Odmowa składek bez wniosków w aktach. Sąd uchylił decyzję kolegium

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 22 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 4, art. 7, art. 11, art. 17 ust. 1 pkt 9, art. 36 pkt 2

lit. d, art. 42 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 1 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) - dalej: "u.p.s.", odmówił M.T. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") przyznania pomocy w postaci opłacenia składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją z 11 kwietnia 2022 r. odmówił Wnioskodawczyni przyznania pomocy w postaci opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez Stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 2 kwietnia 2025 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wątpliwości Kolegium wzbudziła rzeczywista sytuacja Strony i jej rodziny w zakresie, który stanowi o materialnoprawnych przesłankach decydujących

o przyznaniu wnioskowanego przez nią świadczenia w rozumieniu art. 42 ust. 1 u.p.s. Organ odwoławczy wskazał również, że organowi pierwszej instancji nie powinien ujść

z pola widzenia przepis art. 42 ust. 3 u.p.s.

Organ pierwszej instancji przytoczył następnie treść przepisów art. 42 ust. 1 i 3 u.p.s. wskazując, że pismem z 14 maja 2025 r. zwrócił się do Strony o dostarczenie stosownej informacji i dokumentacji, która odebrała je w dniu 2 czerwca 2025 r. Prezydent podał, że do pisma z 2 lipca 2025 r. Wnioskodawczyni załączyła zaświadczenie lekarskie

z 9 marca 2023 r., bowiem uprzednio złożyła tożsame zaświadczenie z treścią napisaną odręcznie przez lekarza.

Organ pierwszej instancji wskazał, że stosując się do zaleceń organu odwoławczego pismem z 9 maja 2025 r. wezwał Stronę do kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, które Wnioskodawczyni odebrała 2 czerwca 2025 r. W związku z faktem, że dobrowolne ustalenie terminu wywiadu środowiskowego napotkało na brak aktywności Strony, pomimo skutecznego wezwania, organ pierwszej instancji ponownie wystosował informację

o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Strony, wyznaczając jego termin na dzień 10 lipca 2025 r. Ponadto, w piśmie z 9 czerwca 2025 r. poinformowano o celu przeprowadzenia wywiadu, tj. stosownych ustaleń faktycznych na potrzeby rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.

Prezydent zwrócił uwagę, że powyższa informacja o terminie i celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Wnioskodawczyni została skutecznie jej doręczona, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Dlatego też przesyłka z 9 czerwca 2025 r. zwrócona z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie" została uznana za prawidłowo dwukrotnie awizowaną i prawidłowo doręczoną Stronie.

Organ pierwszej instancji zauważył, że pracownik socjalny przed udaniem się na wyznaczony termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 10 lipca 2025 r. dokonał kilku prób telefonicznego kontaktu z Wnioskodawczynią, jednak bezskutecznie (notatka służbowa z 11 lipca 2025 r.).

Mając na uwadze powyższe, w tym postawę Strony w niniejszym postępowaniu, Prezydent uznał, że niewątpliwie doszło do naruszenia art. 11 u.p.s., bowiem ustawodawca wymienia daleko idące skutki dla osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Mianowicie, podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej może stanowić m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Organ pierwszej instancji podkreślił, że rozpoznając sprawę ponownie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego, jak również wziął pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") z 28 czerwca 2023 r.

sygn. akt II SA/Gd 1001/22 w przedmiocie podjęcia skutecznych kroków w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wnioskodawczyni nie wpuściła jednak do mieszkania pracownika socjalnego, jak również do dnia wydania decyzji nie skontaktowała się z ośrodkiem pomocy społecznej (dalej: "OPS"), pomimo skutecznego zawiadomienia

o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Strony

i skutecznego pouczenia o uprawnieniach wynikających z art. 79a k.p.a. Ponadto otrzymała pouczenie o treści art. 4, art. 11, art. 107 ust. 4a i art. 107 ust. 5 u.p.s.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Prezydent podniósł,

że w celu otrzymania pomocy społecznej należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki, zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji ocenił, że pomimo prób, które podejmował, od początku postępowania Strona uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników OPS. Prezydent uznał tym samym, że zachowanie Wnioskodawczyni jest równoznaczne z "brakiem współdziałania", zwłaszcza że Strona nie podjęła żadnej próby nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym, choćby telefonicznie - w celu ustalenia jej sytuacji faktycznej, zdrowotnej i bytowej.

Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że z treści § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893 ze zm.) wynika,

że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Odwołując się do judykatury podkreślono, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych (zasiłku celowego, okresowego, innego świadczenia pieniężnego) mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Działania strony utrudniające przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.).

