Sąd uchylił decyzje o opłacie za pobyt ojca w domu pomocy społecznej

Decyzją z 23 sierpnia 2024 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. ustalono A. N. (dalej jako strona lub skarżąca), odpłatność za pobyt ojca W. W. w Domu Pomocy Społecznej w G.: za okres od 21 do 31 grudnia 2021 r., w wysokości 375,67 zł; za okres od 1 do 31 stycznia 2022 r., w wysokości 658,99 zł; za okres od 1 lutego do 31 marca 2022 r., w wysokości po 665,97 zł miesięcznie; za okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., w wysokości po 641,05 zł miesięcznie; za okres od 1 stycznia 2023 r., do 31 marca 2024 r., w wysokości po 748,48 zł miesięcznie i za okres od 1 kwietnia 2024 r., w wysokości po 744,04 zł miesięcznie. Równocześnie orzeczono, że opłatę za okres od 21 grudnia 2021 r. do 31 sierpnia 2024 r., w łącznej wysokości 23.083,45 zł należy wpłacić na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, z kolei opłatę za okres począwszy od 1 września 2024 r., w kwocie 744,04 zł miesięcznie należy wpłacać na ten rachunek z góry do 10 dnia każdego miesiąca.

W uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawiono szczegółowe wyliczenie powyższych należności. W tym zakresie wskazano, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w G. wynosił: za okres od 21 do 31 grudnia 2021 r.: 1.878,36 zł; za styczeń 2022 r.: 5.293,66 zł; od lutego 2022 r.: 5.408,40 zł; od stycznia 2023 r.: 5.945,56 zł zaś od kwietnia 2024 r.: 6.552,97 zł. Mieszkaniec obowiązany jest ponosić część odpowiadającą 70 % własnego dochodu, z kolei pozostała część opłaty obciążająca osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualnie Dz. U. z 2026 r., poz. 639) wynosiła odpowiednio: za okres od 21 do 31 grudnia 2021 r.: 1.878,36 zł; za styczeń 2022 r.: 3.294,95 zł; od lutego 2022 r.: 3.329,89 zł miesięcznie; od kwietnia 2022 r.: 3.205,25 zł miesięcznie; od stycznia 2023 r.: 3.742,41 zł miesięcznie zaś od kwietnia 2024 r.: 3.720,21 zł miesięcznie. Ponieważ W. W. posiada pięć osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, na każdą z nich przypada 1/5 tych kwot, to jest odpowiednio: 375,67 zł; 658,99 zł; 665,97 zł; 641,05 zł; 748,48 zł i 744,04 zł. W tym miejscu organ pierwszej instancji podniósł, że mimo podjętych czynności, miejsce pobytu skarżącej nie zostało ustalone w związku z czym wystąpiono do właściwego sądu z wnioskiem o ustanowienie jej kuratora dla osoby nieobecnej. Postanowieniem z [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy K. w K. ustanowił dla wyżej wymienionej kuratora w osobie adwokat P. M.. Pismem z 11 marca 2024 r. wspomnianą kurator zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie informując ją równocześnie o konieczności podania informacji dotyczących sytuacji rodzinnej, osobistej, dochodowej i majątkowej strony, jednak do chwili obecnej informacja taka nie wpłynęła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. W tym stanie rzeczy, realizując ustawowy obowiązek, w dniu 6 czerwca 2024 r. przesłano do kurator skarżącej 3 egzemplarze umowy o ponoszenie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o której mowa w art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z 14 czerwca 1960 r. Korespondencja ta została doręczona 26 czerwca 2024 r., jednak w zakreślonym terminie nie nadesłano 2 podpisanych egzemplarzy umowy. Zważywszy powyższe organ administracji podniósł, że wystąpiły przesłanki uzasadniające ustalenie spornej opłaty na zasadzie art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem, w przypadku odmowy przez osoby wskazane w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala się w drodze decyzji, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, proporcjonalnie do liczby tych osób.

