Sąd uchylił opłatę planistyczną, bo operat nie wyjaśnił wpływu ochrony konserwatorskiej

Pismem z dnia 17 lutego 2026 r. M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. ul. [...] (dalej: Skarżąca Spółka), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 stycznia 2026 r. nr SKO.XII/426/21/2025 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 28 października 2025 r. nr [...], Wójt Gminy G. (dalej: organ pierwszej instancji), działając w oparciu o art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił Skarżącej opłatę w wysokości 38.913 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. - część A, w związku ze zbyciem przez Spółkę działek nr [...] i [...] wpisanych w KW [...]

W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte w związku z otrzymaniem odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości Rep. A [...] z dnia [...] r., z którego wynika zbycie przez Skarżącą Spółkę: działki nr [...] zabudowanej budynkiem zabytkowej obory wybudowanej w 1839 roku o powierzchni ok. 1407 m2, niezabudowanej działki nr [...] oraz 1/24 części działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową.

W dniu [...] r. Rada Gminy G. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. - część A (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]), w ramach którego zmianie uległo przeznaczenie ww. działek. Obecnie działki nr [...] i [...] znajdują się na terenach oznaczonych symbolem 1U - teren zabudowy usługowej, natomiast działka nr [...] na terenach 1PU - obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług oraz na terenie 1U - teren zabudowy usługowej, dodatkowo działki znajdują się w granicy strefy ochrony konserwatorskiej i w granicy strefy ochrony konserwatorskiej ekspozycji. Przed wejściem w życie tego planu ww. działki podlegały ustaleniom Uchwały Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo B. w gminie G. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...]) i znajdowały się na terenach oznaczonych symbolem 10.5 PS - terenie przemysłowym oraz składów, a dodatkowo działka nr [...] w części na terenach [...] – układu komunikacyjnego ulice zbiorcze. Działki znajdowały się w strefach ochrony konserwatorskiej "SKA" oraz "SKB".

Zgodnie z § 21 Uchwały Nr [...] z dnia [...] r. wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości określono na 30%, a zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w których plan miejscowy stał się obowiązujący. W ocenie organu uchwalenie nowego planu miejscowego wpłynęło na zmianę przeznaczenia działek, Uchwała zmieniła przeznaczenie stwarzając możliwość zabudowy nieruchomości.

Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 31 lipca 2025 r., który został oceniony przez organ jako spełniający wymogi określone przepisami, wartość rynkowa działek nr [...] (pow. 1,2731 ha) i [...] (pow. 0,0371 ha) wynosi 837.741,88 zł (54,04 zł/m2), natomiast przed wejściem w życie planu wartość tej nieruchomości wynosiła 708.032,08 zł (63,94 zł/m2). Wzrost wartości nieruchomości to 129.709,88 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki określonej w Uchwale daje kwotę w wysokości 38.913 zł. W operacie zastosowano metodę porównywania parami. Działka nr [...] (po. 0,4352 ha) została pominięta w wycenie ze względu na brak możliwości jej wykorzystania w inny sposób niż dotychczas jako drogi wewnętrznej. Ze względu na ograniczoną liczbę transakcji o zbliżonym przeznaczeniu, do analizy przyjęto zarówno nieruchomości o funkcji usługowej, jak i przemysłowej, stosując dla nieruchomości przemysłowych współczynnik korekcyjny na poziomie 0,80.

Ustosunkowując się do uwag Spółki, rzeczoznawca wyjaśnił, że ze względu na brak transakcji działkami objętymi ochroną konserwatorską, wzrost wartości nieruchomości został określony wyłącznie o relacje cen gruntów przemysłowych i usługowych, występujących na rynku lokalnym oraz w gminach sąsiednich o charakterze wiejskim. Wskazał, że zgodnie z tendencjami ogólnopolskimi ceny gruntów przemysłowych na terenach wiejskich są niższe od terenów gruntów usługowych. W tych okolicznościach organ nie znalazł podstaw do sporządzenia operatu przez innego rzeczoznawcę. Decyzja została doręczona w dniu 30 października 2025 r.

