Domek na płytach betonowych nie jest mobilny. Sąd oddalił skargę na nakaz rozbiórki

Skarga pana D. R. oraz pani K. R. (Skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego z 3 grudnia 2025 r., wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako: "PINB") zawiadomieniem z 9 lutego 2024 r. poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] położonych w obr. [...], gmina K., jednocześnie poinformował o zaplanowanym przeprowadzeniu oględzin.

Urząd Gminy Krokowa pismem z 15 lutego 2024 r. poinformował, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy Krokowa nr XLVII/478/2022 z dnia 31 marca 2022r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa, działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 1.36R - tereny rolnicze dla których obowiązuje m.in. zakaz wszelkiej zabudowy.

W dniu 8 kwietnia 2024 r. przeprowadzone zostały oględziny na terenie działek [...], [...] i [...], na których pan D. R. w 2024 r. pobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia cztery obiekty budowlane. Obiekty oznaczone A, B, C i D są konstrukcji drewnianej, parterowe z dachem dwuspadowym posadowione na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie. Podłogi obiektów są drewniane, przytwierdzone do stalowych ram. Wszystkie cztery obiekt posiadają instalację wodociągową - studnię głębinową, kanalizacyjną - szczelny zbiornik na ścieki oraz elektroenergetyczną z istniejącej sieci elektroenergetycznej. Każdy z obiektów posiada wymiary 10,80 x 3,80 m. Funkcja obiektów nie została ustalona podczas oględzin. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny, a kontrolę zakończono bez dodatkowych uwag.

Zawiadomieniem z 19 kwietnia 2024 r. PINB poinformował o rozszerzeniu prowadzonego postępowania o działkę nr [...] oraz włączył do postępowania administracyjnego współwłaścicieli tej działki.

Pismem z 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Skarżących poinformował, że cztery obiekty budowlane przeznaczone zostały na cele rekreacji oraz że zgodnie z dokumentacją sprzedaży są to domki mobilne.

Postanowieniem z 10 czerwca 2024 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót przy budowie budynku przy posadowieniu budynku ozn. C na mapie będącej załącznikiem do postanowienia i jednocześnie poinformował w nim strony postępowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku.

Pismem z 6 lipca 2024 r. D. R. złożył podanie o legalizację budynku C. W odpowiedzi na wniosek postanowieniem z 17 lipca 2024 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2024 r.: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Pismem z 30 grudnia 2024 r. pełnomocnik Skarżących przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania działkami nr [...], [...] i [...] z dnia 21 grudnia 2024 r. oraz wniósł o przedłużenie terminu na złożenie wymaganych dokumentów do 30 kwietnia 2025 r.

Zawiadomieniem z 30 stycznia 2025 r. poinformowano strony, iż upłynął termin przedstawienia dokumentów określonych w sentencji ww. postanowienia i pouczono strony, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie w nieprzekraczalnym terminie do 30 kwietnia 2025 r.

Decyzją z 21 maja 2025 r. nr PINB.5140.24c.2024.PO, na podstawie art. 48 i 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2025 poz. 418 ze zm.), dalej jako: "Prawo budowlane", PINB nakazał panu D. R. rozbiórkę budynku ozn. C na mapie będącej załącznikiem do decyzji, parterowego z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadający instalację: wodociągowa, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,80 m x 10,80m posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w obr. [...], gmina K.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że do dnia wydania decyzji Skarżący nie przedłożyli dokumentów, o których mowa w postanowieniu wydanym w dniu 17 lipca 2024 r. W przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.

W wyniku wniesienia odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako "WINB") decyzją z 3 grudnia 2025 r. nr WOP.7721.124.2025.MJ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiot postępowania stanowi budynek parterowy z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach 3,80 m x 10,80 m, posadowiony bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w obr.[...], gmina K., oznaczony literą C. Obiekt ma drewnianą podłogę przytwierdzoną do stalowej ramy. Usytuowany jest na płytach betonowych ustawionych na gruncie. Posiada instalacje wodociągową, kanalizacyjną oraz elektroenergetyczną, a powierzchnia zabudowy wynosi 41,04 m2. Został on wybudowany w 2024 r. przez pana D. R.

