Warsztat w W. bez zaświadczenia z planu. Sąd oddalił skargę na nakaz rozbiórki

A. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 30 października 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") działając na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") nakazał A. B. (dalej jako: "inwestor", "strona", "skarżący") rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym W. budynek pełniący funkcję warsztatowo - gospodarczą o wymiarach w rzucie 11,2 m x 11,9 m składający się z budynku podstawowego o wymiarach 6,0 m x 11,9 m, kontenera 2,4 m x 11,90 m oraz wiaty 2,8 m x 11,90 m.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 29 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając decyzję PWINB, po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego, wyjaśnił, że na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym miejscowości W. w 2023 r. inwestor pobudował budynek o stalowej konstrukcji z poszyciem ścian i dachu płytą warstwową o wymiarach 11,20 m x 11,90 m, pełniący funkcję warsztatowo – gospodarczą. Budynek ten składa się z budynku podstawowego o wymiarach 6,00 m x 11,90 m, kontenera o wymiarach 2,40 m x 11,90 m i wiaty o wymiarach 2,80 m x 11,90 m. Na znajdującym się w aktach sprawy zdjęciu widoczny jest budynek podstawowy z dachem, dwuspadowym, kontener z jednospadowym dachem, połączony ze ścianą w/w budynku oraz wiata stalowa. Z uwagi na fakt, że wszystkie elementy tworzą całość, organ I instancji potraktował je jako jeden obiekt budowlany. Na budowę przedmiotowego obiektu inwestor nie posiadał ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Następnie, przywołując treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 14, art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego PWINB wskazał, że przedmiotowy obiekt o wymiarach 11,20 m x 11,90 m spełnia przesłanki budynku, gdyż jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budynek ten pełni funkcję warsztatowo - gospodarczą, a jego łączna powierzchnia wynosi ca 133,0 m2, zatem jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że inwestor nie posiadał pozwolenia na jego budowę, uzasadnione było wszczęcie przez organ I instancji procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ramach prowadzonego postępowania PINB, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024 r. wstrzymał inwestorowi roboty budowlane związane z realizacją wskazanego budynku oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację w terminie 30 dni od dnia daty otrzymania postanowienia.

Inwestor wystąpił z wnioskiem o legalizację przedmiotowego budynku, dlatego organ I instancji postanowieniem z dnia 11 lipca 2024 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 listopada 2024 r., wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Z akt sprawy wynika, że strona wprawdzie podjęła próbę legalizacji wykonanej samowolnie budowy, jednakże Wójt Gminy K., postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr [...] z dnia 17 listopada 2021 r. działka nr [...] w W., znajduje się na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze.

W dalszej kolejności PWINB, przywołując m. in. przepis art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego wskazał, że przedłożenie takiego zaświadczenia jest niezbędnym warunkiem legalizacji. Ponieważ strona nie przedłożyła wymaganego zaświadczenia, jak również pozostałych dokumentów, rozstrzygnięcie organu I instancji było prawnie uzasadnione.

Końcowo, odnosząc się do argumentu odwołania, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z 28 listopada 2024 r., o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało zaskarżone do WSA w Gdańsku, PWINB wyjaśnił, że złożenie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi przesłanki do wstrzymania prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Postanowienie to jest ostateczne, co uzasadniało prowadzenie dalszej procedury wynikającej z przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie decyzji PWINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W jego ocenie wydanie przez organ odwoławczy kwestionowanej decyzji jest przedwczesne, albowiem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku zawisły sprawy z jego skargi na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2025 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji zawieszenie postępowania i wyczerpanie trybu skargowego dałoby mu możliwość uzyskania przekonania o słuszności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego lub w przypadku potwierdzenia racji strony - naprawienie szkody i doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co na stępuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z dnia 29 grudnia 2025 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy"). Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z 30 października 2025 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym W. budynku pełniącego funkcję warsztatowo - gospodarczą o wymiarach w rzucie 11,2 m x 11,9 m składającego się z budynku podstawowego o wymiarach 6,0 m x 11,9 m, kontenera 2,4 m x 11,90 m oraz wiaty 2,8 m x 11,90 m.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania decyzji nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym W. budynku pełniącego funkcję warsztatowo – gospodarczą.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia w ramach sądowej kontroli.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzje o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z 31 stycznia 2024 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wybudowanym budynkiem warsztatowo - gospodarczym oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Z uwagi na to, że w dniu 29 lutego 2024 r. skarżący złożył wniosek o legalizację przedmiotowego budynku warsztatowo – gospodarczego, PINB postanowieniem z 11 lipca 2024 r., na podstawie art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na stronę obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 listopada 2024 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych, w tym zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia 28 listopada 2024r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2025 r. Na postanowienie SKO skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Następnie, wobec nieprzedłożenia przez stronę dokumentów legalizacyjnych, organ pierwszej instancji wydał w dniu 30 października 2025 r. decyzję orzekającą rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem postępowania (na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego). Dokumenty legalizacyjne nie zostały złożone również do dnia wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Należy podkreślić, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub mimo wyznaczenia terminu nie przedłożą dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W judykaturze zauważa się, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu strony skarżącej, że organ pierwszej instancji zakończył procedurę legalizacyjną przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny jego skargi na postanowienie SKO z dnia 18 sierpnia 2025 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że złożenie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi przesłanki do wstrzymania prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Na marginesie należy zauważyć, że prawomocnym postanowieniem z dnia 13 stycznia 2026 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 915/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2025 r.

Należy także zwrócić uwagę, że postanowieniem z 11 lipca 2024 r. PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie do 30 listopada 2024 r. Natomiast strona, w okresie od 12 lipca 2024 r. (data odbioru postanowienia przez skarżącego) do 27 listopada 2024 r. nie podejmowała żadnej aktywności w kierunku pozyskania dokumentów legalizacyjnych. Jedyną aktywnością skarżącego w tym okresie było złożenie w dniu 27 listopada 2024 r. wniosku do Wójta o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. oraz złożenie wniosku z tej samej daty, kierowanego do PINB, o zawieszenie postępowania.

W judykaturze akcentuje się, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa tego nie korzysta (bądź - jak w niniejszej sprawie - skorzysta, ale nie złoży dokumentów legalizacyjnych), to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 120/23).

Wobec nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów legalizacyjnych orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego i wydały decyzję o rozbiórce wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym W. budynku pełniącego funkcję warsztatowo - gospodarczą o wymiarach w rzucie 11,2 m x 11,9 m składającego się z budynku podstawowego o wymiarach 6,0 m x 11,9 m, kontenera 2,4 m x 11,90 m oraz wiaty 2,8 m x 11,90 m.

Reasumując należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, a zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Słusznie też WINB przyjął, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającego zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie nakazu rozbiórki.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.