Podział lokalu w sądzie cywilnym nie był zagadnieniem wstępnym dla nadzoru budowlanego

Pismem z 23 kwietnia 2026 r. Z. K. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") z 25 marca 2026 r., nr WOP.7722.9.2026.EL, wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z 12 grudnia 2025 r., nr PINB.5161.3.2020.LF Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska (dalej: "organ I instancji", "PINB"), działając na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "k.p.a.", zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych przez Z. K. robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 1 na dwa odrębne lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w S., zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. sąd powszechny.

Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że PWINB decyzją z 27 maja 2025 r., nr WOP.7721.9.2025.EL, uchylił decyzję organu I instancji nr PINB.5161.3.2020.LF z 12 grudnia 2024 r. o braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej: "Prawo budowlane", i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na akcentowaną przez każdą ze stron (w odmienny sposób) kwestię, posiadania/nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie faktycznie zrealizowanych robót budowlanych, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Oczywistym jest, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością pod rygorem odpowiedzialności karnej nie stanowi podstawy do przyjęcia tezy, że z całą pewnością takie prawo posiada.

Zgodnie z wytycznymi wynikającymi z ww. decyzji organ I instancji przeprowadził w dniu 21 października 2025 r. rozprawę administracyjną, celem zebrania dodatkowego materiału dowodowego w kwestii, czy Z.K- właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], był uprawniony do przebudowy tego lokalu na dwa odrębne lokale mieszkalne nr [...] i [...] i czy udzielono mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie umożliwiającym realizację ww. inwestycji. Organ I instancji odnotował, że na wstępie rozprawy radca prawny K. Ż. reprezentujący skarżącego oświadczył, że: "Roboty związane z przebudową lok. nr [...] na lok. [...] i [...] były wykonane w oparciu o sąsiedzkie porozumienia i że nie było formalnych uchwał, były natomiast oświadczenia ustne i SMS-y z uwagi, iż wówczas Wspólnota Mieszkaniowa "A" funkcjonowała jako mała wspólnota." Przesłuchany w charakterze świadka Przewodniczący Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "A" P. M. oświadczył natomiast - w odniesieniu do robót wykonanych w częściach wspólnych piwnic przez Z. K., że: "Na wykonane roboty naprawcze, jak również na wykonanie wszystkich wcześniejszych robót nie było zgody wspólnoty mieszkaniowej." Również pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej oświadczył, że: "Nie ma i nie było zgody Wspólnoty na przeprowadzenie żadnych robót przez inwestora."

Zdaniem organu I instancji, stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej "A" o braku zgody na wykonane przez Z. K. roboty budowlane uniemożliwia prowadzenie postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi istotne odstępstwo od przepisów w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Organ dodał też, że: "Skoro Z. K. nie poczuwa się do złożenia nieprawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co więcej oświadczenie to dało mu uprawnienia do skutecznego uzyskania zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny w dniu 16 marca 2018 r. w związku z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem z 15 lutego 2018 r., rozstrzygnięcie sporu co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma charakter zagadnienia wstępnego, które winien rozstrzygnąć sąd powszechny."

W zażaleniu na wyżej opisane postanowienie Z.K. zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, w której organ administracji dysponuje elementami pozwalającymi na rozstrzygnięcie zagadnienia opisanego w zaskarżonym postanowieniu. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do dalszego prowadzenia postępowania. Zdaniem skarżącego opisany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia problem może być rozstrzygnięty w oparciu o ocenę całości materiału dowodowego, a organ pierwszej instancji dysponuje elementami pozwalającymi na jego rozstrzygnięcie. Zawieszając postępowanie, organ powołał się na różnicę w zeznaniach i oświadczeniach złożonych na przeprowadzonej rozprawie administracyjnej w dniu 21 października 2025 r. Niemniej zeznania te podlegają ocenie przez pryzmat całości materiału dowodowego i wszystkich okoliczności ujawnionych w toku sprawy.

Ponadto, według strony, zawieszenie powinno być traktowane jako wyjątek, jeżeli organ administracji nie dysponuje żadnymi możliwościami oceny jakiegoś zagadnienia. Zostało to potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie z 13 listopada 2025 r., sygn. II SA/Rz 791/25. W orzeczeniu tym stwierdzono, że przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Co nie mniej istotne, pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie.

W ocenie strony w sprawie nie spełniły się warunki zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po pierwsze, do oceny posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest upoważniony organ prowadzący postępowanie. Po drugie, nawet mimo sprzeczności zeznań i oświadczeń, stosowna ocena może być dokonana w oparciu o zasadę swobody oceny dowodów przez pryzmat innych okoliczności ujawnionych w sprawie.