Niezadowolona z powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez wspomnianego kuratora wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach domagając się uchylenia tego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także o przyznanie na jej rzecz wynagrodzenia za reprezentowanie strony w postępowaniu administracyjnym. Kurator skarżącej podniosła zarzut naruszenia art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że osoba zobowiązana nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub, że jest w tej kwestii bierna, podczas gdy nie ustalono jej miejsca pobytu, a co za tym idzie wysokości dochodów. Zarzuciła nadto naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że orzekający w sprawie organ ustalił sporną opłatę chociaż nie miał wystarczających danych umożliwiających ustalenie możliwości dochodowych strony, a informacje uzyskane od ZUS i Urzędu Skarbowego przy ustalania jej miejsca pobytu nie są wystarczające do rozstrzygnięcia, gdyż pochodzą z 2022 roku, a w konsekwencji trudno uznać jej za aktualne, skoro w ciągu dwóch lat sytuacja wyżej wymienionej mogła ulec zmianie. Nadto kurator zwróciła uwagę, że organ nie zwrócił się do Urzędu Miasta K. z zapytaniem, czy skarżąca posiada majątek ani do Powiatowego Urzędu Pracy w K. o podanie, czy jest osobą bezrobotną. W tych zaś warunkach nie można przyjąć, jakoby strona, która jest osobą nieznaną z miejsca pobytu, nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego

Decyzją z 24 października 2024 r., nr SKO.PS/41.5/897/2024/16738 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu tej decyzji podzielono ustalenia organu pierwszej instancji akcentując, że kurator skarżącej, pomimo zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, nie odniosła się w żaden sposób do wielu wystosowanych do niej pism, nie udzielając informacji o aktualnym adresie strony, nie reagując na propozycję zawarcia umowy o ponoszenie spornej opłaty ani nie przekazując żadnych danych o sytuacji materialnej oraz dochodowej skarżącej. W tym miejscu Kolegium zaprezentowało treść art. 61 ustawy o pomocy społecznej wywodząc, że wobec całkowitej bierności wspomnianej kurator zasadnym było ustalenie spornej opłaty w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 2e powołanego przepisu, który ma zastosowanie w przypadku odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy przy równoczesnym niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Podkreśliło bowiem, że w świetle stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowym, owo niewyrażenie zgody nie musi przybierać formy jednoznacznie sformułowanej odmowy, lecz może przejawiać się również w bierności strony, unikaniu czy też uniemożliwianiu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wskazany przepis można więc zastosować, jeśli nie istnieje możliwość ustalenia sytuacji rodzinnej i dochodowej osoby zobowiązanej, także w przypadku, gdy osoba ta nie wyrazi wprost braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ale zachodzą inne okoliczności uniemożliwiające ustalenie jej dochodu. Zdaniem organu odwoławczego w warunkach niniejszej sprawy, wobec nieznanego miejsca zamieszkania strony i równoczesnej niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie było możliwości ustalenia jej sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej a tym samym ustalenie spornej opłaty w drodze decyzji administracyjnej było prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kurator strony, ustanowiona w niniejszym postępowaniu sądowym mocą postanowienia starszego referendarza sądowego z 9 czerwca 2026 r., domagając się uchylenia tego aktu oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji, a także przyznania jej wynagrodzenia za reprezentowanie strony w tym postępowaniu według norm przepisanych. W treści skargi zarzucono naruszenie norm proceduralnych, a mianowicie: art. 7, art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i tym samym podważenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Podniesiono także zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jest w tej kwestii bierna w sytuacji, gdy nie ustalono jej miejsca pobytu, co z kolei przyczyniło się do uznania, że jej dochodu nie da się ustalić, a nadto poprzez przyjęcie, że skarżąca odmówiła podpisania umowy o ponoszenie spornej opłaty podczas, gdy do takiej odmowy nie doszło, gdyż wyznaczony dla niej kurator nie ma uprawnień do zawarcia owej umowy albowiem jest jedynie kuratorem procesowym. Zarzucono też naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2a i 2b ustawy pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że skarżąca powinna ponosić opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, pomimo braku ustalenia wysokości jej dochodów, co uniemożliwiało ustalenie rozmiaru tej należności, a także poprzez przyjęcie, że strona jest obowiązana do ponoszenia owej opłaty, choć nie ustalono, czy jest osobą samotnie gospodarującą, czy też osobą w rodzinie i czy jej dochód przekracza 300% odpowiedniego kryterium dochodowego określonego w powołanej ustawie.

