Sąd uchylił nakaz ekspertyzy wiaduktu nałożony na Skarb Państwa przez nadzór budowlany

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2026 r., znak sprawy: WINB-WOA.7722.27.2026.ZS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) – dalej "P.b.", po rozpoznaniu wniesionego w ustawowym terminie zażalenia przez Starostę [...], reprezentującego Skarb Państwa (dalej "Starosta" lub "Skarżący"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej "PINB" lub "organ I instancji"), nr [...] z dnia 12 stycznia 2026 r., znak: [...], którym nałożono na Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę, obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 maja 2026 roku, ekspertyzy technicznej wiaduktu kolejowego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w P. przy ul. [...], wykonanej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, utrzymał to postanowienie w mocy.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego wiaduktu kolejowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w P. przy ul. [...]. Jak ustalił na podstawie informacji z rejestru gruntów, właścicielem działek nr [...], [...], [...] i [...] w P. jest Skarb Państwa. Dla powyższych nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...]

W ramach prowadzonego postępowania Starosta reprezentujący Skarb Państwa w piśmie z dnia 18 czerwca 2025 r., znak: [...] poinformował, że działki na których znajduje się wiadukt pozostają w zarządzie Spółki Restrukturyzacji Kopalń S.A. (dalej: SRK S.A.), a pierwotnym zarządcą nieruchomości i właścicielem wiaduktu była Kopalnia Węgla kamiennego "[...]", następnie jej następca - Kompania Węglowa S.A. Oddział KWK [...]. Wskazał również, że powyższe działki były przedmiotem decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. nr [...] z dnia 15 września 1986 r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością, a następnie oświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 29 grudnia 1992 r., nr [...] Zaznaczono, że działki te były ujęte w planie podziału Kompanii Węglowej S.A. na rzecz SRK S.A.

W dniu 25 czerwca 2025 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w sprawie. Ustalono, że wiadukt kolejowy jest nieużytkowany. Jego podpory i przyczółki są wykonane z betonu, główna konstrukcja nośna jest stalowa, a pomost wykonany z belek drewnianych. Stwierdzono, że w betonowych elementach mostu występują spękania, profile stalowe są skorodowane, a belki drewniane zbutwiałe. Na obiekcie, pomimo znacznej wysokości brak jest balustrad lub innej formy zabezpieczenia pomostu. W oparciu o mapę zasadniczą stwierdzono, że przyczółki i podpory wiaduktu zlokalizowane są na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Obecni na czynnościach kontrolnych przedstawiciele Starostwa Powiatowego w W. poinformowali, że wiadukt nie jest własnością Skarbu Państwa.

W dniu 17 września 2025 r. PINB zwrócił się do SRK S.A. o udzielenie informacji czy działki na których posadowiony jest wiadukt znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółki lub czy dysponuje ona innym tytułem prawnym uprawniającym do korzystania z tych działek. W odpowiedzi z 25 września 2025 r. SRK S.A. wskazała, że właścicielem działek jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę.

W dniu 17 października 2025 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka przedstawiciela SRK S.A. Świadek zeznał, że SRK S.A. w 2017 r. w momencie przejmowania majątku po KWK [...] otrzymała wykaz działek o nieuregulowanym stanie prawnym do ewentualnego wyjaśnienia ich stanu prawnego w tym działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] w P. przy ul. [...]. Wskazał, że z księgi wieczystej [...] wynika, że ich właścicielem jest Skarb Państwa, a księga nie zawiera żadnych wpisów dotyczących praw innych podmiotów. SRK S.A. w 2017 r. w ramach przejmowania majątku po KWK [...] nie otrzymała w wykazie obiektów wiaduktu kolejowego zlokalizowanego na powyższych działkach oraz nie dokonywała żadnych czynności prawnych dotyczących powyższych działek, co wpływałoby na zmianę ich stanu prawnego, gdyż posiadana dokumentacja nie stanowiła podstawy do uzyskania prawa wieczystego użytkowania gruntu.

W dniu 1 grudnia 2025 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Burmistrza Miasta P. o dopuszczenie w charakterze strony do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Do pisma dołączono zawiadomienie Wojewody Śląskiego z dnia 17 listopada 2025 r. "o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. (w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiła Gmina P.) prawa własności działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]. PINB w odpowiedzi poinformował, że Miastu P. nie można przyznać statusu strony, gdyż nie legitymuje się interesem prawnym, a jedynie faktycznym.

W konsekwencji poczynionych ustaleń, z uwagi na stan techniczny wiaduktu, postanowieniem nr [...] z dnia 12 stycznia 2026 r., znak: [...], PINB nałożył na Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę, obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 maja 2026 r., ekspertyzy technicznej tego wiaduktu, wykonanej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że konieczne jest opracowanie ekspertyzy z uwagi na wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. W zakresie adresata obowiązku wskazano, że właścicielem działek, na których obiekt się znajduje jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...], a ponadto brak jest przesłanek do uznania, iż SRK S.A. posiada tytuł prawny do tych działek.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Starosta zarzucając, że ustalenie Skarbu Państwa jako strony postępowania jest przedwczesne z uwagi na toczące się przed Wojewodą Śląskim postępowanie regulacyjne dotyczące działek, na których zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania. W ocenie Starosty postępowanie przed Wojewodą Śląskim ma charakter zagadnienia wstępnego względem postępowania prowadzonego przez PINB. Zwrócono również uwagę, że SRK S.A. jako spółka przejmująca przejęła aktywa i pasywa jak i prawa i obowiązki z wszelkich decyzji administracyjnych związanych z przenoszonymi na nią składnikami majątku. Do zażalenia dołączono kopie dokumentów dot. podniesionych zarzutów, tj.:

- pisma SRK S.A. z dnia 9 października 2018 r. wraz z planem podziału Kompani Węglowej S.A. z siedzibą w K.,

- zawiadomienia Wojewody Śląskiego z dnia 17 listopada 2025 r., znak: [...]