Postanowieniem z 25 marca 2026 r. PWINB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W motywach postanowienia wskazano, że PINB - decyzją z 30 września 2022 r., orzekł o braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, w odniesieniu do wykonanych przez Z. K. robót budowlanych. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym - decyzją z 7 maja 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia 12 grudnia 2024 r. PINB ponownie orzekł o braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane w odniesieniu do wykonanych przez Z. K. robót budowlanych. W trybie odwoławczym PWINB - decyzją z 27 maja 2025 r. - uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle decyzji organu II instancji z 7 maja 2024 r., jak i obecnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga oceny w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 50 - 51 Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał dalej, że kwestia, czy takie prawo po stronie inwestora miałoby wynikać z uchwały wspólnoty, czy też z jednoznacznie wyrażonej woli (zgody) pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, ma charakter wtórny, ponieważ niezależnie od formy - inwestor powinien obiektywnie posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie umożliwiającym realizację inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że załączona do akt sprawy korespondencja sms (wydruk) nie spełnia wymogów, co do formy wyrażenia - w świetle obowiązujących przepisów prawa, zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie przekraczającym uprawnienia właścicielskie inwestora, a tym bardziej nie może stanowić przesądzającego dowodu na fakt wyrażenia takiej zgody.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji - pismem nr PINB.5161.3.2020.LF z 25 września 2025 r. wezwał strony postępowania na rozprawę w celem zebrania dodatkowego materiału dowodowego w kwestii, czy Z. K. był uprawniony do przebudowy swojego lokalu na dwa odrębne lokale mieszkalne i czy udzielono mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie umożliwiającym realizację ww. inwestycji.

Zdaniem organu I instancji stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej "A" o braku zgody na wykonanie przez Z. K. robót budowlanych uniemożliwia prowadzenie postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W związku z toczącym się w Sądzie Rejonowym w Słupsku postępowaniem pod sygn. akt I Ns 170/23 w sprawie z powództwa Z. K. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w S. organ I instancji postanowił zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych przez Z. K. robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 1 na dwa odrębne lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w S., zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. sąd powszechny.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem pod pojęciem "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie - będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem - uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Chodzi tutaj o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które na gruncie przepisów procesowych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji", jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1508) – w skrócie k.c., każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Przy czym do czynności zwykłego zarządu tą rzeczą potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności (art. 201 k.c.). Z kolei art. 199 k.c. przewiduje, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wynik postępowania sądowego wpływa bezpośrednio na toczące się postępowanie administracyjne. Toczące się przed sądem postępowanie dotyczy wykazania w formie oświadczenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest niezbędne do przedłożenia w przeprowadzanej procedurze legalizacyjnej w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega ocenie w trybie nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania. W tej sytuacji wynik postępowania przed sądem co do wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających "zwykły zarząd" niewątpliwie będzie miało wpływ na ocenę powyższej kwestii. Fakt toczącego się postępowania przed sądem stanowi zagadnienie wstępne do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną, czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości. Do czynności zaś, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw) w ramach aktualnego przeznaczenia.

W konkluzji PWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że wziął je pod uwagę przy wydaniu niniejszego postanowienia.

W skardze Z. K.zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez:

a) zawieszenie postępowania w sytuacji, w której organ administracji dysponuje elementami pozwalającymi na rozstrzygnięcie zagadnienia opisanego w zaskarżonym postanowieniu,

b) uznanie, że postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w Słupsku pod sygn. akt I Ns 170/23 zmierza do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu, mimo że postępowanie to nie odnosi się do kwestii prawidłowości wykonania robót budowlanych, a żądanie zawarte w piśmie wszczynającym to postępowanie jest żądaniem wtórnym względem samych robót budowlanych;

2. art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny materiału dowodowego na okoliczność ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez skarżącego.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do dalszego prowadzania postępowania, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi w postaci:

- wniosku z 17 lutego 2022 r. o wyrażenie zgody na podział lokalu, tj. pisma wszczynającego postępowanie przed Sądem Rejonowym w Słupsku o sygn. akt

I Ns 170/23 - na fakt, że postępowanie prowadzone przed tym sądem pod wskazaną sygnaturą odnosi się do innych okoliczności niż kwestie badane przez organy administracji w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie będzie miało wpływu na wynik postępowania administracyjnego,

- postanowienia Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 17 października 2025 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I Ns 170/23 o zawieszeniu postępowania - na fakt, że postępowanie sądowe zostało zawieszone wcześniej z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne.