W motywach skargi powołano się na stanowisko judykatury, zgodnie z którym kurator wyznaczony na podstawie art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest kuratorem prawa materialnego, wobec czego nie ma uprawnień do składania w imieniu stron oświadczeń, w tym do zawierania umów cywilnoprawnych, do których należy umowa w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Tym samym nie jest on również uprawniony do odmowy zawarcia takiej umowy. Równocześnie zaznaczono, że w świetle art. 64 Kodeksu cywilnego, w przypadku, gdy osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia woli uchyla się od jego złożenia, jej oświadczenie może zostać zastąpione jedynie w drodze prawomocnego orzeczenia sądu. W tym kontekście kurator strony wywiodła, skoro w sprawie nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pomiędzy osobą zobowiązaną a kierownikiem właściwego ośrodka pomocy społecznej, a zarazem brak jest prawomocnego orzeczenia sądu, które zastępowałoby oświadczenie woli strony o zobowiązaniu do ponoszenia spornych opłat, to brak jest podstaw do obciążania jej tą należnością w drodze decyzji. Nadto ponownie zaakcentowano, że przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2a i 2b ustawy o pomocy społecznej nie mogą mieć zastosowania, gdy - jak miało to miejsce w niniejszym przypadku - organ nie posiadał danych umożliwiających ustalenie przedmiotowej należności, a mianowicie nie znał wysokości dochodu skarżącej ani też nie ustalił, czy gospodaruje ona samotnie czy też z innymi osobami oraz, czy jej dochód ewentualnie dochód na osobę w jej gospodarstwie domowym przekracza próg warunkujący ustalenie przedmiotowej opłaty wynoszący 300 % odpowiedniego kryterium określonego w tej ustawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 tej regulacji, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają prawo materialne oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu wobec skarżącej opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w G.. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Stosownie przy tym do art. 61 ust. 1 powołanej regulacji, do wnoszenia opłaty zobowiązani są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, sam mieszkaniec ponosi opłatę wynoszącą maksymalnie 70% swojego dochodu, z kolei małżonek oraz wstępni przed wstępnymi - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli jej dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (przy czym kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może jednak być niższa niż 300% tego kryterium), zaś w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie). Z mocy art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wysokość opłaty ustala kierownik właściwego ośrodka pomocy społecznej w drodze umowy z małżonkiem oraz zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej biorąc pod uwagę wysokość ich dochodów i możliwości, z kolei, gdy osoba zobowiązana nie wyraża zgody na zawarcie umowy, ustalenie przedmiotowej należności następuje w drodze decyzji administracyjnej, na zasadach określonych w art. 61 ust. 2d lub 2e oraz ust. 2f wskazanej ustawy.

Wymaga podkreślenia, że w świetle powołanego wyżej art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej bezwzględnie obowiązującą przesłanką warunkującą obciążenie skarżącej, jako zstępnej mieszkańca domu pomocy społecznej, za jego pobyt w tej placówce jest to, aby jej dochód był wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (o ile gospodaruje samotnie) lub, aby dochód na osobę był wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - o ile prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z innymi osobami (pkt 2 lit. a i b tego przepisu). W rozpoznawanej sprawie nie dokonano jednak ustaleń w powyższym zakresie. Z zalegającego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że podejmowane przez organ pierwszej instancji próby kontaktu ze skarżącą nie odniosły skutku, jako że nie udało się ustalić jej aktualnego miejsca zamieszkania ani pobytu. Wobec powyższego Sąd Rejonowy K. w K., na skutek wniosku wskazanego organu, postanowieniem z [...] r. (sygn. akt [...]) ustanowił dla niej kuratora na podstawie art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W toku postępowania organ pomocy społecznej uzyskał między innymi informacje: od ZUS (pismo z 23 września 2022 r.), z której wynika, że strona podlegała ubezpieczeniu społecznemu do 18 lutego 2022 r.; od Narodowego Funduszu Zdrowia (pismo z 19 maja 2022 r.), gdzie wskazano, że została wyrejestrowana z ubezpieczenia zdrowotnego z dniem 19 lutego 2022 r. oraz z Drugiego Urzędu Skarbowego w K. (pismo z 31 maja 2022 r.), z którego wynika, że w styczniu 2022 r. wpłynęło jej zeznanie podatkowe (PIT-11) za rok 2021 (nie określono jednak wysokości wykazanego tam dochodu). Warto zwrócić uwagę, że choć od pozyskania tych dokumentów do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej upłynął ponad rok, organ nie podjął w międzyczasie żadnych działań zmierzających do uzyskania od wskazanych instytucji nowych, aktualnych danych, które pozwoliłyby na stwierdzenie, czy osiągnęła dochody w kolejnym - 2022 roku, a jeżeli tak, to jakie oraz czy do owych instytucji nie wpłynęły ewentualne informacje o jej nowym miejscu pobytu. Zdaniem Sądu, sam fakt wyznaczenia w sprawie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu oraz korespondowanie z tym kuratorem, jak również spoczywający na nim obowiązek ustalenia miejsca pobytu strony wynikający z art. 184 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wcale nie wykluczał równoległego, ponownego zwrócenia się przez organ pomocy społecznej do wspomnianych podmiotów o podanie potrzebnych danych i nie zwalniało go od prób dokonania w ten sposób niezbędnych dla sprawy ustaleń. Brak takiej aktywności w sytuacji, gdy od pierwszych udzielonych przez wymienione instytucje odpowiedzi upłynął niewątpliwie długi okres stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności wynikającego z tych przepisów obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy.