WINB wskazał, że obiekt posadowiony jest na działce [...]. W sentencji decyzji PINB określił, że przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w obr.[...], gmina K., natomiast z załącznika stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji wynika, że obiekt ten usytuowany jest na działce nr [...] w obrębie [...], gmina K., zatem nie ma wątpliwości, którego budynku dotyczy prowadzone postępowanie. Nie było zatem też podstaw do wyeliminowania z sentencji postanowienia organu I instancji działek nr [...] i [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z definicji z art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, aby obiekt został zakwalifikowany jako budynek musi posiadać cechy takie jak: trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadanie fundamentów i dachu. Przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto, o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy także to, że jego odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama więc tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia.

Przedmiotowy obiekt posiada drewniane ściany, dwuspadowy dach oraz posadowiony jest na ramie stalowej ustawionej na płytach betonowych - stanowiących fundament. Dodatkowo, posiada instalację wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną. Taki sposób posadowienia zapewnia trwałość i stabilność całej konstrukcji czyli jest trwale związany z gruntem.

WINB na podstawie pisma strony z 11 kwietnia 2024 r. uznał, że przedmiotowy budynek pełni funkcję rekreacyjną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b) Prawa budowlanego budowa przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 41,04 m2 nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ odwoławczy wskazał również, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy adresat postanowienia nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej, tj. nie złoży wymaganych dokumentów. Brak przedłożenia wymaganych dokumentów, podobnie jak w dalszym etapie procedury legalizacyjnej brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej, skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wydania decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto, decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter związany, tj. w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w przytoczonym przepisie zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Złożenie wniosku o legalizację, a na późniejszym etapie przedłożenie dokumentów legalizacyjnych jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie inwestor nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej w wyznaczonym przez organ I instancji terminie. Tym samym wystąpiła przesłanka określona w art. 49e pkt. 3 Prawa budowlanego, zatem organ I instancji zobligowany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WINB wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, iż uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko skontrolować decyzję organu I instancji, ale ponownie ją rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Natomiast organ wydający decyzję w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozpoznaje sprawy kolejny raz. Celem tego nadzwyczajnego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb odwoławczy ma zatem pierwszeństwo w przepisach k.p.a. przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Nakaz wynikający z zaskarżonej decyzji prawidłowo został nałożony wyłącznie na pana D. R. jako inwestora i współwłaściciela działki nr [...], co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, że pan D. R. złożył wniosek o legalizację przedmiotowego budynku i dlatego decyzja wydana na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego została skierowana prawidłowo.

Na koniec WINB zaznaczył, że PINB nie miał podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż "toczące się pracę nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie są zagadnieniem wstępnym, którego procedowanie byłoby podstawą do zawieszenia prowadzonego postępowania.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie:

art. 7 w zw. z 77 w zw. z 80 k.p.a w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższej normy prawnej w sytuacji, gdy obiekt znajdujący się na działce nie stanowi budynku z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania, czy aby wzniesiony został z użyciem wyrobów budowlanych, albowiem organ zaniechał dokonania rzetelnej oraz dogłębnej weryfikacji okoliczności, co doprowadziło do błędnych wniosków, iż przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem stanowiąc obiekt budowlany;

art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niezasadne przyjęcia, że na przedmiotowych działkach został ulokowany budynek wymagający uzyskania skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlane, podczas gdy organ powyższej okoliczności w żaden sposób nie wykazał;

