Dojście do piekarni przez jego działkę. Sąd oddalił skargę, bo nie był stroną

Decyzją z 6 lutego 2026 r. znak: NBZ.906.2.2026 Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej "ŚPWIS"), po rozpoznaniu sprawy z odwołania D. U. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (dalej jako "PPIS") z 10 grudnia 2025 r., znak: NBZ.9020.32.2025, odmawiającej uchylenia decyzji PPIS w Kielcach z 26 czerwca 2025 r., znak: NBZ.9020.32.2025, w przedmiocie zatwierdzenia zakładu [...] zlokalizowanego w budynku usługowo-handlowym przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji ŚPWIS wyjaśnił, że w dniu 24 września 2025 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kielcach wpłynął wniosek D. U. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez PPIS w Kielcach ww. decyzji z 26 czerwca 2025 r. PPIS w dniu 13 listopada 2025 r. wydał postanowienie, którym wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 10 grudnia 2025 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Z tą decyzję nie zgodził się D. U., który wniósł od niej odwołanie.

Rozpatrując ten środek odwoławczy organ II instancji stwierdził w pierwszej kolejności, że w jego ocenie skarżący zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zapoznał się bowiem z treścią decyzji zatwierdzającej z 26 czerwca 2025 r. w trybie dostępu do informacji publicznej w dniu 2 września 2025r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożył 24 września 2025 r. W treści wniosku jako podstawę wznowienia wskazał na:

- art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. twierdząc, że decyzja PPIS w Kielcach z 26 czerwca 2025 r. została wydana w oparciu o nieprawdziwe dowody,

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że jako stronie postępowania uniemożliwiono mu udział w prowadzonym przez PPIS postępowaniu,

- art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z faktem, że zagadnienie wstępne dotyczące dostępności do zakładu [...] od strony działki będącej własnością D. U. zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ, tj. sąd, odmiennie od oceny przyjętej w ww. decyzji administracyjnej.

Odnośnie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. D. U. w treści odwołania wskazał, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia fałszywości treści oświadczenia z dnia 21 stycznia 2025 r. wystawionego przez R. S., właścicielkę budynku usługowo-handlowego, w którym zezwala osobom trzecim na przechodzenie przez jego działkę. Fałsz treści tego oświadczenia jest zdaniem skarżącego istotny, gdyż PPIS w oparciu o jego treść uzasadnia, że właściciele budynku handlowo-usługowego posiadają uprawnienia do korzystania z działki nr [...], będącej jego własnością. Organ włączył tym samym jego nieruchomość w zakres zagospodarowania zakładu [...].

Odnosząc się do tej przesłanki organ wskazał, że warunkiem skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest przedłożenie przez stronę dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego fałszerstwo dowodu. Ustalenie faktu, że dowody, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, zostały sfałszowane nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie nie tylko nie wykazano zaś, by zachodziło niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, ale przede wszystkim nie wykazano oczywistości sfałszowania dowodu (art. 145 § 2 k.p.a.).