Skarżąca Spółka w ustawowym terminie (w dniu 13 listopada 2025 r.) złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji zarzucając błędne przyjęcie przez organ wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego w oparciu o operat szacunkowy obarczony szeregiem wad, z pominięciem: analizy w zakresie możliwych parametrów zabudowy przed i po zmianie planu oraz "zwiększenia potencjału inwestycyjnego", ograniczeń związanych z istniejącym obiektem wpisanym do rejestru zabytków, ograniczeń związanych z objęciem nieruchomości ochroną konserwatorską, m.in. możliwości i sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz narzuconych standardów materiałowych i architektonicznych zmniejszających zainteresowanie inwestorów oraz związanych z tym zwiększonych nakładów inwestycyjnych, wydłużenia czasu realizacji inwestycji, dokonywania uzgodnień, ponadto przyjęcie do oceny nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu planistycznym nieobjętych ochroną konserwatorską, a także z pominięciem analizy porównawczej terenu przemysłowego i składów, z terenami zabudowy usługowej, w zakresie parametrów: wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, linii zabudowy, minimalnej powierzchni działek, wymogów dotyczących miejsc parkingowych i obsługi komunikacyjnej, położenia nieruchomości w strefie przygranicznej, gdzie pobyt na usługi jest zmienny i konkurencyjnie wysycony, inaczej niż w centrach miast i przy głównych szlakach komunikacyjnych, a wyższy pozostaje popyt w gminie na grunty o przeznaczeniu przemysłowym. Zdaniem odwołującej się Spółki przyjęte do porównania nieruchomości nie spełniają kryterium podobieństwa, działka w miejscowości C. ma przeznaczenie przemysłowo-usługowe, natomiast działka w miejscowości D. to działka o przeznaczeniu usługowym położona przy drodze ekspresowej, którego to położenia operat nie skorygował. Jako nieuzasadnione Spółka oceniła porównanie nieruchomości położonej przy drodze ekspresowej z nieruchomością położoną w strefie ochrony konserwatorskiej, zaznaczając dodatkowo, że żadna z nieruchomości nie posiada istniejących obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz nie jest objęta w całości ochroną konserwatorską. Zdaniem Spółki, skoro zebrany zbiór danych nie posiada cech charakterystycznych rzeczoznawca mógł rozszerzyć obszar rynku podlegającego badaniu, względnie zastosować współczynnik korekcyjny. Zaznaczyła, że sama zmiana przeznaczenia nieruchomości nie zmienia realnych możliwości jej zagospodarowania, skoro nadal ciążą na niej obowiązujące dotychczas ograniczenia.

