Powierzchnia budynku w sporze o usługi w domu jednorodzinnym. WSA oddalił skargę

Decyzją z dnia 20 października 2025 r., [...] Burmistrz Miasta [...] (organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku M . C. skarżąca), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, położonego na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] w obr. nr [....] przy ul, [...] C. , na lokal usługowy (usługi [...] i [...]), wskazując na równoczesną zmianę funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalno-usługowy.

W odwołaniu o tej decyzji skarżąca podniosła zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm. - dalej "u,p.z.p."). Wskazała także na naruszenie następujących przepisów postępowania:

- art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.) poprzez wydanie decyzji w sprawie, dla której nie złożono wniosku;

- art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania dla inwestycji będącej przedmiotem ww. wniosku;

- art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a. poprzez brak terminowego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dla której złożono wniosek;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów przedstawionych przez stronę;

- art. 20 k.p.a. poprzez naruszenie właściwości rzeczowej organu;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organów administracji.

Nadto, skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie dostarczonych dokumentów (dowodów) i nieuzasadnione przyjęcie wskaźników dotyczących powierzchni całkowitej budynku.

Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu

I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, zgodnie z którym planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust, 1 u.p.z.p. znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt zaskarżonej decyzji sporządzone zostały przez osobę uprawnioną. Przeprowadzona analiza (po zestawieniu jej części graficznej i tekstowej) jest - zdaniem SKO- szczegółowa, czytelna i nie generuje wątpliwości co do prawidłowości jej sporządzenia. Decyzja organu I instancji posiada niezbędne załączniki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania co do zakresu przedmiotowej inwestycji SKO wskazało, że decyzja w sprawie warunków zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, który powinien zawierać, m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Odnosząc powyższe do wniosku skarżącej SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż koniecznym jest pozyskanie od niej dokładnych danych i informacji m.in. podanie powierzchni całkowitej lokalu oraz budynku, w celu dokonania analizy w zakresie tego, czy w wyniku planowanej inwestycji dojdzie do zmiany funkcji budynku z mieszkalnej jednorodzinnej na mieszkalno-usługową oraz posiłkowanie się definicją "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418, ze zm.).

Zdaniem SKO organ I instancji zasadnie przyjął, że nie jest możliwe, aby powierzchnia całkowita budynku dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy 53.22 m2 (w którym powierzchnie obu kondygnacji są takie same) wynosiła 127.91 m2 - jak podaje skarżąca. Powierzchnia ta wynosi 106,44 m2 tj. 2 kondygnacje po 53, 22 m2. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powierzchnię całkowitą lokalu ustala się uwzględniając cały obrys zewnętrznych ścian przynależnych do lokalu - zatem planowana przebudowa lokalu polegająca jedynie na wykonaniu nowej ściany działowej wewnątrz lokalu (co przedstawia załącznik do pisma z dnia 21 lipca 2025 r, - kopia projektu zagospodarowania terenu) nie wpływa na zmianę powierzchni całkowitej lokalu.

SKO za prawidłowe uznało także stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym całkowita powierzchnia lokalu podlegającego zmianie sposobu użytkowania wynosi ok. 44 m2, co stanowi ok. 41.3% całkowitej powierzchni budynku. Zauważyło przy tym, że gdyby przyjąć wskazaną przez skarżącą całkowitą powierzchnię na poziomie 41,38 m2 to i tak określone w art. 3 pkt 2a Prawa budowalnego - 30% powierzchni całkowitej przedmiotowego budynku zostałby przekroczone.

Organ odwoławczy zgodził się zatem, że ze stwierdzeniem organu I instancji, iż przedmiotowy budynek po zrealizowaniu wnioskowanej inwestycji będzie budynkiem mieszkalno-usługowym (dla celów ustalenia warunków zabudowy), a zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych będzie nadal budynkiem mieszkalnym (budowa ścianki działowej ma wpływ na zmniejszenie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego zmieniającego sposób użytkowania (informacja w piśmie skarżącej z dnia 27 czerwca 2025 r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 20 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Jak również oparcie się na niezweryfikowanym przez organ odwoławczy (materiale dowodowym sporządzonym przez organ I instancji co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, akcentując, że jakby chciała złożyć wniosek o zmianę sposobu użytkowania całego budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na mieszkalno-usługowy to taki wniosek by złożyła. Natomiast w dniu 27 maja 2025 r. wystąpiła z wnioskiem w sprawie innego przedsięwzięcia, który po dzieńdzisiejszy nie został rozpatrzony.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej "p.p.s.a), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, położonego na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na lokal usługowy (usługi kosmetyki i tatuażu), wskazując na równoczesną zmianę funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalno-usługowy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm. - dalej "u,p.z.p.") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, do których odsyła ta ustawa, to organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Koresponduje to z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiącą, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasad dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zatem wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Ponadto, w przypadkach określonych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji podlega uzgodnieniu z organami w przepisie tym wskazanymi.

W ocenie Sądu przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo. W analizie przedstawiono i opisano w sposób prawidłowy tereny sąsiednie i sposób ich zagospodarowania, a także prawidłowo ustalono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mogąca stanowić kontynuację zabudowy dla zabudowy zaplanowanej przez inwestora, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Prawidłowo także ustalono, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Teren objęty wnioskiem posiada bowiem dostęp do drogi publicznej, zapotrzebowanie w media nie ulegnie zmianie; zmiana zagospodarowania dziatki spowodowana planowaną inwestycją nie narusza ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem na terenie działek nie występują ani grunty rolne, ani grunty leśne decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w ww. przepisie art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. W tych okolicznościach brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. Stwierdzić także należy, że decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy, w tym również charakterystyczne parametry inwestycji.

Odnosząc się do podniesionych w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zarzutów skarżącej podnieść należy, że z uwagi na fakt, że u.p.z.p. nie definiuje budynku mieszkalnego jednorodzinnego koniecznym jest posiłkować się w tym zakresie definicją zawartą w art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2025.418 – dalej "p.b.") słusznie zatem w ocenie Sądu organy dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń na podstawie rysunków oraz parametru powierzchni zabudowy. Przedmiotowy budynek po zrealizowaniu wnioskowanej inwestycji będzie budynkiem mieszkalno-uslugowym (dla celów ustalenia warunków zabudowy), zaś zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych będzie nada! budynkiem mieszkalnym.

Poza kontrolą Sądu w kontrolowanej sprawie jest sprawa wszczęta przez skarżącą wnioskiem z dnia 27 maja 2025 r. dotycząca innego przedsięwzięcia.

W tych okolicznościach organ był zobowiązany do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak bowiem wskazano wyżej, decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. W przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest zatem wydać decyzję określającą warunki zabudowy.

Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. Organy prawidłowo zweryfikowały spełnienie przesłanek do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.