ŚPWIS podniósł dalej, że zgodnie z przepisami prawa żywnościowego: "Po otrzymaniu od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze wniosku o zatwierdzenie przeprowadza właściwy organ kontrolę na miejscu. Właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności wyłącznie jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wykazał, że spełnia odpowiednie wymogi prawa żywnościowego. Właściwy organ może udzielić zatwierdzenia zakładu, jeżeli wydaje się, iż zakład spełnia wszelkie wymogi w zakresie infrastruktury i wyposażenia (...)" (art. 148 ust. 2, 3, 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG - Dz.U. UE L.2017.95.1 z dnia 7 kwietnia 2017 r., zwane dalej "rozporządzeniem nr 2017/625"). Wymagania odnośnie infrastruktury zostały sprecyzowane w załączniku II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319, dalej jako "rozporządzenie nr 852/2004") i spełnienie tych wymagań podmiot działający na rynku spożywczym bezwzględnie musi wykazać aby uzyskać decyzję zatwierdzającą. Zdaniem ŚPWIS oznacza to, że organ dokonując wizyty na miejscu winien zweryfikować, czy w zakładzie zapewniono warunki umożliwiające spełnienie ww. przepisów prawa żywnościowego. W związku z powyższym zapewnienie wejść do zakładu oceniane jest przez pryzmat możliwości spełnienia wymagań rozdziału IX rozporządzenia nr 852/2004, a zatem weryfikacji podlega fakt, czy droga wejścia surowców, personelu, klientów, wyjścia odpadów nie powoduje krzyżowania się dróg czystych i brudnych, czyli czy nie stwarza możliwości wtórnego zanieczyszczenia środków spożywczych produkowanych w zakładzie. Z treści protokołów kontroli sanitarnych sporządzonych w niniejszym przypadku, dokumentujących wyniki kontroli przeprowadzonych w przedmiotowej piekarni, nie wynika aby stwierdzone były jakiekolwiek nieprawidłowości w zakresie zapewnienia prawidłowych warunków higienicznych w obrębie drogi wejścia/wyjścia z zakładu.

W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Tymczasem kwestia położenia dojścia do zakładu [...] nie stanowi w analizowanym przypadku o interesie prawnym (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) D. U., a w konsekwencji nie może on być uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia piekarni.

Kwestie dotyczące zatwierdzania zakładów prowadzących działalność na rynku spożywczym regulują przepisy prawa żywnościowego określone w rozporządzeniu (UE) 2017/625. Wspomniana w art. 148 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625 procedura zatwierdzania zakładów została określona w art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448 ze zm., zwanej dalej "u.b.ż.ż."). Przywołując ten przepis oraz art. 62 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy organ wskazał, że z dniem 14 grudnia 2019 r. rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1, dalej jako "rozporządzenie nr 882/2004") zostało uchylone rozporządzeniem nr 2017/625, które ustanawia zharmonizowane ramy Unii Europejskiej w zakresie organizacji kontroli urzędowych oraz czynności urzędowych innych niż kontrole urzędowe w całym łańcuchu rolno-spożywczym, z uwzględnieniem przepisów dotyczących kontroli urzędowych określonych w rozporządzeniu nr 882/2004 oraz w odpowiednim prawodawstwie sektorowym. Zgodnie z ww. przepisami podmiotem działającym na rynku spożywczym, odpowiedzialnym za spełnienie wymagań prawa żywnościowego w piekarni zlokalizowanej w budynku handlowo-usługowym przy ul. [...] jest podmiot prowadzący w nim działalność gospodarczą. W tym przypadku jest to M. B., która złożyła do PPIS wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. PPIS w Kielcach w prowadzonym na ten wniosek postępowaniu wydał decyzję z 26 czerwca 2025 r., w której zatwierdził zakład [...], a tym samym nadał uprawnienia do prowadzenia działalności w zakładzie w określonym zakresie i nałożył obowiązek prowadzenia działalności zgodnie z wydaną decyzją. Z rozstrzygnięcia decyzji z 26 czerwca 2025 r. nie wynika, aby PPIS nałożył jakikolwiek obowiązek na D. U.. Strona wnosząca odwołanie nie inicjowała prowadzonego postępowania w zakładzie [...]m, nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym z wykorzystaniem ww. zakładu i nie zostały na nią nałożone żadne obowiązki z zakresu prawa żywnościowego. W ocenie ŚPWIS kwestia położenia dojścia do zakładu [...] nie stanowi w analizowanym przypadku o interesie prawnym D. U.. Prowadzący działalność na rynku spożywczym w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia zakładu przedstawił dokument uprawniający go ze strony wynajmującego do korzystania z określonych wejść do budynku. W dokumentacji sprawy dotyczącej lokalu [...] znajduje się postanowienie z dnia 22 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII Ns 1139/23, wydane przez Sąd Rejonowy w Kielcach VIII Wydział Cywilny, udzielające zabezpieczenia na czas trwania postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej w ten sposób, żeby "(...) zezwolić na korzystanie przez każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] (...) na przechodzenie i przejeżdżanie do drogi publicznej ulicy [...] w Kielcach pasmem o szerokości 3 m, w tym istniejącym podjazdem o szerokości 1,5 m licząc od strony wschodniej budynku (...)". ŚPWIS podzielił w tej kwestii stanowisko PPIS, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzące postępowania w oparciu o przepisy prawa żywnościowego nie są uprawnione do podejmowania czynności mających na celu likwidację naruszeń prawa własności. Sprawy sporne wynikające z innych przepisów, jak to ma miejsce w omawianym przypadku, mogą być rozstrzygnięte wyłącznie przez sąd powszechny w drodze powództwa cywilnego. Organ administracji nie może, wyłącznie z powodu sporu czy konfliktu między stronami, nie realizować swoich kompetencji.