art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 49e Prawa budowlanego poprzez dowolną a nie swobodną oceną materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem stanu faktycznego, co przejawiło się błędnym ustaleniem, iż zaszły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Mając na względzie powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na rzecz Skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja WINB została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 2 oraz art. 49e Prawa budowlanego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przyjął bowiem, że przedmiotowy "obiekt oznaczony lit. D" spełnia ustawowe przesłanki uznania go za budynek, podczas gdy ustalenia faktyczne oraz właściwa wykładnia przepisów prawa jednoznacznie wykluczają taką kwalifikację. Tymczasem organ poprzestał na powierzchownej ocenie cech zewnętrznych obiektu, pomijając fundamentalny element definicji budynku, jakim jest trwałość związania z gruntem. Zdaniem Skarżących, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem. Obiekt ten ma charakter mobilny i może zostać w każdej chwili przestawiony lub usunięty bez naruszenia jego substancji, bez konieczności prowadzenia robót budowlanych oraz bez ingerencji w grunt. Sama możliwość techniczna przeniesienia obiektu w inne miejsce, bez jego demontażu lub zniszczenia, wyklucza uznanie go za trwale związany z gruntem w rozumieniu Prawa budowlanego. O trwałym związaniu z gruntem, w ocenie strony skarżącej, nie decyduje ani masa obiektu, ani okres jego użytkowania, ani subiektywny zamiar inwestora, lecz wyłącznie sposób posadowienia oraz stopień fizycznego zespolenia obiektu z gruntem. Elementy te w realiach niniejszej sprawy nie występują. Organ wadliwie utożsamił fakt posadowienia obiektu na gruncie z jego trwałym związaniem z gruntem, co stanowi oczywiste naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów w rozumieniu przepisów ustawy, tj. elementów konstrukcyjnych wykonanych w wyniku robót budowlanych, których celem jest trwałe przeniesienie obciążeń obiektu na grunt. Ewentualne zastosowanie punktowych podpór lub ustawienie obiektu na prefabrykowanych elementach nie stanowi wykonania fundamentów w rozumieniu prawa budowlanego, gdyż nie prowadzi do trwałego zespolenia obiektu z gruntem i ma charakter w pełni odwracalny.

Zdaniem Skarżących, w konsekwencji nie sposób uznać, że przedmiotowy obiekt spełnia ustawową definicję budynku, a skoro tak, to nie może on zostać uznany za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że obiektem budowlanym jest wyłącznie taki obiekt, który został wzniesiony w wyniku robót budowlanych. Tymczasem przedmiotowy obiekt nie został wzniesiony, lecz jedynie ustawiony w określonym miejscu, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zakresu zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Ustawa ta nie obejmuje swoim zakresem obiektów mobilnych, które nie ingerują w sposób trwały w substancję gruntu i nie powstają w procesie budowlanym. Skoro przedmiotowy obiekt nie jest obiektem budowlanym, to brak było jakichkolwiek podstaw materialnoprawnych do zastosowania w sprawie art. 49e Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych z naruszeniem przepisów ustawy. W realiach niniejszej sprawy nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego, a tym samym zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki było całkowicie bezpodstawne. Nakaz rozbiórki obiektu o charakterze mobilnym pozostaje ponadto w oczywistej sprzeczności z istotą tej instytucji prawnej, która odnosi się do obiektów trwale wzniesionych i trwale związanych z gruntem, a nie do obiektów, które mogą zostać usunięte lub przestawione bez ingerencji w ich konstrukcję.

Niezależnie od powyższego organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób niepełny i dowolny, bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego. Organ nie dokonał rzetelnych ustaleń co do technicznych cech obiektu, w szczególności w zakresie sposobu jego posadowienia oraz możliwości jego przemieszczenia, a poczynione ustalenia mają charakter arbitralny i nie znajdują oparcia w zgromadzonych dowodach. W tym stanie rzeczy ustalenie WINB, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, należy uznać za oczywiście błędne. Skoro zaś obiekt ten nie jest budynkiem ani obiektem budowlanym, to zastosowanie wobec niego art. 49e Prawa budowlanego i wydanie nakazu rozbiórki nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z 3 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z 31 maja 2025 r. nakazującą D.R. rozbiórkę budynku ozn. C na mapie będącej załącznikiem do decyzji, parterowego z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadający instalację: wodociągowa, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,80 m x 10,80 m posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w obr. [...], gmina K.

Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały podjęte na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawem budowlanym - przypisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z 14 kwietnia 2024 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego.

Kwestią sporną w sporną w sprawie jest kwalifikacja prawna przedmiotowego obiektu jako budynku. W dniu 8 kwietnia 2024 r. na terenie działek [...], [...] i [...], na których D. R. w 2024 r. pobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia cztery obiekty budowlane. Obiekty te są konstrukcji drewnianej, parterowe z dachem dwuspadowym posadowione na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie. Podłogi obiektów są drewniane, przytwierdzone do stalowych ram. Wszystkie cztery obiekt posiadają instalację wodociągową - studnię głębinową, kanalizacyjną - szczelny zbiornik na ścieki oraz elektroenergetyczną z istniejącej sieci elektroenergetycznej. Każdy z obiektów posiada wymiary 10,80 x 3,80 m. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny, a kontrolę zakończono bez dodatkowych uwag. Jednocześnie w piśmie z 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że powyższe obiekty budowlane przeznaczone zostały na cele rekreacji oraz zgodnie z dokumentem sprzedaży stanowią domki mobilne.