Naruszeniem powyższej zasady jest także samo ustalenie wobec skarżącej spornej opłaty mimo braku dokonania zasadniczo jakichkolwiek ustaleń dotyczących jej sytuacji dochodowej i rodzinnej. Wydana w sprawie decyzja nie została bowiem poprzedzona analizą pod kątem spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o pomocy społecznej, stąd należy uznać ją za przedwczesną.

Organy obydwu instancji zgodnie przyjęły, że podjęcie takiego rozstrzygnięcia było dopuszczalne na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f powołanej ustawy, jednak w ocenie składu orzekającego okoliczności tej sprawy nie uzasadniały zastosowania wskazanych unormowań. Wymaga podkreślenia, że w myśl tych przepisów, w przypadku odmowy przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, przy czym rozmiar owej należności ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Oznacza to, że ustalenie względem małżonka, zstępnego lub wstępnego osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, opłaty za ten pobyt w drodze decyzji administracyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch warunków - pierwszym z nich jest odmowa przez osobę zobowiązaną zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, z kolei drugim - niewyrażenie przez tę osobę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pozwalającego na ustalenie jej sytuacji majątkowej i rodzinnej.

Na gruncie rozpoznanej sprawy nie sposób zgodzić się, aby powyższe warunki zostały spełnione. Obiektywne fakty: braku zawarcia umowy o wnoszenie opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także brak możliwości ustalenia wysokości dochodów skarżącej, nie są bowiem równoznaczne z jej odmową zawarcia umowy o ponoszenie spornej opłaty i niewyrażeniem przez nią zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Jak trafnie dostrzeżono w orzecznictwie, przepis art. 61 ust. 2e i ust. 2f ustawy o pomocy społecznej zakłada swoistą sankcję za brak woli współpracy z organem pomocowym przez osobę zobowiązaną. Norma ta zakłada istnienie elementu wolitywnego osoby zobowiązanej, co ma się przejawiać podwójną odmową - zawarcia umowy oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Porównując treść art. 61 ust. 2e do art. 61 ust. 2d powołanej ustawy wyraźnie widać, że w pierwszym z tych unormowań występuje swoista gradacja następstw uzależniona od postawy osoby zobowiązanej. Artykuł 61 ust. 2e cytowanej ustawy przewiduje najdalej idące skutki, to jest określenie wysokości opłaty bez uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 przedmiotowej regulacji. Ratio legis tych przepisów sprowadza się bowiem do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Brak zgody na wywiad musi iść w parze z brakiem zgody na przyjęcie warunków umowy (zob. wyroki WSA: w Krakowie z 9 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 657/22, publ. Lex nr 3441990 oraz w Bydgoszczy z 20 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 1262/23, publ. Lex nr 3899198).

Zdaniem składu orzekającego, stan faktyczny rozpoznanej sprawy nie mieści się w hipotezie normy zawartej w art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej, jako że nie sposób dopatrywać się tu negatywnej postawy strony względem zawarcia umowy wymienionej w art. 103 ust. 2 powołanej regulacji czy też względem poddania się wywiadowi środowiskowemu. W tych zaś warunkach obciążenie skarżącej sporną opłatą w drodze decyzji administracyjnej było bezzasadne. Nie można bowiem stawiać znaku równości pomiędzy uchylaniem się przez zobowiązanego od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz od zawarcia umowy o ponoszenie spornej opłaty, a sytuacją, w której zawarcie takiej umowy i przeprowadzenie wywiadu nie jest możliwe z uwagi na nieustalenie jego miejscu pobytu, a co za tym idzie, niemożność zajęcia przezeń stanowiska w tej kwestii.

Z akt sprawy nie wynika, aby sama skarżąca wyraziła brak woli ujawnienia swojej sytuacji majątkowej czy też zawarcia umowy wymienionej w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, o braku woli w tym zakresie może świadczyć nie tylko odmowa wyrażona wprost, lecz także bierność strony, bądź jej działanie ukierunkowane de facto na unikniecie wywiadu czy zawarcia przedmiotowej umowy. Brzmienie art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia jednak wątpliwości, że musi tu chodzić o zachowanie samej strony ewentualnie osoby, która została przez nią wyraźnie umocowana do składania w postępowaniu administracyjnym oświadczeń woli wywierających skutki na gruncie praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Jak trafnie zwrócono uwagę w skardze, osobą taką nie jest kurator dla osoby nieobecnej z miejsca pobytu wyznaczony na podstawie art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 34 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawiciel ten jest bowiem kuratorem prawa materialnego jedynie na gruncie prawa cywilnego, natomiast działając w ramach postępowania administracyjnego jest jedynie kuratorem prawa procesowego, a w konsekwencji nie powinien podejmować czynności pozaprocesowych oraz procesowych mających skutek materialnoprawny jak np. zawieranie ugody czy cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz publ. Lex 2010, podobnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Go 213/06, publ. Lex nr 459971). Celem ustanowienia kuratora na podstawie art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest ochrona praw osoby nieobecnej, a jego zadanie polega przede wszystkim na ustaleniu miejsca pobytu osoby fizycznej. Rolą tego kuratora jest więc zasadniczo poszukiwanie osoby nieobecnej i zawiadomienie jej o stanie dotyczących jej spraw, a poza tym sprawowanie zwykłego zarządu należącym do niej majątkiem, czyli dokonywanie koniecznych czynności faktycznych i prawnych, mających na celu zachowanie jej majątku (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III CKN 270/00, publ. Lex nr 1219835 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 280/19, publ. Lex nr 2703925). Kurator reprezentujący osobę nieobecną z miejsca pobytu nie może zatem zaciągać w jej imieniu zobowiązań przekraczających zakres zwykłego zarządu, do których niewątpliwie należałoby zawarcie umowy o ponoszenie odpłatności za pobyt członka jej rodziny w domu pomocy społecznej, a w rezultacie nie jest także uprawniony do decydowania o tym, czy taką umowę zawrzeć czy nie. Jego zadanie ogranicza się bowiem jedynie do tego, by stronę odnaleźć, poinformować ją o toczącym się postępowaniu, a następnie powiadomić organ o jej adresie, celem umożliwienia mu podjęcia dalszych czynności skutkujących nałożeniem na nią obowiązków. Stąd za całkowicie nieuprawniony należy uznać sformułowany przez organy obydwu instancji wniosek, że brak udzielenia przez kurator skarżącej odpowiedzi na ofertę zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej należy potraktować na równi z odmową zawarcia przedmiotowej umowy przez skarżącą. Także brak odpowiedzi wspomnianej kurator na skierowane do niej wezwanie o podanie danych dotyczących sytuacji majątkowej strony w żadnym razie nie może być zakwalifikowane jako niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, skoro nieudzielenie wymaganej odpowiedzi nie stanowiło tu przecież wyrazu negatywnego stanowiska skarżącej względem dokonania owej czynności, a wiązało się z brakiem możliwości nawiązania z nią kontaktu z uwagi na fakt, że jej miejsce pobytu nie było znane. Pasywna postawa kurator strony w postępowaniu administracyjnym przejawiająca się w braku jakiejkolwiek reakcji na korespondencję wystosowywaną do niej przez organ pierwszej instancji (a nawet w braku przekazania mu informacji o tym, czy w ogóle podjęła jakieś działania zmierzające do realizacji obowiązku wymienionego w art. 184 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) może wprawdzie budzić zastrzeżenia, jednak te wykraczają poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej i podlegać mogą ocenie właściwego sądu opiekuńczego. W rozpoznanej sprawie kluczowe znaczenie ma natomiast to, że - jak wynika z zaprezentowanych wyżej rozważań - pasywność wskazanej kurator w ramach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją nie może być traktowana ani jako odmowa zawarcia przez stronę umowy wymienionej