W ocenie skarżącego stanowisko organu II instancji jest błędne. Postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w Słupsku pod sygn. akt I Ns 170/23 zmierza do prawnego podziału lokalu skarżącego na dwa odrębne lokale. Złożony przez niego wniosek nie odnosi się ani w żądaniu, ani w uzasadnieniu do zbadania kwestii budowlanych. Rozstrzygnięcie, jakie w tej sprawie wyda sąd, będzie rozstrzygnięciem wtórnym względem wykonanych robót budowlanych. Samo postępowanie zostało zainicjowane dlatego, że wskutek wykonanych robót budowalnych w sensie faktycznym powstały dwa odrębne lokale, dla których wydano zaświadczenie o samodzielności lokali mieszkalnych, a wspólnota mieszkaniowa nie chciała wyrazić zgody na prawny podział lokalu.

Skarżący podkreślił, że bardzo wyraźnie zaakcentował to w sporządzonym wniosku do sądu cywilnego. Skarżący zacytował fragmenty uzasadnienia pisma wszczynającego postępowanie w sprawie I Ns 170/23: przedmiotowy lokal stanowi w sensie formalno-prawnym jedno mieszkanie, jednakże pod wzglądem technicznym i budowlanym możliwe jest podzielenie go na dwa odrębne lokale mieszkalne, będące samodzielnymi lokalami mieszkalnymi w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Potwierdza to zaświadczenie z 23 września 2019 r., nr 381/2019, wydane przez Prezydenta Miasta Słupska oraz stanowiąca załącznik do niego inwentaryzacja architektoniczna sporządzona przez inżyniera D. K. Co więcej, podział w sensie formalno-prawnym nie wymaga przeprowadzenia obecnie żadnych robót budowlanych, które ingerowałyby w jakikolwiek sposób w strukturę budynku czy części wspólne. Dokonanie tego możliwe jest na tym etapie, ponieważ pozwala na to istniejący stan techniczny i funkcjonalny lokalu. Nie ma zatem jakiegokolwiek ryzyka pokrzywdzenia współwłaścicieli pozostałych lokali, czy naruszenia ich interesów. Z tej przyczyny nie ma podstaw do tego, by nie udzielić wnioskodawcy zgody na podział lokalu. Nie dojdzie bowiem do ingerencji w kubaturę pozostałych pomieszczeń, nie nastąpi zwiększenie powierzchni należącego do niego lokalu. Przede wszystkim jednak prawny podział lokalu nie będzie stanowić ingerencji w części wspólne budynku i nie będzie to zakłócać korzystania z nieruchomości wspólnej. Podział lokalu jest zatem kwestią jedynie złożenia odpowiedniego oświadczenia u notariusza i nie pociąga za sobą konieczności wykonania jakichkolwiek prac adaptacyjnych.

Dodatkowo skarżący podał, że postępowanie w sprawie I Ns 170/23 zostało zawieszone w dniu 17 października 2025 r. z uwagi na toczące się niniejsze postępowanie administracyjne. W zasadniczych motywach rozstrzygnięcia sąd wskazał, że wynik postępowania oceniającego prace budowlane może rzutować na wynik postępowania sądowego, którego przedmiotem jest rozpoznanie żądania wtórnego względem tych prac. Z tego względu według skarżącego organ nieprawidłowo zinterpretował przedmiot prowadzonego postępowania sądowego, co legło u podstaw utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto według skarżącego w sprawie zaistniała dość specyficzna sytuacja, w której sąd cywilny zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne, a organy administracji zawiesiły postępowanie z uwagi na zawieszone postępowanie sądowe.

Skarżący argumentował również, że organ drugiej instancji de facto nie odniósł się do argumentacji zażalenia. W przedostatnim zdaniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia zostało wprawdzie zawarte stwierdzenie, że organ wziął pod uwagę argumentację zażalenia przy wydawaniu postanowienia, ale w ogóle nie wynika to z jakiejkolwiek części uzasadnienia. W wywiedzionym zażaleniu wskazywał, że zawieszając postępowanie, organ administracji powołał się na różnicę w zeznaniach i oświadczeniach złożonych na przeprowadzonej rozprawie administracyjnej w dniu 21 października 2025 r. Niemniej zeznania te podlegają ocenie przez pryzmat całości materiału dowodowego i wszystkich okoliczności ujawnionych w toku sprawy.

Według skarżącego należy zwrócić szczególną uwagę na następujące fakty:

1) niezgłaszanie zastrzeżeń przez członków wspólnoty mieszkaniowej do wykonywanych przez skarżącego prac na etapie ich wykonywania - bezsporne;

2) niezgłaszanie przez właściciela piwnicy (S. i E. W.), w której wykonał część prac, uwag do tychże prac w trakcie ich wykonywania - dowód: zdjęcia i korespondencja SMS załączona do pisma z dnia 6 grudnia 2024 r.;

3) współpraca skarżącego z S. W. przy wykonywaniu prac w jego piwnicy, a także późniejsza zmiana tych prac przez S. W. i zwrot części kosztów z tego tytułu przez skarżącego - dowód: zdjęcia i korespondencja SMS załączona do pisma z dnia 6 grudnia 2024 r.

Skarżący zaznaczył, że nie przesądzając na ten moment o kierunku oceny materiału dowodowego przez organ, to ocena, czy posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest możliwa bez konieczności wszczynania odrębnego postępowania w tym zakresie. Nawet jeżeli poszczególne zeznania i oświadczenia złożone w dniu 21 października 2025 r. są sprzeczne, to jednak pozostałe okoliczności ujawnione w sprawie pozwalają je ocenić jako bardziej lub mniej wiarygodne. Zeznania złożone na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. nie są bowiem jedynym dowodem w sprawie. W ocenie skarżącego organ zaniechał dokonania oceny dowodów w celu rozstrzygnięcia spornej kwestii i pośrednio przerzucił to na sąd cywilny, mimo że w oparciu o art. 80 k.p.a. był władny poczynić wszelkie niezbędne ustalenia we własnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie z 25 marca 2026 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 1 na dwa odrębne lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. [.... w S., zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. sąd powszechny w postępowaniu o sygn. akt I NS 170/23.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśnić należy, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się następujące definicje/cechy zagadnienia wstępnego/kwestii prejudycjalnej:

1) "Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym" – wyrok NSA z 26 sierpnia 2022 r., I OSK 1116/21;

2) "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd" – wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 897/19;

3) "Zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), która – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – stanowi tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (...), a które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd jest – co trzeba podkreślić – koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne" – wyrok NSA z 21 października 2021 r., II OSK 3070/18.

Na tle powyższego podkreślić należy, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy co do zasady do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu omawianego przepisu może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.

Trzeba też zwrócić uwagę na wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 1698/07, w którym stwierdzono, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. II OSK 1817/16 NSA stwierdził, że pod pojęciem «zagadnienia wstępnego» rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

W niniejszej sprawie, zawieszając postępowanie WINB stanął na stanowisku, że fakt toczącego się postępowania przed sądem powszechnym stanowi podstawę do zawieszenia postępowania, ponieważ ten sąd rozstrzygnie zagadnienie wstępne, konieczne do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska postępowaniu. Zdaniem WINB kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega ocenie w trybie nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania. W tej sytuacji wynik postępowania przed sądem powszechnym co do wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających "zwykły zarząd" niewątpliwie będzie miało wpływ na ocenę powyższej kwestii. W ocenie organu odwoławczego wynik postępowania sądowego wpływa bezpośrednio na toczące się postępowanie administracyjne. Toczące się przed sądem postępowanie dotyczy wykazania w formie oświadczenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest niezbędne do przedłożenia w przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej w niniejszej sprawie.

Należy wyjaśnić, że kwestionowane postanowienie zostało wydane w toku postępowania naprawczego, którego istotą jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 239/17). Natomiast jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). Co istotne, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w chwili legalizacji samowoli budowlanej, tudzież w czasie postępowania naprawczego (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12). Przy czym, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na budowlane. Jednak niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Jest wręcz przeciwnie, gdyż ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie do zaakceptowania jest bowiem taka interpretacja przepisów, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (zob. m.in. wyroki NSA: z 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13 z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 1990/16; z 24 sierpnia 2023 r. sygn. II OSK 2845/20).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony aby mogło nastąpić doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, do czego zmierzać może postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego nie mogą więc pomijać tego, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków legalnego wykonywania robót budowlanych, co wynika m.in. z art. 4 Prawa budowlanego (zob. m.in. wyroki NSA: z 1 lutego 2013 r., sygn. II OSK 270/12; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2322/12, CBOSA).

Badając zatem prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organy muszą uwzględniać treść art. 199 Kodeksu cywilnego (przy tzw. "małych wspólnotach"). Przepis ten stanowi jednoznacznie, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody chociaż jednego ze współwłaścicieli uniemożliwia przyjęcie, że stosowna zgoda została w sprawie wyrażona (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 października 2024 r., sygn. II SA/Po 498/24).

W kontekście powyższego zaznaczyć też należy, że obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego nie oznacza co do zasady, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go powinien sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenia określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 320/14). Zasadnie bowiem organ II instancji wskazywał, iż kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega ocenie w trybie nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania.

Należy również zgodzić się z organem odwoławczym, że gdyby rzeczywiście przed sądem cywilnym toczyło się postępowanie bezpośrednio dotyczące wykazania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wtedy stanowić by ono mogło podstawę do zawieszenia postępowania w tej sprawie. W takiej sytuacji bowiem, jak słusznie wskazywał PWINB, wynik postępowania przed sądem co do wniosku o zezwolenie na dokonanie "czynności przekraczających zwykły zarząd" niewątpliwie miałoby wpływ na ocenę powyższej kwestii. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się przecież zgodnie, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną, czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości.

W ocenie Sądu taka sytuacja nie ma miejsca jednak w tej sprawie, ponieważ postępowanie sądowe o sygn. I Ns 170/23, toczące się w Sądzie Rejonowym w Słupsku, nie dotyczy takiego wniosku inwestora. W tym postępowaniu skarżący nie wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na dokonanie "czynności przekraczających zwykły zarząd" w postaci wykonania robót budowlanych w jego lokalu oraz w częściach wspólnych (gdyby roboty budowane wykonał tylko w swoim lokalu, bez ingerowania w części wspólne, kwestii zgody wspólnoty na wykonanie robót budowlanych by nie było). W przedmiotowym postępowaniu sądowym inwestor wniósł o wyrażanie zgody na prawny podział lokalu mieszkalnego na dwa odrębne lokale oraz określenie udziałów nowo powstałych lokali w nieruchomości wspólnej. Jak wyjaśnił skarżący, to postępowanie zostało zainicjowane przez niego, ponieważ wskutek wykonanych robót budowalnych w sensie faktycznym powstały dwa odrębne lokale, dla których wydano zaświadczenie o samodzielności lokali mieszkalnych, a wspólnota mieszkaniowa nie chciała wyrazić zgody na prawny podział lokalu.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie tego postępowania sądowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu naprawczym, a w konsekwencji podstawy jego zawieszenia. Jak zasadnie podkreślił skarżący, postępowanie przed Sądem Rejonowym w Słupsku pod sygn. akt I Ns 170/23 zmierza jedynie do prawnego podziału lokalu na dwa odrębne lokale. Rozstrzygnięcie, jakie w tej sprawie wyda sąd powszechny, będzie rozstrzygnięciem wtórnym względem wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu wydane w tym postępowaniu orzeczenie sądu powszechnego nie zastąpi zgody współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd (przy "małej wspólnocie"), czy też uchwały wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych przez skarżącego, podjętej na podstawie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 poz., 1048 ze zm.) w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. W przypadku współwłasności nieruchomości roboty budowlane ingerujące w jej części wspólne - jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu - wymagają udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu nieruchomości. Zatem dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do nieruchomości, która jest objęta współwłasnością, oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora właściwej zgody współwłaścicieli lub wspólnoty mieszkaniowej, bądź zastępującego je orzeczenia sądu. Z tych względów stwierdzić należy, że organ odwoławczy nieprawidłowo zinterpretował przedmiot prowadzonego postępowania sądowego cywilnego, co legło u podstaw utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. Sprawa cywilna, którą inwestor zainicjował przed sądem powszechnym, jest bowiem pozbawiona doniosłości procesowej z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za wtórnym - względem oceny legalności wykonanych robót budowlanych - charakterem decyzji podejmowanych w toku omawianego postępowania sądowego cywilnego przemawia także to, iż sąd cywilny zawiesił postępowanie w swojej sprawie z uwagi na toczące się przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Konkludując, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stan faktyczny i prawny nie potwierdzał zasadność spełnienia obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania ujętej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja, aby bez uprzedniego rozstrzygnięcia sądu powszechnego, wydanie decyzji nie było możliwe. W kompetencji organu było rozważenie wymogu legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i podniesionych w toku postępowania zarzutów co do braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tej przyczyny, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania bowiem skarżący – reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego) nie złożył wniosku w tym przedmiocie.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.