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją nr SKO.XII/426/21/2025 z dnia 28 stycznia 2026 r., organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. 2025 r., poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Następnie wskazał, że wejście w życie planu miejscowego z 2020 roku wpłynęło na przeznaczenie nieruchomości, aktualnie istnieje możliwość zabudowy, co może świadczyć o wzroście wartości tych nieruchomości. Zdaniem Kolegium w sprawie zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty planistycznej w określonej w decyzji wysokości. Dokonując oceny operatu szacunkowego Kolegium zwróciło uwagę, że z pośród wszystkich transakcji jakie wystąpiły na lokalnym rynku gminy G. w okresie od kwietnia 2020 r. do kwietnia 2022 r. tj. w okresie 24 miesięcy poprzedzających sprzedaż nieruchomości, jedynie kilka dotyczyło gruntów o przeznaczeniu terenów przemysłowych lub usługowych, a rozrzut cen jednostkowych był zbyt duży, aby można było oprzeć na nich wycenę. Dlatego w proces wyceny włączono gminy wiejskie powiatu [...] (odnotowano 20 transakcji w tym czasie). W celu odzwierciedlenia różnic wynikających z odmiennego przeznaczenia, dla nieruchomości przemysłowych zastosowano współczynnik korekcyjny na poziomie 0,80 (uwzględniających ich niższą atrakcyjność rynkową względem nieruchomości usługowych ujęty w wycenie jako atrybut "przeznaczenie w mpzp"). Organ odwoławczy przywołał wybrane fragmenty operatu oraz wyjaśnienia uzupełniające przedstawione przez rzeczoznawcę, a następnie stwierdził, że operat został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości przed i po zmianie planu, stan ich zagospodarowania, określił cechy nieruchomości podobnych, wzrost wartości nieruchomości określił na dzień jej sprzedaży, w dniu 30 lipca 2025 r. rzeczoznawca przeprowadził oględziny nieruchomości. W operacie zamieszczono stosowne klauzule, do operatu dołączono dokumenty wykorzystane przy jego sporządzeniu. Operat został podpisany, została zamieszczona data jego sporządzenia i właściwa pieczęć. Operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek ani braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby ten dokument miał wartość dowodową. W toku postępowania odwoławczego zwrócono się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. A udzielona odpowiedź została uznana przez organ odwoławczy za wystarczającą. W udzielonej odpowiedzi podkreślono, że ochrona konserwatorska przedmiotowej nieruchomości obowiązywała zarówno przed zmianą miejscowego planu, jak i po jego uchwaleniu, zatem nie stanowi skutku zmiany przeznaczenia terenu, lecz odrębne, istniejące wcześniej ograniczenie. Następnie wskazano, że transakcje do porównań, pomimo występujących różnic, spełniają definicję nieruchomości podobnych, gdyż: położone są na terenie powiatu [...], znajdują się w sąsiednich gminach o zbliżonej wielkości i charakterze (gminy wiejskie), posiadają przeznaczenie planistyczne P, PU lub U, a różnice pomiędzy nieruchomościami zostały uwzględnione poprzez zastosowanie odpowiednich korekt współczynników. Końcowo organ zaznaczył, że Spółka nie skorzystała z uprawnienia z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm., dalej: u.g.n.), nie zwróciła się o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Decyzja została doręczona w dniu 28 stycznia 2026 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca Spółka. W skardze podniosła względem zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia:

1) art. 15 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo stwierdzenia, że ocena operatu była niewystarczająca, a w rezultacie merytoryczna ocena operatu została dokonana dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozbawiając Skarżącą prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. przez akceptację operatu, mimo niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych o odmiennym przeznaczeniu nieobjęte ochroną konserwatorską, pominięcie przy wycenie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, jakim jest wpis obiektu do rejestru zabytków oraz rygor ochrony konserwatorskiej, co ma wpływ na wartość rynkową i parametry zabudowy, uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błąd w ocenie mocy dowodowej operatu, gdy opiera się on na nieaktualnej literaturze z 2008 roku, co czyni go dokumentem nieprzydatnym do ustalenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości,

3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny, utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia mimo dostrzeżonych braków uzasadnienia,

4) błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że zasada szybkości postępowania uprawnia do naprawiania rażących braków w ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji, gdy stwierdzenie niewyczerpującej oceny głównego dowodu powinno skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej,

5) art. 151 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia operatu odwołującego się do literatury pomocniczej z 2008 roku, która nie uwzględnia aktualnego brzmienia definicji wartości rynkowej wprowadzonej nowelizacją z 2017 roku oraz przesłanek działania stron,

6) art. 157 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ciężar zakwestionowania prawidłowości operatu spoczywa wyłącznie na Skarżącej w drodze oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców, co doprowadziło do zaniechania przez organ samodzielnej i rzetelnej oceny tego dowodu,

7) naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu do porównania nieruchomości, które nie spełniają przesłanki podobieństwa, o skrajnie odmiennym potencjale komercyjnym (przy drodze ekspresowej) oraz wolne od obciążeń i ograniczeń, podczas gdy nieruchomość Skarżącej jest objęta ochroną konserwatorską i wpisem do rejestru zabytków, co w świetle definicji nieruchomości podobnej stanowi różnicę cech uniemożliwiającą ich bezpośrednie porównanie bez zastosowania adekwatnych poprawek.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 334/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 czerwca 2026 r. sygn. akt II OZ 670/26 oddalił zażalenie na ww. postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

W toku prowadzonej w sprawie kontroli sądowoadministracyjnej Sąd dostrzegł uchybienia uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się opisana na wstępie decyzja w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości - w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami są: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832).