Mając na względzie powyższe organy obu instancji uznały przedmiotowy obiekt budowlany za budynek, którą to klasyfikację Sąd w składzie orzekającym podziela.

Zauważyć należy, że budynek został zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej powyżej definicji legalnej pojęcia budynku wynika, że aby uznać dany obiekt budowlany za budynek musi on łącznie spełniać następujące przesłanki: 1) musi być związany z gruntem, 2) związanie z gruntem musi mieć charakter trwały, 3) musi być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, 4) musi posiadać fundamenty, 5) musi posiadać dach.

Zdaniem Skarżących obiekt nie może zostać uznany za budynek, gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Obiekt ten ma charakter mobilny i może zostać w każdej chwili przestawiony lub usunięty bez naruszenia jego substancji, bez konieczności prowadzenia robót budowlanych oraz bez ingerencji w grunt. Sama możliwość techniczna przeniesienia obiektu w inne miejsce, bez jego demontażu lub zniszczenia, wyklucza uznanie go za trwale związany z gruntem w rozumieniu Prawa budowlanego, więc w ocenie Skarżących nie może być on kwalifikowany jako budynek rekreacji indywidualnej, ani też jakikolwiek inny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt 3240/18, z 17 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 436/20, czy z 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1052/14, CBOSA). O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie na natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 536/18, z 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2758/15, z 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 882/10, czy z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 10/09, CBOSA).

Odnosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że znajdujący się na działce nr [...] w obrębie [...] gmina K. obiekt, wbrew stanowisku strony skarżącej, jest trwale związany z gruntem. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2024 r. wynika, że przedmowy budynek posadowiony jest na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie. Podłoga obiektu zaś jest drewniana, przytwierdzone do stalowych ram, które oparte zostały na wskazanych powyżej płytach. Betonowe płyty przyjęły zatem rolę fundamentu punktowego przenoszą ciężar obiektu na grunt, zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Jednocześnie istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22 i z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21). Tym samym należało uznać, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi w istocie budynek. Jednocześnie posadowienie obiektu budowlanego w określonym miejscu w sposób zapewniający jego stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest uznawane w orzecznictwie za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu).

Mając na względzie powyższe zasadnie zatem organ nadzoru budowlanego przystąpił do zbadania, czy budowa przedmiotowego budynek stanowiła samowolę budowlaną.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa Budowlanego w dacie wybudowania przedmiotowego budynku nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m. Tym samym przedmiotowy budynek wymagał zgłoszenia, którego inwestor w przedmiotowej sprawie nie dokonał.

Dalej należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z 10 czerwca 2024 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy posadowieniu budynku ozn. C na mapie będącej załącznikiem do tego postanowienia, parterowego z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadający instalację: wodociągowa, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,80m x 10,80m posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w obr.[...], gmina K. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na to, że pismem z 12 lipca 2024 r. pan D. R. złożył wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego PINB postanowieniem z 17 lipca 2024 r., na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nałożył na niego obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych.

Należy podkreślić, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub mimo wyznaczenia terminu nie przedłożą dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W judykaturze zauważa się, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22).

W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy strona skarżąca przedłożyła w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego dokumenty legalizacyjne, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych, pomimo wyznaczenia odpowiedniego terminu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Jak już wyżej wskazano, postanowieniem z 17 lipca 2024 r. PINB nałożył na pana D.R. obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych. Do dnia 31 grudnia 2024 r. przedłożone zostało jedynie pismo zatytułowane jako "oświadczenie", z tym że pismo to nie stanowiło oświadczenia w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie oświadczenie, zgodnie z art. 32 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, składa się na wzorze oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane określonym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. poz. 1170). Wobec nieprzedłożenia przez pana D.R. żadnego z dokumentów legalizacyjnych orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego i wydały decyzję o rozbiórce budynku ozn. C na mapie będącej załącznikiem do decyzji, parterowego z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadający instalację: wodociągowa, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,80m x 10,80m posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w obr. [...], gmina K.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób właściwy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zawartym w piśmie z 17 marca 2026 r. oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez strony.