Starosta wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2026 r. przywołanym na wstępie ŚWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postepowania, stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie. W ocenie ŚWINB wymogi określone w art. 81 c ust. 2 P.b. zostały zachowane bowiem nałożony obowiązek ma służyć wyjaśnieniu kwestii technicznych z zakresu nośności i wytrzymałości elementów konstrukcyjnych przedmiotowego wiaduktu, a tym samym dostarczyć organowi I instancji niezbędnej wiedzy specjalistycznej do merytorycznego zakończenia postępowania. Sporną kwestią jest natomiast określenie adresata nakazu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu ŚWINB stwierdził, że są one niezasadne, a w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo określono adresata nakazu tj. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]. W ocenie organu odwoławczego zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] właścicielem działek nr [...], [...], [...] i [...] w P. jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę. W księdze wieczystej brak jest wpisów dotyczących oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste bądź ostrzeżeń dotyczących niezgodności prawa ujawnionego w księdze z rzeczywistym stanem prawnym. ŚWINB wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o Księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 341) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Odnosząc się do kwestii zagadnienia wstępnego ŚWINB stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, z którego wynika, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie postępowania kanalizacyjnego w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...] w P. przy ul. [...] nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla postępowania w ramach nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotowego wiaduktu i z tego powodu nie ma podstaw prawnych dla zawieszenia postępowania.

Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się Skarżący, który wywiódł skargę do tut. Sądu. W skardze zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego - a to art. 81 c ust. 2 P.b. poprzez bezzasadne (przedwczesne) przyjęcie, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] jest właścicielem obiektu budowlanego, to jest wiaduktu kolejowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...], karta mapy 1, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], i w konsekwencji nałożenia na niego obowiązku dostarczenia opisanej we wstępie ekspertyzy.

II. przepisów postępowania a to naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji przyjęcie, iż Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego, to jest wiaduktu kolejowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...], karta mapy 1, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.

Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie organu i instancji;

2) zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że będąca przedmiotem skargi nieruchomość, na której zlokalizowany jest wiadukt kolejowy nie znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje Starosta [...], toteż obiekt ten nie jest przedmiotem gospodarowania, a wszelkie wydatki związane z ewentualnym zleceniem ekspertyzy stanowiłyby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Swoje stanowisko Skarżący poparł przykładami z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Podniósł również, że art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) określa zakres czynności starosty w stosunku do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, natomiast zgodnie z art. 228 tej ustawy w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości, które na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, z późn. zm.) stały się, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności. Stan prawny działek zapisanych w ewidencji gruntów jako własność Skarbu Państwa nie został uregulowany. W związku z powyższym zapis w ewidencji gruntów nie stanowi o prawie własności strony do nieruchomości, która z mocy prawa stanowić może mienie innego podmiotu.

Zdaniem Skarżącego ocena legalności działania organu nadzoru budowlanego nie może ograniczać się jedynie do odwołania się do mocy wiążącej ewidencji gruntów i budynków czy domniemania prawdziwości wpisów w księdze wieczyste w sytuacji, gdy posiada on wiedzę o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym. Stąd kluczowym dla kwestii ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnień właścicielskich jest uzyskanie ostatecznej decyzji wojewody.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następują, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostało postanowienie ŚWINB z 26 lutego 2026 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia z dnia z dnia 12 stycznia 2026 r.

W ocenie Sądu w sytuacji, gdy PINB na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nakłada na Starostę obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obiektu, a jednocześnie toczy się postępowanie komunalizacyjne, co w sprawie jest bezsporne, dochodzi do wyraźnego konfliktu postępowań administracyjnych w przedmiocie ustalenia adresata obowiązku.

Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem prawa organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie powinny ustalić adresata obowiązku. Starosta co do zasady reprezentuje Skarb Państwa jako organ gospodarujący jego zasobem. Jeśli jednak toczy się postępowanie komunalizacyjne, oznacza to, że gmina, na terenie której znajduje się sporna nieruchomość żąda potwierdzenia, że nieruchomość ta przeszła na jej własność z mocy prawa już 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacja Wojewody ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc. W zaistniałej sytuacji, jeżeli Wojewoda wyda decyzję pozytywną dla gminy okaże się, że Skarb Państwa (i tym samym Starosta) nie jest i nie był właścicielem obiektu budowlanego (w rozpoznawanej sprawie nieruchomości zabudowanej wiaduktem) w dacie wydania postanowienia przez PINB. Obciążenie Starosty kosztami ekspertyzy, gdy prawdopodobnie nie ma on tytułu prawnego do nieruchomości, co potwierdza m.in. brak spornych działek (zabudowanych wiaduktem) w zasobie gospodarowanym przez Starostę, narusza przepisy procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu w tak ustalonym stanie faktycznym PINB powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i z uwagi na charakter sprawy (zły stan wiaduktu) wystąpić do wojewody z wnioskiem o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Ustalenie właściciela obiektu jako adresata postanowienia bez rozstrzygnięcia kwestii komunalizacji nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany w złym stanie technicznym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przywołanego przepisu k.p.a.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi są uzasadnione i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu i instancji.

Orzeczenie o kosztach sąd oparł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę stanowisko sądu wynikające z poczynionych wyżej rozważań.