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, 2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny, od którego gmina nie może odstąpić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 921/06).

Niesporne jest, że w związku z Uchwałą Nr [...] Rada Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. - część A, przedmiotowe działki nr [...] i [...] zostały objęte symbolem 1U - teren zabudowy usługowej, a dodatkowo znajdują się w granicy strefy ochrony konserwatorskiej i w granicy strefy ochrony konserwatorskiej ekspozycji. Uchwała Nr [...] została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego dnia [...] r., poz. [...]. W § 21 Uchwały ustalono stawkę procentową, od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U ustalono: przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa, przeznaczenie dopuszczalne: wg ustaleń § 6 ust. 2, budynki produkcyjne, lokalizacja dróg wewnętrznych, parkingów i garaży, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych; obiektów małej architektury, zieleni towarzyszącej, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 ust. 2 Uchwały Nr [...]). Jednocześnie należy pamiętać o znajdujących zastosowanie, dla działek objętych niniejszym postępowaniem, "Zasadach ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków" określonych w § 10 ww. Uchwały, w tym szczegółowo określonego nakazu zachowania historycznej kompozycji zabytku (§ 10 ust. 2), a także odpowiednich regulacji dla strefy ochrony konserwatorskiej (ust. 4) oraz strefy ochrony konserwatorskiej ekspozycji (ust. 5).

W uprzednio obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo B. w gminie G. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...]), działki znajdowały się na terenach oznaczonych symbolem 10.5 PS - terenie przemysłowym oraz składów, a dodatkowo działka nr [...] w części na terenach KZ1/2 – układu komunikacyjnego ulice zbiorcze. Działki objęte były strefą ochrony konserwatorskiej "SKA" oraz "SKB". Dla terenu oznaczonego symbolem 10.5 PS obowiązywało wówczas przeznaczenie: funkcja wiodąca - tereny przemysłowe, składy; funkcja uzupełniająca - zieleń izolacyjna, rekreacyjna, nieuciążliwe urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej nie wymagające wydzielenia dla nich niezależnej nieruchomości i nie definiowane jako teren (§ 8 ust. 2 lit. g Uchwały Nr [...]). Ponadto obowiązywały ograniczenia wynikające z § 11 tej Uchwały w zakresie ochrony konserwatorskiej SKA i SKA, m.in. w ramach strefy konserwatorskiej SKA "zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi na osi założenia zespołu podworskiego oraz w obszarze działki siedliskowej" § 11 ust. 3 pkt 1 Uchwały Nr [...]). Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do aktualnego oznaczenia terenu symbolem 1U - zabudowy usługowej, nie jest to tożsame przeznaczenie z dotychczasowym przeznaczeniem terenów przemysłowych oraz składów. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje również fakt zawarcia przez Skarżącą dnia [...] r., umowy sprzedaży nieruchomości, m.in. działki nr [...] o powierzchni 1,2731 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,0371 ha (akt notarialny Rep. A [...] Kancelaria Notarialna notariusza M. W., karty nr 13-17 akt administracyjnych). Zbycie nieruchomości nastąpiło zatem przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie ww. planu miejscowego.

Ustalając wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego organy oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych w sprawie decyzji. Stosownie do brzmienia art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z treścią operatu z dnia 31 lipca 2025 r. dla określenia wartości nieruchomości objętej postępowaniem rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami (str. 10 operatu szacunkowego). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach (§ 8 ust. 1).

