Opłata za część działki po zmianie planu. Sąd oddalił skargę na 35 472,60 zł

Decyzją z dnia 31 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 21 lipca 2025 r. w przedmiocie ustalenia dla skarżącego – L. B. jednorazowej opłaty w kwocie 35 472,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. działki numer [...] o powierzchni 0,3709 ha położonej w [...] gm. [...] - w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpił w związku ze zmianą przeznaczenia w planie miejscowym w zakresie części tej nieruchomości - o pow. 1746 m2 ( 48%) - z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ podniósł, że w sprawie jest niesporne, iż w 2021 r. został uchwalony plan miejscowy, który spowodował częściową zmianę przeznaczenia terenów z upraw polowych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną nastąpiło pismem z dnia 20.02.2025 r., które strona odebrała w dniu 19.03.2025 r. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5-ciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Plan wszedł w życie z dniem 28.07.2021 r., a zbycie nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...] r. Organ podkreślił, że wysokość stawki opłaty planistycznej uchwalona przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla sołectwa [...] wynosi 20 % wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów objętych planem i nie przekracza dopuszczalnej 30% stawki. Podniósł, że z treści art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż opłatę planistyczną ustala się w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, a ten wzrost ustala się na dzień jej sprzedaży. Podstawę do ustalenia opłaty planistycznej stanowi operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Organ podniósł, że ocenił operat w niniejszej sprawie i uznał go za prawidłowo sporządzony, a zatem mogący stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Podkreślił, że operat szacunkowy uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa. Biegły określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia nowego planu, przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym oraz przed jego uchwaleniem, co odpowiada dyspozycji art. 37 ust. 1 ustawy. Opinia rzeczoznawcy majątkowego nie budzi zastrzeżeń w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasad wyceny nieruchomości określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości ( Dz.U z 2023 r. , poz. 1832). Rzeczoznawca majątkowy uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny oraz dostępne dane rynkowe dokonał prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru metody i techniki wyceny nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej) oraz sposobu określenia wartości nieruchomości, prawidłowo przyjął ceny transakcyjne za nieruchomości podobne pod względem położenia, cech fizycznych działki, walorów widokowych i otoczenia, warunków dojazdu. Analizą gruntów mieszkalnych objął ściśle rynek lokalny, podobny do stref [...]. Z uwagi na stosunkowo niewielką ilość transakcji sprzedaży gruntów rolnych, obszar analizy rozszerzył do powiatu [...] (poza [...]), [...] ( poza miastem [...]), [...] (poza Miastem [...], [...] i [...]). Uwzględniając cel wyceny szczegółowo przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod użytki rolne, jak i przeznaczonych pod typową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wskazanym obszarze, w okresie ponad dwuletnim. Do analizy przyjął dane dotyczące wyłącznie cen działek w sprzedaży wolnorynkowej prawa własności podobnych działek niezabudowanych, działek o porównywalnej powierzchni od 500 do 3000 m2.

Organ wskazał, że w jego ocenie, operat szacunkowy pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, bo został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, dla celu ustalenia opłaty planistycznej, rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym i uchwalonym nowym planie miejscowym, stan jej zagospodarowania, określił cechy nieruchomości podobnych, wzrost wartości nieruchomości określił na dzień jej sprzedaży. Operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek ani braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, kwotę wartości nieruchomości wyrażono w pełnych złotych, w operacie zamieszczono stosowne klauzule, do operatu dołączono dokumenty wykorzystane przy jego sporządzeniu. Operat został podpisany, została zamieszczona data jego sporządzenia i właściwa pieczęć.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji, skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej również jako k.p.a.) w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 399), poprzez bezkrytyczne przyjęcie za dowód operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, pomimo że operat ten zawiera istotne błędy metodologiczne dyskwalifikujące go jako dowód, w szczególności z uwagi dobór nieruchomości niepodobnych, tj. biegły, powołując się na brak transakcji lokalnych, w sposób nieuzasadniony rozszerzył rynek analizy na powiaty [...] i [...], przyjmując tym samym do porównania ceny gruntów z odległych lokalizacji, które ze względu na odmienne uwarunkowania ekonomiczne są nieporównywalne z gruntami w gminie [...], co stanowi bezpośrednie naruszenie ustawowej zasady podobieństwa nieruchomości, a także z uwagi na brak analizy specyfiki nieruchomości "hybrydowej", tj. przedmiotowy operat szacunkowy nie uwzględnia w sposób należyty faktu, że zmiana planu objęła jedynie część działki (ok. 48%), co w konsekwencji czyni wyceniany grunt nieruchomością o funkcji mieszanej, charakteryzującą się znacznie niższą płynnością oraz wartością rynkową w porównaniu do przyjętych przez biegłego jako punkt odniesienia gruntów w pełni budowlanych. Skarżący zarzucił również zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, w szczególności poprzez brak rzetelnego odniesienia się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu dotyczących braku proporcjonalności opłaty oraz metodologii wyceny tylko części działki, a poprzestanie jedynie na powołaniu się na ustalenia biegłego bez ich krytycznej weryfikacji. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego przy wydaniu decyzji, tj.: - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie stawki procentowej w wysokości 20% w sposób automatyczny i bezrefleksyjny, co w połączeniu z wadliwym ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości doprowadziło do nałożenia na skarżącego opłaty nieproporcjonalnej, naruszającej zasadę sprawiedliwości społecznej oraz stanowiącej nadmierną ingerencję w prawo własności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 21 lipca 2025 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani też prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w przedmiocie ustalenia dla skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określonej w decyzji - w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości w ciągu pięciu lat od dnia jego wejścia w życie.

Podnieść zatem należało, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 538 ), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Według zaś art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu; 2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

W niniejszej sprawie poza sporem było to, że na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla sołectwa [...] zmienione zostało przeznaczenie części przedmiotowej nieruchomości - o pow. 1746 m2 ( 48%) - z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Poprzednie przeznaczenie regulował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...], według którego cały obszar wymienionej działki miał przeznaczenie; - tereny upraw polowych. Wynika to z zawartego w aktach administracyjnych wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy nr [...]z dnia [...] r.

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że nastąpiła zmiana przeznaczenia w zakresie części przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy niekwestionowane było to, że sprzedaż wymienionej nieruchomości nastąpiła przed upływem 5 lat od wejścia w życie nowego planu miejscowego oraz że spełniony został warunek określony w art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zostało wszczęte w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący.

Natomiast zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania ustaleń organów dotyczących wysokości wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, a także wartości dowodowej operatu szacunkowego, będącego podstawą tych ustaleń i do kwestionowania zastosowania przez organ stawki w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości przy określeniu opłaty planistycznej.

W ramach odniesienia się do powyższych zarzutów wskazać należało, że wymieniony operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę – osobę dysponującą potwierdzonymi kwalifikacjami – biegły został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych. Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego spełnia wymagania określone w przepisach – obowiązującego w dacie jego sporządzenia - rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832), (organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wymienił rozporządzenie RM z 21.09.2004 r., jednakże w niniejszej sprawie prawidłowo zostało zastosowane rozporządzenie z 5.09.2023 r. – na jego podstawie został opracowany operat). Przedmiotowy operat szacunkowy zawiera, zgodnie z wymogami rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat spełnia również pozostałe warunki określone w rozporządzeniu oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik. Operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci. Wycena nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Ponadto należy podkreślić, że biegły wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń oraz zastosowaną metodę szacowania wartości nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Rozważania prowadzone w operacie szacunkowym są zrozumiałe, spójne i logiczne. Dodać należało, że poza zakresem kontroli sądów administracyjnych pozostaje kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 399, dalej jako u.g.n.), rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie dokonuje ustaleń na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, dysponującego wiadomościami specjalnymi. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15). Taką zaś ocenę zawiera decyzja Kolegium wydana w niniejszej sprawie, którą Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę, uznał za prawidłową. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącego opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze dodać należało, że rzeczoznawca majątkowy, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, które przyjmuje do porównania – zgodnie z § 5 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia. Podkreślenia wymagało, że według ustawowej definicji nieruchomości podobnej, zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jak podkreśla się w orzecznictwie - z definicji tej wynika, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami mogą być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni. Wręcz przeciwnie - pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice - odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji, na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., w którym mowa jest o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Podkreślenia zatem wymagało, że – jak już była o tym mowa - to rzeczoznawca dokonuje wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Dokonywana przez organ ocena dowodu, jakim jest operat szacunkowy, nie dotyczy kwestii objętych zakresem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca.

Ponadto wbrew zarzutom skargi, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, uwzględnił to, że zmiana przeznaczenia w nowym planie miejscowym dotyczyła części nieruchomości - o powierzchni 1762 m2 ( 48%), dla której zmieniono przeznaczenie z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wycena została przedstawiona szczegółowo na str. 14 operatu. Ustalając wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca w operacie szacunkowym określił odrębnie wartość jednostkową m2 gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowym i gruntu o przeznaczeniu rolnym. W wyniku tego ustalił wartość części działki o przeznaczeniu mieszkaniowym oraz części działki o przeznaczeniu rolnym, a następnie określił łączną wartość działki poprzez zsumowanie wartości obydwu tych części. Bezpodstawne były zatem zarzuty skargi, według których operat nie uwzględnia tego, iż zmiana przeznaczenia dotyczyła tylko części działki i że działka ma charakter nieruchomości "hybrydowej".

Nie zasługiwał również na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie stawki w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości przy określeniu przedmiotowej opłaty planistycznej.

Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalona w planie miejscowym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą - nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Na tej podstawie w § 14 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla sołectwa [...] – przyjęto, że stawka procentowa, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wynosi 20 %.

Podkreślenia ponadto wymagało, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - źródłem prawa powszechnie obowiązującego na określonym terenie. Wbrew błędnemu rozumowaniu zawartemu w skardze, organy orzekające w niniejszej sprawie były więc zobligowane do zastosowania wymienionej stawki - 20 % wzrostu wartości nieruchomości, przy określeniu przedmiotowej opłaty planistycznej.

W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej w sprawie decyzji, stwierdzić zatem należało, że została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W powyższych okolicznościach, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem wymienionej decyzji - została bowiem wydana na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w jej uzasadnieniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 K.p.a.

W związku z tym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.