowiązane do usunięcia tablic i urządzeń reklamowych niespełniających standardów określonych w uchwałach krajobrazowych.

W tym zakresie uchwała krajobrazowa, z jej kwestionowaną regulacją dostosowawczą ustalającą terminy i warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, które nie wymagały zgód budowlanych (pozwolenia lub zgłoszenia) dla zaistnienia w krajobrazie, jest zgodna z ustawą jako aktem wyższego rzędu. Podnoszony w skardze brak w uchwale mechanizmów odszkodowawczych (kompensacyjnych) nie powoduje, że nie może ona funkcjonować w polskim systemie prawnym. Sąd nie mógł uznać zarzutów skargi za usprawiedliwione.

Z tych samych powodów, wobec braku wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, Rada nie miała podstaw do ustanowienia rekompensaty za wprowadzenie ograniczających swobodę właścicieli nieruchomości zasad i warunków sytuowania w przyszłości tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Takie rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że gmina do momentu wprowadzenia zmian w ustawie delegującej w ogóle nie mogłaby podejmować uchwał krajobrazowych, które przecież przede wszystkim dotyczą kształtowania krajobrazu na przyszłość, a więc mieszczą się w ramach legalnego upoważnienia ustawowego, jakim dysponuje Rada. Takie stanowisko Sądu jest zgodne z utrwaloną linią orzeczniczą NSA, który w szeregu wyroków wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżane uchwały krajobrazowe jedynie w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej (por. np. wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 1951/19, z 23 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 264/25).

Sąd nie znalazł powodów do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji, czy normy art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ograniczającym zainstalowanie lub posadowienie w przyszłości tablic reklamowych i urządzeń reklamowych bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania są zgodne z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wyjaśnić należy, że gminie przysługuje prawo do władczego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie określone jako tzw. władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przy jego wykonywaniu organy gminy są zobowiązane ważyć wartości wysoko cenione, których ochrona i uwzględnianie wynika wprost z przepisów art. 1 ust. 2 u.p.z.p., do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, co w sprawie zrealizowały we własnym zakresie. Organy gminy, podejmując prawnie wiążące ustalenia w tym zakresie, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki, potrzeby interesu publicznego kosztem prawa własności, powinny być uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony.

Władztwo gminy niespornie jest ograniczone przepisami prawa, w tym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności. Jednak art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 k.c. wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m.in. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązujących ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ stanowiący był zatem władny określić w tzw. uchwale krajobrazowej kwestionowane regulacje określające szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Negowane rozwiązania uchwały, niewątpliwie wprowadzają ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Mają jednak swoje usprawiedliwienie, biorąc pod uwagę ważny interes publiczny, ale przede wszystkim mają swoje umocowanie w przepisach upoważnienia zawartego w art. 37a u.p.z.p.

W orzecznictwie NSA trafnie odwołuje się do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając regulację prawną w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego. Nadrzędnym celem było uporządkowanie przestrzeni publicznej, właściwe ukształtowanie krajobrazu, gdyż - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525) – "istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych", a "podejmowane oddolne inicjatywy naprawienia tego stanu mają ograniczoną skuteczność" (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19).

Wprowadzenie uchwał krajobrazowych nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla właścicieli nieruchomości zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny właścicieli nieruchomości narusza.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wyjaśniła Rada w odpowiedzi na skargę, nieruchomość skarżącej ma przeznaczenie mieszkalno-usługowe. Tym samym skarżąca w dalszym ciągu może wykorzystywać swoją nieruchomość w granicach jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia, tj. wynajmować lokale mieszkalne i usługowe, jak również zamieszczać na niej określone nośniki reklamy tj. szyldy, tablice ofertowe (w witrynach lokali użytkowych), gabloty ekspozycyjne czy słupy ogłoszeniowe. Sąd dostrzega, że niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w prawie własności skarżącej, które przekładają się na możliwość czerpania z nieruchomości pożytków związanych z wynajmem powierzchni na reklamy, a które odnoszą się do urządzeń i tablic reklamowych powstających już pod rządami tej uchwały krajobrazowej. Jednakże takie ograniczenie nie narusza prawa własności w sposób nieproporcjonalny ani z naruszeniem zasady równości, gdyż dotyczy wszystkich nieruchomości na obszarze obowiązywania zaskarżonego aktu, a jego celem jest ochrona krajobrazu jako dobra wspólnego.

Nie mogły odnieść skutku te zarzuty skargi, w ramach których skarżąca kwestionowała czytelność załącznika graficznego do uchwały. Stosownie do treści art. 37a ust. 6 u.p.z.p. uchwała krajobrazowa może wprowadzać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, jednak pod warunkiem, że granice tych obszarów zostaną określone w sposób jednoznaczny. Stosownie natomiast do ust. 7 tegoż przepisu uchwała może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają skali takiego załącznika graficznego, jak czyni to ustawodawca w innych przepisach cyt. ustawy (np. w art. 16 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1). Zaskarżona uchwała zawiera w części tekstowej określenie podziału miasta na dwie strefy w ten sposób, że opisano obszar strefy A, wskazując, że pozostała część miasta stanowi strefę B (§ 3 zaskarżonej uchwały) oraz załącznik graficzny przedstawiający obrazowo ten podział. W ocenie Sądu w oparciu o tekst uchwały wraz z załącznikiem graficznym można jednoznacznie wskazać w jakim obszarze sytuowana jest poszczególna nieruchomość, co wypełnia warunek jednoznaczności wynikający z art. 37a ust. 6 u.p.z.p.

Z powyższych powodów Sąd nie mógł stwierdzić nieważności uchwały tak w całości jak i w części z powodów wskazanych przez skarżącą. Dalej idącą skargę Sąd więc oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku.