Postanowienie o wznowieniu pozwolenia na użytkowanie uchylone mimo braku zażalenia

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2026 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB), działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, zakończonej decyzją ostateczną PINB z dnia 10 września 2024 r., nr [...], udzielającej L. sp. z o.o. (inwestor) pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną, garażem podziemnym, drogą pożarową oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K.

Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Po jego rozpatrzeniu Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. postanowieniem z dnia 16 czerwca 2026 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, że w dniu 12 czerwca 2026 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 10 września 2024 r., nr [...] PINB, udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową i nadbudową istniejącego budynku wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną, garażem podziemnym, drogą pożarową oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...]. Właściwym do wzruszenia ww. decyzji ostatecznej jest tryb nieważnościowy, a nie wznowieniowy. Z tego względu postanowienie organu I instancji, jako wydane w niewłaściwym trybie, należało uchylić.

Od postanowienia ŚWINB inwestor wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zarzucił w nim naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 141 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na postanowienie w sprawie wznowienia postępowania przysługuje zażalenie i tym samym istnieje podstawa do odrębnego orzekania w przedmiocie tego postanowienia;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia kasatoryjnego w sytuacji, gdy organ, ze względu brak przysługującego stronie zażalenia winien stwierdzić niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia;

- art. 145 § 1 pkt 8 i art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie nadrzędności trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nad trybem wznowienia postępowania i przez to uznanie, że zaistnienie przesłanki nieważności wyłącza prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że uchylenie decyzji w trybie postępowanie jurysdykcyjnego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie uchylonej decyzji.

W związku z podniesionymi zarzutami inwestor wniósł o uchylenie w całości postanowienia ŚWINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinięto zarzuty oraz przedstawiono wywód prawny zmierzający do wykazania ich zasadności.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami postępowania normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Specyficzny zakres sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej wprowadzony został wraz z instytucją sprzeciwu. Na podstawie art. 64f p.p.s.a., od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Rozpoznając ten środek zaskarżenia, sąd dokonuje zatem jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e w zw. z art. 64f p.p.s.a.). W sytuacji, gdy sąd uwzględni sprzeciw stwierdzając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., postanowienie uchyla w całości, zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 w zw. z art. 151a § 4 p.p.s.a., a w razie jego nieuwzględnienia, sprzeciw oddala (art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 4 p.p.s.a.).

Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., to jest do odstąpienia przez organ drugiej instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Na skutek uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA). Sąd kontrolując takie postanowienie, nie powinien więc wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada również zaznaczyć, że wydanie decyzji (postanowienia) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie. Jest to konsekwencją reguły ustawowej, w myśl której wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. musi mieć charakter wyjątkowy. Wydając takie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 662/26, dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie ŚWINB, uchylające w całości postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB z dnia 10 września 2024 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną, garażem podziemnym, drogą pożarową oraz zagospodarowaniem terenu. Do uchylenia przez ŚWINB powyższego postanowienia doszło w związku z zażaleniem inwestora. Podstawę prawną uchylonego postanowienia stanowił art. 149 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Wynika to z art. 141 § 1 k.p.a. Co prawda w art. 149 § 4 k.p.a. przewidziano zaskarżalność postanowienia lecz dotyczy ona wyłącznie odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oznacza to, że ŚWINB na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. powinien był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia inwestora. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w tym przepisie przez organ odwoławczy w odniesieniu do postanowienia organu I instancji jest możliwe w związku z art. 144 k.p.a. Jednak dotyczy to tylko tych sytuacji, w których postanowienie jest zaskarżalne. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w realiach rozpoznawanej sprawy.

W ramach rozpoznania sprzeciwu od postanowienia sąd administracyjny powinien m.in. ocenić, czy kontrolowane pod kątem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane w odniesieniu do zaskarżalnego postanowienia organu I instancji. W przypadku ustalenia, że organ odwoławczy zamiast stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia (art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.) skorzystał z kompetencji kasatoryjnej w odniesieniu do niezaskarżalnego postanowienia organu I instancji, w wyniku rozpoznania sprzeciwu przez sąd administracyjny powinno dojść do uchylenia kontrolowanego postanowienia. Właśnie taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie.

Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny, o której mowa w art. 151a § 1 p.p.s.a. Brak jest bowiem obligatoryjnego wymierzenia organowi tej grzywny, co powoduje, że nawet w sytuacji zgłoszonego w sprzeciwie w tym przedmiocie żądania, to sąd ocenia, czy w istocie należy w okolicznościach konkretnej sprawy grzywnę na organ nałożyć. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zastosowania instytucji z art. 151a § 1 in fine p.p.s.a. W sprawie nie ma przesłanek by twierdzić, że wydanie decyzji kasacyjnej miało charakter celowy i zmierzało do uchylania się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Z kolei sama wadliwość zaskarżonej decyzji nie uzasadnia wymierzenia grzywny (por. wyrok NSA z 24 września 2021 r., I OSK 1370/21).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego było nieprawidłowe, w związku z czym orzekł, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 151a § 4 p.p.s.a., jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt II wyroku). Na zasądzone od organu odwoławczego koszty składa się wpis sądowy od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.