Jednocześnie należy mieć na względzie, że podejście porównawcze nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o cechach zbliżonych. Zasadą jest bowiem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a dopiero w dalszej kolejności korekta o cechy różniące, nie zaś niejako "zastępowanie" wyszukiwania nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

Co istotne, ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3065/14). Na gruncie niniejszej sprawy biegły ustalił wartość nieruchomości objętej postępowaniem przed zmianą planu ustalając ją na kwotę 708.032,08 zł oraz wartość tej nieruchomości po zmianie tego planu przyjętego uchwałą Nr [...] Rada Gminy G. z dnia [...] r., na kwotę 837.741,88 zł (operat szacunkowy z dnia 31 lipca 2025 r.). Tym samym w oparciu o te ustalenia, organ ustalił, iż w wyniku przyjęcia nowego planu nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o 129.709,88 zł.

W ocenie Sądu, w przedłożonym do sprawy operacie doszło do pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów, która to ocena mieści się w ocenie wartości dowodowej tego rodzaju środka dowodowego. Braki operatu nie zostały dostrzeżone przez organy orzekające w sprawie.

Po pierwsze, w ramach zestawienia nieruchomości podobnych przyjęto 3 transakcje, z których dwie dotyczą działek o powierzchni stanowiącej jedynie ok 39% powierzchni nieruchomości wycenianej, natomiast jedna zaledwie 16% powierzchni nieruchomości wycenianej. Mianowicie, działka nr [...] (S., przeznaczenie w planie miejscowym P, powierzchnia 5.005 m2) oraz działka nr [...] (C., przeznaczenie w planie miejscowym U, powierzchnia 5.157 m2) są ponad 2-krotnie mniejsze od nieruchomości objętej postępowaniem. Z kolei działka nr [...] (G., przeznaczenie w planie miejscowym U) to działka o powierzchni 2.098 m2 podczas gdy nieruchomość wyceniana posiada powierzchnię 13.102 m2 (str. 49 operatu szacunkowego z dnia 31 lipca 2025 r.). Powyższe może mieć istotny wpływ na cenę 1 m2 nieruchomości wycenianej. Inną cenę jednostkową może bowiem osiągać nieruchomość, nawet o tym samym przeznaczeniu, lecz dwukrotnie mniejszej powierzchni.

Po drugie, w operacie do porównania przyjęto poza działkami o przeznaczeniu usługowym, również działki o przeznaczeniu przemysłowym stosując współczynnik korygujący 0,80. Współczynnik ten jednak jak wyjaśniono, uwzględnia "niższą atrakcyjność rynkową w stosunku do nieruchomości usługowych". W pismach uzupełniających rzeczoznawca wskazał, że "z uwagi na brak transakcji działkami objętymi ochroną konserwatorską wzrost wartości nieruchomości został określony wyłącznie w oparciu o relacje cen gruntów przemysłowych i usługowych, obserwowane na rynku lokalnym oraz w gminach sąsiednich o charakterze wiejskim", "ograniczenia wynikające z ochrony konserwatorskiej mają charakter indywidualny, dlatego nie dają się ująć w formie jednego, powszechnie stosowanego współczynnika obniżającego wartość" (pismo rzeczoznawcy z dnia 23 września 2025 r., karta 78 akt administracyjnych). W rezultacie zastosowany współczynnik 0,80 nie uwzględnia, że nieruchomości przyjęte do porównania nie są objęte ochroną konserwatorską. Współczynnik 0,80 wynika jedynie z ustalonej przez rzeczoznawcę różnicy między samym przeznaczeniem usługowym a przemysłowym.

Po trzecie, z operatu nie wynika, aby dla nieruchomości podobnych obowiązywały ograniczenia w zabudowie, brak również wskazania właściwych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wynikających z nich zapisów mogących mieć wpływ na wartość wymienionych nieruchomości. Żadna z trzech nieruchomości przyjętych do porównania nie jest bowiem objęta tym samym planem miejscowym, którym objęta jest nieruchomość wyceniana, zatem nie można przyjąć, że parametry te są zbieżne jak w przypadku terenów usługowych podlegających Uchwale Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. Należy przy tym pamiętać, że działka wyceniana mimo zmiany przeznaczenia na usługowe i wynikającej z tego przeznaczenia możliwości zabudowy notuje już opisywane ograniczenia, a możliwość zabudowy nie dotyczy całej jej powierzchni.