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Stronę Kolegium decyzją z 13 marca 2026 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że wnioskiem z 14 lutego 2022 r. Strona zwróciła się do organu pierwszej instancji o przyznanie pomocy w postaci opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne

i rentowe.

Po przytoczeniu treści przepisów art. 3 ust. 1, art. 4, art. 7 i art. 8 u.p.s. Kolegium wskazało, że sprawa dotycząca składek emerytalnych i rentowych, o których przyznanie wnioskuje Strona, została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami z 7 lipca 2025 r. (SKO Gd/4603/23, SKO Gd/4604/23 i SKO Gd/4605/23). Organ odwoławczy wskazał, że sprawy dotyczyły wniosków Strony z odpowiednio: 31 maja 2021 r., 28 stycznia 2021 r. i 18 lutego 2021 r., w których Strona wnioskowała o przyznanie jej składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Zdaniem Kolegium z analizy wniosków Strony oraz zebranego

w sprawie materiału dowodnego wynika, że okoliczności, na jakie Wnioskodawczyni powoływała się w niniejszych sprawach są tożsame z okolicznościami wskazanymi we wniosku z 14 lutego 2022 r.

Organ odwoławczy podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") w wyroku z 27 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 924/24, rozpatrując sprawę dotyczącą jednego z wielu wniosków Skarżącej dotyczących opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, wskazał na konieczność ustalenia, jak zakończyły się postępowania dotyczące innych wniosków Strony dotyczących przyznania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. WSA w Gdańsku stwierdził, że kwestia ta jest niezbędna dla ustalenia, czy kolejne postępowanie z wniosku Skarżącej może być wszczęte, ewentualnie w jakim zakresie. Jeżeli bowiem żądanie Strony dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to kolejna wydana decyzja obarczona byłaby wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Kolegium wskazało, że z ostrożności dokonało jednak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego podzielając ostatecznie stanowisko Prezydenta, że Strona nie współpracowała z organem w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (art. 4

i art. 11 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Końcowo organ odwoławczy powtórzył, że sprawy z wniosków Strony z: 31 maja 2021 r., 28 stycznia 2021 r. i 18 lutego 2021 r., w których wnioskowała ona o przyznanie jej składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, są tożsame z okolicznościami wskazanymi we wniosku z 14 lutego 2022 r.

W skardze na decyzję organu odwoławczego M.T. wskazała, że skoro Kolegium rozpatrzyło jej wnioski np. z: 28 stycznia 2021 r., 18 lutego 2021 r., 31 maja

2021 r. i 9 marca 2023, to powinno rozpatrzyć też jej wniosek z 14 lutego 2022 r., nie powinno go wykluczać. Jako niesłuszne oceniono twierdzenie Kolegium, że trzy decyzje tego organu są decyzjami ostatecznymi w sprawie składek emerytalno-rentowych Skarżącej. W tym zakresie wskazano, że nie mogą mieć powagi rzeczy osądzonej

w jednym tym samym przedmiocie trzy decyzje Kolegium, lecz tylko jedna mogłaby być decyzją ostateczną. W ocenie Skarżącej, skoro Kolegium stwierdziło, że mogą istnieć trzy decyzje ostateczne dotyczące tego samego przedmiotu, to wynika z tego, że mogą istnieć też cztery decyzje ostateczne, pięć, sześć itd., każda decyzja ostateczna na każdy miesiąc. Skarżąca zwróciła uwagę, że skoro decyzje w ww. sprawach rozstrzygają jej kolejne wnioski, pomijając jej wcześniejsze wnioski o te składki, w tym też pomijając wniosek pierwotny, tym samym Kolegium może rozpatrzyć jej dalsze wnioski,

np. z 14 lutego 2022 r. Podkreślono, że żadna z powyżej wymienionych przez Kolegium decyzji nie ma powagi rzeczy osądzonej, gdyż jeśli może być tylko jedna decyzja ostateczna w tym samym przedmiocie, to powinna to być decyzja z pierwszego wniosku inicjującego postępowanie w tym przedmiocie, a rozpatrzony przez Kolegium wniosek

z 28 stycznia 2021 r. nie był pierwszym wnioskiem Skarżącej o przyznanie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. A jeśli - jak twierdzi Kolegium - może być więcej niż jedna decyzja ostateczna w tym samym przedmiocie, to Kolegium powinno tym bardziej rozpatrzyć każdy ze złożonych wniosków.

Skarżąca powtórzyła, że skoro Kolegium, oprócz jej wniosku z 28 stycznia 2021 r., rozpatrzyło też inne jej wnioski, to powinno rozpatrzyć też wniosek z 14 lutego 2022 r., gdyż żadna z decyzji nie przyznaje jej składek emerytalno-rentowych, więc Kolegium nie może pozbawiać jej prawa do otrzymania pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku

z 14 lutego 2022 r. o przyznanie jej takich składek, gdy postępowanie to będzie prowadzone tym razem prawidłowo. Zdaniem Skarżącej to, że Kolegium odmówiło jej składek z wniosku z 2021 r. nie pozbawiło jej prawa do rozpatrzenia wniosku w kolejnym, czyli 2022 roku. Gdyby wydano pozytywną decyzję bezterminowo (np. zasiłek stały przyznany bezterminowo) to wówczas nie można by składać w kolejnym czasie wniosku

o taki zasiłek, gdyż cały czas on przysługuje, jest otrzymywany przez beneficjenta. Natomiast jeśli ktoś np. nie dostarczył jakiegoś dokumentu i mu czegoś odmówiono, to ma prawo zawnioskować o to i to otrzymać w kolejnym miesiącu czy roku i dostarczyć taki dokument, którego nie dostarczył w poprzednim postępowaniu.

Skarżąca podniosła, że nie wydano decyzji odmawiającej jej ostatecznie składek emerytalno-rentowych na luty 2022 r., więc nie istnieje decyzja mająca co do tego miesiąca powagę rzeczy osądzonej w tym przedmiocie. Zaakcentowano, że decyzja ostateczna musi rozstrzygać w sprawie z pierwszego wniosku o te składki, gdyż to pierwszy, pierwotny wniosek zapoczątkował postępowanie w tym przedmiocie. Powtórzono, że rozpatrzony przez Kolegium wniosek z 28 stycznia 2021 r. nie był pierwszym wnioskiem inicjującym postępowanie w przedmiocie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Zdaniem Skarżącej decyzja z wniosku z 2021 r. mogłaby przyznawać jej opłacenie tych składek dopiero od 2021 r., a ona ubiegała się o te składki już wcześniej, więc decyzje z kolejnych wniosków nie rozstrzygają ostatecznie jej sprawy w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy

w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 marca 2026 r. utrzymująca

w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 22 lipca 2025 r. odmawiającą M.T. przyznania pomocy w postaci opłacenia składki na ubezpieczenia emerytalne

i rentowe.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2026 r., poz. 639 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez Skarżącą wniosku, która stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1). Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących

o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się

w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 2, 3 i 4).

Jak wynika z powyższych przepisów, do udzielenia pomocy muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki, tj. wystąpienie trudnej sytuacji życiowej oraz brak możliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Pomoc społeczna jest zatem instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków.

Katalog świadczeń z pomocy społecznej został określony w art. 36 u.p.s. Zgodnie przy tym z art. 106 ust. 3 tej ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.

W świetle art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Z kolei art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny

z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, może stanowić podstawę m.in. do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia,

z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.ś.r.). Z kolei według art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103.

W judykaturze zasadnie wskazuje się, że odmowa przeprowadzenia wywiadu lub uniemożliwienie prowadzenia wywiadu środowiskowego musi być kwalifikowane jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 6 maja 2022 r. sygn. akt

III SA/Gd 922/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawowym obowiązkiem osoby ubiegającej się o pomoc społeczną jest zatem udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej - nie tylko dochodowej, ale też osobistej, rodzinnej, majątkowej, a utrudnianie organowi poczynienia takich ustaleń obliguje organ do odmownego załatwienia wniosku, skoro nie jest on w stanie dostosować udzielanej pomocy do zadań i celów pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 u.p.s.

W niniejszej sprawie Prezydent odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanej przez nią pomocy uznając, że nie współpracuje ona z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jej rodziny (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Kolegium wskazało natomiast,

że sprawa dotycząca składek emerytalnych i rentowych, o których przyznanie wnioskuje Strona została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami z 7 lipca 2025 r. (SKO Gd/4603/23, SKO Gd/4604/23 i SKO Gd/4605/23). Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy dotyczyły wniosków Skarżącej z odpowiednio: 31 maja 2021 r., 28 stycznia 2021 r. i 18 lutego

2021 r., w których wnioskowała ona o przyznanie jej składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Zdaniem Kolegium z analizy wniosków Strony oraz zebranego w sprawie materiału dowodnego wynika, że okoliczności, na jakie Skarżąca powoływała się

w niniejszych sprawach są tożsame z okolicznościami wskazanymi we wniosku

z 14 lutego 2022 r.

Weryfikacja prawidłowości zajętego przez Kolegium w tej sprawie stanowiska

w zakresie ustaleń faktycznych, jak i w konsekwencji prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, jest niemożliwa z powodu braku pełnych akt sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych

i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r.

sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt

III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18).

Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania

w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia

2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18).

W niniejszej sprawie przesłane do Sądu akta są aktami, na podstawie których orzekało Kolegium. Z widniejącej na odpowiedzi na skargę prezentacie wynika, że wraz

z odpowiedzią na skargę przekazano dwie teczki i dwa pliki, przy czym są one wspólne do spraw: ZSO.42.197.2026 (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 344/26)

i ZSO.42.184.2026 (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 322/26).

Przekazane do Sądu akta sprawy to zbiory dokumentów, przy czym akta organu odwoławczego nie są ponumerowane, nie zawierają również metryki. Tymczasem, zgodnie z art. 66a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3).

Na s. 3 i 7 uzasadnienia decyzji z 13 marca 2026 r. Kolegium wskazało, że sprawa dotycząca składek emerytalnych i rentowych, o których przyznanie wnioskuje Strona została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami z 7 lipca 2025 r. (SKO Gd/4603/23, SKO Gd/4604/23 i SKO Gd/4605/23). Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy dotyczyły wniosków Skarżącej z odpowiednio: 31 maja 2021 r., 28 stycznia 2021 r. i 18 lutego

2021 r., w których wnioskowała ona o przyznanie jej składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Zdaniem Kolegium z analizy wniosków Strony oraz zebranego w sprawie materiału dowodnego wynika, że okoliczności, na jakie Skarżąca powoływała się

w niniejszych sprawach są tożsame z okolicznościami wskazanymi we wniosku

z 14 lutego 2022 r.

Należy podkreślić, że przywołane przez Kolegium ustalenia, dotyczące istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. W przekazanych do Sądu aktach nie ma żadnego z wniosków, do których odwołuje się Kolegium. Sąd nie może zatem skontrolować prawidłowości stanowiska organu odwoławczego o "tożsamości okoliczności" wskazanych przez Skarżącą we wnioskach z 14 lutego 2022 r., 31 maja 2021 r., 28 stycznia 2021 r. i 18 lutego 2021 r.

Z teczki, w której znajduje się decyzja Kolegium z 13 marca 2026 r., wynika,

że organ odwoławczy zwracał się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie akt poprzez nadesłanie całości akt sprawy (pismo z 3 października 2025 r.). W odpowiedzi (pismo

z 13 października 2025 r.) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni poinformował Kolegium, że oryginał wniosku z 14 lutego 2022 r. znajduje się w aktach przesłanych do Kolegium wraz z pismem z 9 maja 2022 r. znak MOPS.DOPS2.422.20.T.4/2020.

Sąd ma świadomość, że niniejsza sprawa jest jedną z licznych spraw z zakresu pomocy społecznej toczących się z wniosku Skarżącej i że dowody w tych sprawach mogą się powtarzać, jednakże każda sprawa wymaga założenia i prowadzenia odrębnych akt dokumentujących podejmowane w jej toku czynności oraz zawierających dowody, na których organ opiera ustalenia faktyczne (chociażby w uwierzytelnionych kserokopiach).

Kolegium powołuje się na "tożsamość okoliczności" wskazywanych przez Stronę we wnioskach z 14 lutego 2022 r., 31 maja 2021 r., 28 stycznia 2021 r. i 18 lutego 2021 r. Jest to zatem okoliczność istotna, której rozstrzygnięcie jest niemożliwe bez analizy pełnych akt sprawy. Sąd nie jest zatem w stanie skontrolować - w oparciu o nadesłane przez Kolegium akta sprawy - prawidłowości przyjętego przez ten organ stanowiska o tożsamości okoliczności, do których organ ten odniósł się już we wcześniej wydanych decyzjach (których również nie ma w aktach sprawy).

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy Kolegium dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie,

że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy

z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt

II OSK 2785/20).

Kolegium dopuściło się również naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej

w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza,

że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji odnosiło się do dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie.

Organom odwoławczemu należy również zarzucić naruszenie podstawowych reguł związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Jednocześnie organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).

Ponadto, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Wymogów wynikających z powyższych przepisów Kolegium nie dopełniło.

Wynikający z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organów zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czyli zapewnienia stronie prawa do tzw. ostatniego słowa, należy do podstawowych obowiązków procesowych organów administracji publicznej działających w sposób rzetelny i profesjonalny, z dbałością

o zachowanie pełnych procesowych praw uczestników postępowania, czego wymagają zasady państwa prawa.

Konsekwencją wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, prowadzącej do wniosku

o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy, weryfikacja prawidłowości zastosowania przez organy w tej sprawie przepisów prawa materialnego jest niemożliwa.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 10 akt sądowych), a Skarżąca

w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]