w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ani też jako niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przeciwne stanowisko zajęte przez wypowiadające się w sprawie organy jest chybione i stanowi naruszenie normy prawa materialnego zawartej w art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wskazania co do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, wynikające wprost z niniejszego wyroku i podejmie dalsze działania zmierzające do zbadania sytuacji rodzinnej, materialnej i dochodowej strony, mając w szczególności na względzie, że ustalenie wobec niej odpłatności za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f wspomnianej ustawy możliwe będzie tylko wtedy, gdy ona sama (ewentualnie ustanowiony przez nią pełnomocnik) nie wyrazi zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz odmówi zawarcia umowy o ponoszenie tej opłaty. Do zastosowania tego przepisu nie jest natomiast wystarczająca bierność kuratora wyznaczonego dla niej na podstawie art.184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W ramach oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji dostrzec należy, że wypowiadające się organy administracji publicznej dopuściły się również innego uchybienia uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi. Z treść kwestionowanej decyzji wynika, że organy administracji ustaliły występowanie 5 osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że z informacji zamieszczonych w aktach administracyjnych mowa jest o dwojgu dzieci osoby uprawnionej do przebywania w domu pomocy społecznej oraz o trojgu wnuków. Powyższe ustalenie przenieść należy na treść przepisów prawa i okazuje się, że stanowisko zaprezentowane przez oba wypowiadające się w sprawie organy jest wadliwe. Jak bowiem wynika z treści art. 61 ust. 1 a ustawy o pomocy społecznej przewiduje się w przywołanym przepisie kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia takiej odpłatności. Ze wskazanego rozwiązania wynika, że zstępni są zobowiązani do jej ponoszenia przed wstępnymi. Dodatkowo dostrzec należy, że w omawianym zakresie zastosowanie posiada zasada pomocniczości, a zatem w pierwszej kolejności przedmiotowy obowiązek spoczywa na zstępnych będących bliżej osoby uprawnionej do pobytu w domu pomocy społecznej, a dopiero w sytuacji, gdy te osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie wywiążą się z ciążącego na nich obowiązku, przechodzi on na kolejny poziom. Innymi słowy, jeżeli dzieci osoby uprawnionej do pobytu w domu pomocy społecznej nie pokryją tych wydatków, to wówczas obowiązek ten przechodzi na wnuki a w dalszej kolejności na prawnuki. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej wskazują, że osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności jest pięć, a zatem organy te uznały, że osoby te znajdują się na tym samym poziomie ciążącego na nich obowiązku, co z treści przepisów prawa nie wynika. Warto w tym miejscu zauważyć, że gdyby przyjąć stanowisko zaprezentowane w kontrolowanych decyzjach, że skarżąca odmówiła podpisania umowy i wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, to wówczas stosownie do postanowień art. 61 ust. 2e zobowiązana byłaby do ponoszenia przedmiotowej odpłatności w wysokości odpowiadającej różnicy między kosztami pobytu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a tym co dana osoba ponosiła we własnym zakresie. Przy czym rozważenia wymagałaby sytuacja drugiej z córek osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, gdyby bowiem druga z córek znajdowała się w analogicznej sytuacji prawnej jak skarżąca, czyli odmówiła zgody na podpisanie umowy i odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wówczas różnica między wysokością kosztów pobytu w danym domu pomocy społecznej a tym co opłaca osoba w nim przebywająca zostałaby podzielona na dwie osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Z kolei wnuki osoby przebywającej w domu pomocy społecznej będą zobowiązane do ponoszenia tych kosztów wyłącznie wówczas, gdy osoby zobowiązane do ponoszenia takich kosztów w pierwszej kolejności ich nie pokryją w całości. Przedstawione tu rozważania wskazują, że organy obu instancji w sposób wadliwy zastosowały przepisy art. 61 ustawy o pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania w tym o wynagrodzeniu kuratora dla osoby nieobecnej podjęte zostanie odrębne rozstrzygnięcie w ramach posiedzenia niejawnego.