Po czwarte, niewątpliwie ochrona konserwatorska obowiązywała przed zmianą planu miejscowego jak i obowiązuje w aktualnym planie. Jednak zakres ograniczenia wynikający z ochrony konserwatorskiej przed zmianą planu określony w § 11 ust. 3 Uchwały Nr [...] z dnia [...] r., dla stref SKA i SKB, nie jest tożsamy z aktualnie obowiązującymi ograniczeniami dla stref ochrony konserwatorskiej wynikającymi z § 10 Uchwale Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r., czego operat dotychczas nie weryfikuje. Ponadto, jak już zwracano uwagę, przyjęte do porównania nieruchomości podobne nie są objęte tego rodzaju ograniczeniami wynikającymi zarówno z ochrony konserwatorskiej jak i zabytkowego charakteru istniejącego na nieruchomości budynku. Ewentualne twierdzenie, że cecha ta "nie może wpływać na wzrost wartości nieruchomości" (pismo rzeczoznawcy z dni 29 grudnia 2025 r., karta nr 17 akt organu odwoławczego) powinno wynikać jasno z treści operatu.

Tymczasem kwestie te z treści samego operatu nie wynikają, ani też nie zostały wyjaśnione w pismach uzupełniających rzeczoznawcy z dnia 23 września 2025 r. i z dnia 29 grudnia 2025 r. Uwzględniając, że ustalenie wzrostu wartości nieruchomości zależne jest od ustalenia ceny nieruchomości podobnych, a jak wskazuje biegły, nieruchomości te nie notują ograniczeń związanych z istniejącym budynkiem wpisanym do rejestru zabytków ani też ochroną konserwatorską, konieczne staje się wyjaśnienie czy mogą być traktowane jako podobne. Podobnie to operat powinien udzielać odpowiedzi na pytanie czy ograniczenia wynikające m.in. z objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską dla nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym (sprzed zmiany planu), ma tożsamy wpływ na jej wartość, jak ograniczenia wynikające z ochrony konserwatorskiej nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Wobec powyższego, w rozpoznawanej sprawie prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego zupełności i spójności.

Na marginesie dostrzec trzeba, że w operacie mowa jest o zestawieniu 20 nieruchomości, którego to zestawienia nie załączono do operatu.

Sąd zwrócił również uwagę na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Strona powinna mieć bowiem możliwość zapoznania się ze stanowiskiem rzeczoznawcy przedstawionym na kolejnych etapach postępowania, zatem zarówno w piśmie z dnia 23 września 2025 r., w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w piśmie z dnia 29 grudnia 2025 r., w toku postępowania odwoławczego. Tymczasem jak wynika z akt organ, stanowisko rzeczoznawcy wpłynęło do organu po zakreślonym Stronie terminie do zapoznania się z materiałem dowodowym. Po złożeniu przez Spółkę uwag do operatu pismem z dnia 27 sierpnia 2025 r., pismo uzupełniające rzeczoznawcy wpłynęło 23 września 2025 r., organ nie zawiadomił o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Natomiast w toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie doręczył Skarżącej Spółce odpisu pisma rzeczoznawcy z dnia 29 grudnia 2025 r. oraz nie zawiadomił o możliwości końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 7 k.p.a. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacją tego obowiązku jest obowiązek z art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego.

Sąd nie wskazuje rozstrzygnięcia, jednakże zauważa, że powyższe uchybienia nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też uzasadnione stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności winien doprowadzić do uzupełnienia operatu znajdującego się w aktach bądź sporządzenia nowego operatu, mając jednocześnie w polu widzenia obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 1.168 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.