Odbiór zmieszanych odpadów nie zwalnia firmy z kary za niski recykling

Zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2026 r., nr SKO.OS/41.9/1045/2025/19473/KS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 13 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent nałożył na F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") karę pieniężną w wysokości 1 887,00 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych u podmiotu odbierającego odpady komunalne za rok 2023.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 733 z późn. zm.; dalej "u.u.c.p.g.") w związku z rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1530; dalej "rozporządzenie z 3 sierpnia 2021 r.") oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Decyzja z 13 listopada 2025 r. jest drugą decyzją Organu I instancji wydaną w sprawie bowiem wcześniejsza decyzja z 15 lipca 2025 r. została uchylona przez Kolegium decyzją z 12 września 2025 r. w związku z brakami postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Spółka prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta B. i jest wpisana do rejestru działalności regulowanej. Spółka nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f u.u.c.p.g. Z rocznego sprawozdania złożonego przez Spółkę wynika, że ilość odebranych przez nią odpadów komunalnych wyniosła 19,500 Mg, a osiągnięty w 2023 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniósł 2,77 %, tj. 0,5395 Mg. Natomiast zgodnie z art. 9g pkt 1 w związku z art. 3b ust. 1 u.u.c.p.g. wymagany do osiągnięcia za rok 2023 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu został określony na co najmniej 35 % wagowo. W związku z niespełnieniem przez Spółkę ustawowego obowiązku z art. 9g u.u.c.p.g. za rok 2023, Prezydent nałożył karę pieniężną w wysokości 1 887,00 zł (po zaokrągleniu). Kara została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg. Prezydent przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia kary pieniężnej.

Organ I instancji rozważył zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jednakże uznał, że brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. W sprawie nie zachodzi przesłanka znikomości naruszenia prawa, jeśli wziąć pod uwagę wielkość procentową uzyskanego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w stosunku do wymaganego. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu przez Spółkę ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów i może skutkować nałożeniem na gminę kary pieniężnej. Nadto naruszenie będące podstawą wszczęcia postępowania ma charakter nieusuwalny, a więc brak jest możliwości oceny czy Spółka zaprzestała naruszania prawa. Także w 2024 r. Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu odzysku, tj. 3,08% wobec wymaganych 45%. Wobec tego naruszenie nie ma charakteru jednorazowego. Spółka jako przedsiębiorca działający poza gminnym systemem gospodarowania odpadami jest odpowiedzialna za osiąganie wymaganych poziomów recyklingu. Posiada również narzędzia do przymuszenia właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do prawidłowego postępowania z odpadami, np. poprzez wprowadzenie odpowiednich zapisów w zawieranych z nimi umowach czy też kontroli odpadów od nich odbieranych. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z ustawowych obowiązków, powinien również oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. Sprawozdanie złożone przez Spółkę potwierdza, że w roku 2023 r. Spółka odbierała tylko i wyłącznie odpady o kodzie 20 03 01, tj. niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne oraz 20 03 07 (odpady wielkogabarytowe). Zatem odbierając wyłącznie te kody odpadów akceptowała fakt braku odbioru frakcji selektywnych u swoich klientów. Prezydent podkreśli, że nie ma możliwości prawnych do zastosowania art. 6ka ust. 3 u.u.c.p.g. wobec nieruchomości niezamieszkałych.

Od powyżej decyzji Spółka wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Podniosła, że nie ponosi winy za nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku. Spółka nie ma bowiem wpływu na rodzaj odpadów wytwarzanych na nieruchomości z której odbiera odpady ani na sposób ich segregacji przez właściciela. Spółka nie ma też realnych narzędzi przymusu, aby wpłynąć na właścicieli nieruchomości, którzy nie segregują odpadów – takie narzędzia są w rękach gminy. Stosownie do zawartej umowy wyposażyła właścicieli nieruchomości w pojemniki na poszczególne rodzaje odpadów. Prowadzenie akcji edukacyjnej zachęcającej do segregowania odpadów jest jedynym narzędziem dostępnym dla Spółki. Gmina B. w 2023 r. nie poniosła żadnej szkody z tytułu nieosiągnięcia poziomu odzysku przez Spółkę. Dochowanie poziomu recyklingu było obiektywnie niemożliwe i jest naruszeniem zasady "zanieczyszczający płaci". Spółka podniosła także, że Organ I instancji w sposób niewystarczający rozważył, a także w sposób niewłaściwy dokonał oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy szczegółowo omówił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i przedstawił stan normatywny sprawy. Zdaniem Kolegium w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że spełniona została przesłanka z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. obligująca do nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w roku 2023 wymaganego poziomu recyklingu. Prawidłowo ustalona została łączna masa odebranych odpadów komunalnych w 2023 r., w tym łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do ponownego użycia i recyklingu. Właściwie obliczono poziom odzysku oraz różnicę między wymaganym a osiągniętym przez Spółkę poziomem recyklingu. Także wysokość kary została ustalona przez Organ I instancji prawidłowo. Organ I instancji zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji z 12 września 2025 r.

Dalej Kolegium stwierdziło, że Prezydent przeanalizował możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. i prawidłowo stwierdził, że szkodliwość naruszenia spowodowanego działaniem Spółki stoi na przeszkodzie uznaniu, że jest to znikoma waga naruszenia. Nadto nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki zaprzestania naruszania prawa. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że Spółka jako profesjonalny przedsiębiorca powinna liczyć się z ustawowymi wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać pod uwagę m. in. rodzaj odbieranych odpadów. W celu zabezpieczenia swoich interesów powinna odpowiednio konstruować postanowienia umowy zawieranej z właścicielem nieruchomości. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można uznać, że Spółka zaprzestała naruszania prawa – delikt ma charakter jednoczynowy i jednorazowy. Wymierzona kara dotyczy okresu zamkniętego. Kolegium rozważyło także zastosowanie art. 189§ 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdziło, że żadna z przesłanek tego przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy nie została spełniona. Organ odwoławczy zauważył również, że naruszenie prawa nie było skutkiem siły wyższej. Kolegium odniosło się także do zarzutów odwołania wskazując m. in., że nie stwierdziło uchybień w zakresie przeprowadzonego przez Organ I instancji postępowania dowodowego. Zdaniem Kolegium w postępowaniu nie doszło do naruszenia zasad równości, swobody działalności gospodarczej ani żadnej z zasad postępowania administracyjnego.

Pismem z 11 lutego 2026 r. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9x ust. 3 w związku z art. 9g u.u.c.p.g. w związku z motywem 26 i 45 preambuły Dyrektywy i art. 36 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3 (dalej "Dyrektywa") w związku z art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 83, str. 389; dalej "KPP") oraz art. 31 ust. 3 i 42 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak ich zastosowania i pominięcie prounijnej wykładni przepisów art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9x ust. 3, które doprowadziło organ do przyjęcia, że Skarżąca, będąca przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne, mimo że nie ma wpływu na zachowanie właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, od których odbiera odpady komunalne, w zakresie segregowania przez właścicieli nieruchomości tych odpadów, natomiast ma obowiązek odebrania odpadów nieposegregowanych i przyjęcia ich jako odpady zmieszane (art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g.), ponosi absolutną odpowiedzialność administracyjną za nieosiągnięcie poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych; pomimo że nałożona na nią kara jest skutkiem czynów, których Skarżąca nie popełniła i jest nieproporcjonalna w rozumieniu przepisów Konstytucji RP i zasad ogólnych prawa Unii Europejskiej oraz KPP, które zobowiązują organy administracyjne i sądy do kompleksowej oceny okoliczności danej sprawy przed nałożeniem na dany podmiot kary,

2) art. 189d k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g., w związku z motywem 26 Dyrektywy w zw. z art. 49 ust. 3 KPP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie wziął pod uwagę dyrektyw wymiaru kary wynikających z art. 189d k.p.a., mimo że taki sposób rozpoznawania sprawy indywidualnej narusza zasadę praworządności i proporcjonalności, a Skarżącej nie daje możliwości obrony jej praw i interesów, w przypadku gdy do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej doszło w wyniku wcześniejszych zaniechań innych podmiotów (właścicieli nieruchomości), co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem organ tych dyrektyw wymiaru kary w ogóle nie rozpoznał i utrzymał w mocy nałożoną na Skarżącą karę, mimo że decyzja nakładająca karę była wydana sprzecznie z wiodącą zasadą prawa unijnego "zanieczyszczający płaci", gdzie w tym przypadku zanieczyszczającym był wytwórca odpadów komunalnych - właściciel nieruchomości niezamieszkałej, a nie Skarżąca; co doprowadziło do utrzymania w mocy kary nieskutecznej, nieproporcjonalnej, która nie spełnia swojej funkcji prewencyjnej, bowiem została skierowana do adresata (Skarżącej), który nie jest bezpośrednim sprawcą czynu, który doprowadził do nieosiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych;

3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z motywem 26 i art. 36 ust. 2 Dyrektywy w związku z art. 49 ust. 3 KPP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ przy ocenie, czy mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa nie wziął pod uwagę, że naruszenie prawa było wynikiem naruszenia ustawowego obowiązku selektywnego zbierania odpadów przez inny podmiot niż Skarżąca (właściciela nieruchomości niezamieszkałej), więc w ogóle nie można mówić o naruszeniu prawa przez samą Skarżącą, która na mocy art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. była ustawowo obowiązana do odbioru nieposegregowanych odpadów jako odpadów zmieszanych, przez co organ nie rozważył, kto jest zanieczyszczającym w rozumieniu motywu 26 Dyrektywy, ani też nie rozważył, że waga naruszenia prawa jest znikoma ze względu na kwotowy wymiar kary i pominął wszystkie inne okoliczności naruszenia, takie jak brak środków przymusu po stronie Skarżącej, na mocy których mogłaby egzekwować wykonanie ustawowego obowiązku przez swoich klientów, brak świadomości społecznej co do obowiązku segregacji, ustawowe zobowiązanie Skarżącej do odbioru odpadów nieposegregowanych jako odpadów zmieszanych;

4) art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 7a, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 i art. 189d k.p.a., polegające na jego pominięciu wbrew ugruntowanemu orzecznictwu sądów administracyjnych, bowiem organ II instancji błędnie stwierdził, że dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, co doprowadziło organ do wniosków, że organy nie mogą kar w żaden sposób modyfikować i również sposób obliczenia wysokości kary ma charakter kategoryczny i nie podlega żadnym modyfikacjom i odstępstwom, co stoi w sprzeczności z celem ustanowienia art. 189f § 1 i art. 189d k.p.a., co w konsekwencji skutkowało tym, że Kolegium wybrało rozwiązanie niekorzystne dla strony i nie odstąpiło od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo konieczności stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów dotyczących dyrektyw wymiaru kary zawartych w k.p.a.;

5) art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 75, art. 80 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. wyrażające się w pominięciu znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów z wydruków strony internetowej, którą strona prowadziła w celu szerzenia akcji edukacyjnej o segregacji odpadów wśród właścicieli nieruchomości, od których odbierała odpady, przez co organ uniemożliwił stronie wykazanie okoliczności wpływających niewątpliwie w sposób istotny na interpretację sytuacji strony (brak winy strony), która nie mogła obiektywnie osiągnąć zakładanych poziomów, a zatem organ nie zweryfikował okoliczności kluczowych dla sprawy naruszając przepis art. 78 § 1 k.p.a. stanowiący, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zaś organ nie wykazał, jak nakazuje art. 75 k.p.a., aby przeprowadzenie wnioskowanych dowodów było sprzeczne z prawem;

6) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i brak zgromadzenia w materiale dowodowym danych o morfologii odpadów zebranych od właściciela nieruchomości, z których strona odbierała odpady – nieprzesłuchanie jakiegokolwiek świadka na okoliczność ustalenia, czy Skarżąca miała obiektywną możliwość wywiązania się (i w jakim stopniu) z obowiązku ustawowego polegającego na osiągnięciu wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w szczególności, że na gruncie dowodów przedstawionych przez stronę z wiadomości e-mail z 3 lipca 2023 r. i przeprowadzonej akcji edukacyjnej, wprost wynika, że osiągnięcie ustawowego poziomu recyklingu w gminie B. było obiektywnie niemożliwe, a strona podjęła wszelkie możliwe do wykonania czynności zarówno w zakresie edukacji jak i weryfikacji morfologii odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

7) art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a., wyrażające się w pogwałceniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w zakresie stanu faktycznego i prowadzeniu postępowania dowodowego ukierunkowanego na ukaranie, bowiem strona wykazywała, że prowadziła akcję edukacyjną i promocyjną wśród właścicieli nieruchomości niezamieszkałych dotyczącą segregacji odpadów, która to okoliczność niewątpliwie miała wpływ na sytuację strony, mimo to jednak organ II instancji świadomie wybrał interpretację na niekorzyść strony, naruszając przy tym wprost przepisy k.p.a. Ponadto organ nie poddał pod rozwagę najnowszej linii orzecznictwa, a wybrał tylko takie orzeczenia, które potwierdzały z góry przyjętą przez organ niekorzystną tezę, że strona jest bezwzględnie zobowiązana do zapłaty kary, nawet jeśli do nieosiągnięcia poziomów doszło z przyczyn od niej niezależnych, co doprowadziło do sytuacji, że organ nie dokonał prounijnej wykładni prawa;

8) art. 6 i art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, wskazując jako element składowy decyzji, że uiszczenie opłaty powinno nastąpić w terminie 30 dni od ostateczności decyzji na powołany numer rachunku bankowego organu. Taka instrukcja nie powinna być częścią składową decyzji administracyjnej ponieważ art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. nie przewiduje uprawnienia organu do formułowania takich nakazów w decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, przez co organ bezpodstawnie wyszedł poza granice decyzji administracyjnej określonej w podstawie prawnej, na której powinien się oprzeć;

9) art. 8 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. w związku z art. 189a § 2 w związku z art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy Prawo zamówień publicznych, wyrażające się w wydaniu decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do rzeczywistego naruszenia, która to dotkliwość może wywołać dla Skarżącej niepowetowaną stratę, bowiem organ całkowicie pomija, że dotkliwość kary nie przejawia się w wymiarze kwotowym sensu stricto, ale w wymiarze skutków wynikających z ustaw odrębnych (Prawo zamówień publicznych) i może skutkować nieodwracalną szkodą dla Spółki.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, jak również zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto na podstawie art. 267 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dwóch pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej. Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w pkt 3 lit. a-c (strona 5/37 skargi) na okoliczności tam podane.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji nie naruszają bowiem prawa materialnego, nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami skutkującymi wznowieniem postępowania bądź stwierdzeniem nieważności ani nie uchybiają regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zakreślając ramy prawne rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się na podstawie § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 3 sierpnia 2021 r.

Niedopełnienie przez przedsiębiorcę powyższego obowiązku skutkuje odpowiedzialnością administracyjną w postaci kary pieniężnej (art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g.). Karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej "p.o.ś."), i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g.). Przepisami wydanymi na podstawie art. 290 ust. 2 p.o.ś. są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. poz. 2490). Zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt II wiersz 1051 tabeli, obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 października 2022 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2023 (M. P. z 2022 r. poz. 1009) wydanym na podstawie art. 291 ust. 2 p.o.ś., stawka opłat za umieszczenie na składowisku zmieszanych odpadów komunalnych wynosi 300,17 zł/Mg.

Skarżąca w 2023 r. była podmiotem, który na terenie gminy B. odbierał odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartych z tymi właścicielami umów. Skarżąca była zatem zobligowana – na podstawie art. 9g ust. 1 u.u.c.p.g. – do osiągnięcia w roku kalendarzowym 2023 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w art. 3b ust. 1 pkt. 3, tj. co najmniej 35% wagowo. Skarżąca w roku kalendarzowym 2023 r. nie osiągnęła wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Ze złożonego przez nią sprawozdania za rok 2023 wynika bowiem, że poziom ten wyniósł 2,766 %. Do osiągnięcia wymaganego poziomu Spółce brakło 32,2333 %. Wbrew zarzutom Skarżącej, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g u.u.c.p.g. za nieosiągnięcie w 2023 roku poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Organy w sposób prawidłowy wyjaśniły sposób wyliczenia kary i określiły jej wysokość.

Skarżąca zarzuca, że kara pieniężna została na nią nałożona bezpodstawnie. Nie ponosi ona winy za nieosiągnięcie w roku 2023 r. wymaganego poziomu odzysku, gdyż nie miała obiektywnej możliwości zapewnienia osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku. Jak podkreśla Spółka, brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od niej, tj. z braku prawidłowej segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości oraz braku wytwarzania przez właścicieli nieruchomości odpadów, które mogłyby podlegać segregacji. Zdaniem Spółki organy winny były dokonać oceny możliwości przypisania jej odpowiedzialności biorąc pod uwagę brak jej winy. Zdaniem Skarżącej podjęła ona wszelkie możliwe działania w celu zrealizowania w 2023 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. Skarżąca wskazała także, że - z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w sprawie - organy powinny były odstąpić od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Wyjaśnić zatem należy, że istotą deliktu administracyjnego z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g. jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 17 października 2023 r., III OSK 2849/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Odpowiedzialność administracyjna jest zatem następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jest obarczona ryzykiem, które polega m. in. na tym, że jest niezależna od winy przedsiębiorcy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia przez niego obowiązku z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. Przy tym treść obowiązku ustawowego z art. 9g ust. 1 u.u.c.p.g. jest precyzyjna i nie budzi wątpliwości.

W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. organ właściwy nie bada takich okoliczności sprawy jak przyczyny z powodu których przedsiębiorca nie wywiązał się z obowiązku z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g., stopnia jego zawinienia czy sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań. Odpowiedzialność przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. jest jego indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom odzysku został osiągnięty przez gminę czy innych przedsiębiorców. Jak wynika z treści art. 9g u.u.c.p.g. obowiązek osiągnięcia odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot.

Sąd zauważa również, co słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, że podmiot taki jak Skarżąca, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miał możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Zwrócić należy uwagę, że złożone przez Spółkę sprawozdanie potwierdza, że w roku 2023 Spółka odbierała tylko i wyłącznie niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne oraz odpady wielkogabarytowe. Zatem odbierając wyłącznie te kody odpadów Spółka akceptowała fakt braku odbioru frakcji selektywnych u swoich klientów.

Następnie wskazać trzeba, że kara pieniężna z art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g. należy do kategorii kar bezwzględnie określonych i jest - w odniesieniu do deliktów z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. - obliczana w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 ww. ustawy. Wobec tego wymierzona Skarżącej administracyjna kara pieniężna nie podlega miarkowaniu w zależności od okoliczności stanu faktycznego sprawy. W odniesieniu do tego rodzaju kary pieniężnej organ nie stosuje art. 9zc ust. 1 u.u.c.p.g., który pozwala wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, oraz dotychczasową działalność podmiotu, ponieważ przepis ten dotyczy ściśle określonych kar pieniężnych i nie obejmuje kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu (por. wyrok NSA z 19 listopada 2024 r., III OSK 740/23, opubl. w CBOSA). Przepis art. 189d k.p.a. nie ma z kolei zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Takim przepisem odrębnym jest art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g., który ściśle określa sposób wyliczenia kary, nie pozostawiając w tym względzie organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego, wobec czego na wymiar kary nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym unormowaniu. Także konsekwencje związane z nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej wynikające dla Spółki z przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych nie mają żadnego wpływu na wysokość nakładanej kary pieniężnej.

Następnie należy wskazać, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g. ma charakter związany. Oznacza to, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9g pkt 1 w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. organ co do zasady zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w tym przepisie. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne możliwe jest, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.) bądź w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 189f k.p.a. Przy czym należy podkreślić, że przepisy art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a. nie zmieniają charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą i przyczynami naruszenia. Przepis art. 189e k.p.a. wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Siła wyższa nie uchyla zatem bezprawności czynu, lecz wyłącza odpowiedzialność za działanie niezgodne z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2018 r., VI SA/Wa 721/18, opubl. w CBOSA). Zaś przepis art. 189f k.p.a. odnosi się do instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania nie eliminuje deliktu, a jedynie uchyla jego karalność.

W rozpoznawanej sprawie Spółka nie wykazała, że siła wyższa była wyłączną przyczyną nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu w 2023 r. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanki siły wyższej co do zasady spoczywa na podmiocie, który na jej istnienie się powołuje.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie pozwala na zakwalifikowanie naruszenia prawa jako znikomego. Nie pozwala na to ocena dobra prawnego jakie zostało naruszone. Chronionym dobrem jest dobro wspólne jakim jest środowisko, a celem regulacji art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na elementy przyrodnicze poprzez wprowadzenie określonych limitów recyklingu. Waga naruszenia prawa jest oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celu, jakim jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. Skarżąca powinna w 2023 r. osiągnąć co najmniej 35% poziom odzysku, a osiągnęła 2,766 %. Jeśli egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska - to nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu w takim stopniu, jaki ma miejsce w sprawie, nie może się jawić jako znikome. Ocena realizacji celów u.u.c.p.g. w zakresie segregowania odpadów i recyklingu musi być powiązana z istotnymi wartościami znajdującymi odzwierciedlenie nie tylko w prawie krajowym, ale także w prawie unijnym. Konieczne jest tu zapewnienie skuteczności powyższych regulacji, by sprostać wymaganiom prawa unijnego, w tym art. 11 ust. 1 i 2 i in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, s. 3 z późn. zm.). Państwa członkowskie UE zobowiązane są przyjmować środki służące do osiągnięcia wskazanych w dyrektywie celów, by przejść stopniowo na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 września 2025 r., II SA/Gl 591/25, opubl. w CBOSA). Nadto skoro rok 2023 jest okresem zamkniętym, a działalność Skarżącej jest oceniana za konkretny, roczny przedział czasowy, a nie jako ciągłość jej zachowania w okresie dłuższym niż rok, trudno także mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w przypadku ukarania na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g.

Ponadto należy wskazać, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia przepisów u.u.c.p.g. Skoro w art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. został na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne nałożony obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku to podmiot, który zajmuje się tego rodzaju działalnością, chcąc uniknąć kary, powinien w taki sposób zorganizować swoją działalność, aby z tego obowiązku się wywiązać. Odnoszenie się przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej do charakteru tego obowiązku jako niemożliwego do wykonania lub takiego, którego niewykonanie nie niesie społecznego niebezpieczeństwa ani nie wyrządza szkody, stanowiłoby obejście prawa. Uznając bowiem, że niezawiniony brak uzyskania wymaganego poziomu odzysku jest przypadkiem znikomej wagi, organy odmówiłyby wprost zastosowania art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.u.c.p.g. Słusznie organy podkreśliły, że Skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, a więc podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Spółka samodzielnie kształtuje politykę umów z właścicielami nieruchomości i jest odpowiedzialna za umowy, które zawiera. Spółka powinna być też świadoma charakterystyki gminy, na obszarze której działa i utrudnień z tym związanych.

Nie sposób też podzielić stanowiska Skarżącej, że nie posiada ona żadnych realnych narzędzi wpływu na konkretnych właścicieli nieruchomości. Jak wynika z przedłożonej przez Skarżącą przykładowo zawartej umowy w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, nie znajdują się w niej żadne postanowienia, które nakładałyby sankcje na podmiot, który nie zbiera odpadów w sposób selektywny. Z treści skargi, jak również z akt sprawy, nie wynika by Skarżąca informowała gminę o niedopełnieniu przez właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, do czego obliguje przedsiębiorcę art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g. Stosownie do ww. przepisu w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Nawet w przypadku jednorazowego niewykonania przez właściciela nieruchomości ww. obowiązku Skarżąca winna zawiadomić o tym właściwe podmioty (por. wyroki NSA z: 18 sierpnia 2023 r., III FSK 802/22 i 4 lipca 2023 r., III FSK 1521/22, opubl. w CBOSA). Jak zauważył NSA w wyroku z 14 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 1365/25 w prawie polskim wprowadzono uregulowanie w postaci art. 6ka u.u.c.p.g., które pozwala w sposób skuteczny na osiągnięcie zamierzonych rezultatów, wymaganych regulacjami prawa UE w zakresie stworzenia zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W prawie polskim na podstawie art. 6ka u.u.c.p.g. ustawodawca stworzył system zgodny z motywem 51 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 150, str. 109).

Wobec tego w prawie krajowym znajdują się rozwiązania pozwalające na podjęcie przez przedsiębiorcę zajmującego się odbieraniem odpadów komunalnych działań, o których mowa w art. 6ka u.u.c.p.g. i tym samym istnieje możliwość złagodzenia skutków niewykonania obowiązku określonego w art. 9g u.u.c.p.g. Zarzuty Skarżącej w tym zakresie, w szczególności dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności, należy uznać za niezasadne. Wobec istnienia regulacji prawa krajowego, nie ma konieczności odwoływania się bezpośrednio do dyrektyw unijnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 stycznia 2024 r., II SA/Łd 897/23, opubl. w CBOSA).

Odnośnie zastosowania fakultatywnej procedury z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. to organy zasadnie uznały, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów. Skarżąca nie ma jakiejkolwiek możliwości usunięcia naruszenia prawa, jakiego dokonała, tj. osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu za 2023 r. Nie sposób także przyjąć, by samo powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, w świetle wagi dobra chronionego (ochrona środowiska) mogło stanowić wystarczającą okoliczność umożliwiającą odstąpienie od nałożenia na nią kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a uzasadnienia obu decyzji w pełni odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby treść art. 9g i art. 9x ust. 2 i 3 u.u.c.p.g., stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, budziła wątpliwość w zakresie jej interpretacji w odniesieniu do stanu prawnego niniejszej sprawy. Z kolei stan faktyczny został przez organy ustalony w zakresie wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w oparciu o dostępne dla organów dowody, a w szczególności sprawozdanie złożone przez samą Spółkę.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nałożenie na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej nie stanowi naruszenia unijnej zasady "zanieczyszczający płaci". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2026 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 1121/25 zasada ta oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej za sam skutek, oderwano ją od jakiejkolwiek postaci winy. Zasada "zanieczyszczający płaci" dotyczy wszystkich kosztów zanieczyszczenia, w tym również kar pieniężnych za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w danym roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zasada ta ma charakter bezwzględny w szczególności w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska. Skarżąca zaś jest podmiotem korzystającym ze środowiska rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a) p.o.ś. Zasada ta nie wymaga, aby właściciele niezamieszkałych nieruchomości, byli jedynymi adresatami ponoszenia kosztów związanych z odpadami komunalnymi (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2026 r. o sygn. akt: III OSK 2115/23, III OSK 2151/24, III OSK 40/25, opubl. w CBOSA).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. należy wskazać, że wzmianka o terminie i sposobie uiszczenia kary pieniężnej (zgodna zresztą z treścią art. 9zd ust. 1 u.u.c.p.g.) została zawarta nie w sentencji, a w uzasadnieniu decyzji i ma walor informacyjny. Nie sposób zatem w tej sytuacji twierdzić, że "rozstrzygnięcie zapadło bez podstawy prawnej".

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Wnioskowane przez Skarżącą dowody nie pozostawały w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Sąd nie uznał za zasadne występowanie w sprawie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia TSUE pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie zaistniały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.