Dalej ŚPWIS podniósł, że powołując się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. D. U. wskazał w odwołaniu, iż:

- zagadnienie wstępne dotyczące możliwości korzystania z jego działki nr [...] na potrzeby komunikacyjne zakładu [...] zostało rozstrzygnięte w postanowieniu z dnia 22 styczna 2024 r. przez Sąd Rejonowy w Kielcach VIII Wydział Cywilny odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydawaniu przedmiotowej decyzji,

- zagadnienie wstępne dotyczące dostępności do lokali w budynku usługowo-handlowym od strony nieruchomości wschodniej zostało rozstrzygnięte w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II Ca 270/23, odmiennie od oceny przyjętej przez organ w decyzji zatwierdzającej zakład [...],

- zagadnienie wstępne dotyczące zakresu zagospodarowania budynku usługowo-handlowego i znajdującego w nim zakładu [...] zostało rozstrzygnięte w decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowo-handlowego odmiennie od oceny przyjętej przez organ w decyzji zatwierdzającej zakład [...].

Przedmiotem postępowania administracyjnego, w toku którego została wydana decyzja PPIS z 26 czerwca 2025 r., była ocena spełnienia przez zakład [...] wymogów higieniczno-sanitarnych i technicznych określonych w przepisach prawa żywnościowego, tj. rozporządzeniu nr 852/2004. Podstawą wydanej decyzji były przepisy rozporządzenia nr 2017/625, rozporządzenia nr 852/2004 oraz u.b.ż.ż. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy o PIS Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych, natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego. W związku z powyższym w prowadzonym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia przedmiotowego zakładu organ dokonał oceny spełnienia wymagań w zakresie swoich kompetencji. PPIS dokonał oceny i wydał rozstrzygnięcie, którego głównym celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności.

W ocenie ŚPWIS rozstrzygnięcia, na które powołuje się D. U., wydane przez sądy i inne organy, nie miały wpływu na wydaną decyzję, gdyż przytoczone zagadnienia wstępne nie stanowią i nie determinują o spełnieniu wymogów sanitarno-higienicznych i technicznych obiektu poddawanego zatwierdzeniu z zakresu bezpieczeństwa żywności, w oparciu o przepisy prawa żywnościowego. Między wskazanymi sprawami a wydaną decyzją zatwierdzającą nie istniała zależność prawna - rozstrzygnięcie dokonane przez PPIS nie było bezpośrednio uwarunkowane wynikiem wcześniejszych orzeczeń, które nie dotyczyły spełnienia przez zakład [...] wymogów prawa żywnościowego. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika jakoby nie było fizycznej możliwości wejścia personelu, dostaw środków spożywczych czy klientów do zakładu [...] zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] wejściem, które zostało wskazane przez prowadzącego działalność w trakcie postępowania prowadzonego na złożony przez niego wniosek. Zatem należy stwierdzić, że wskazane zagadnienia wstępne w przedmiotowym przypadku nie stanowią przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie naruszenia określonego w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego PPIS w Kielcach realizując obowiązek wynikający z art. 6 oraz art. 7 k.p.a., działając na podstawie przepisów prawa i prowadząc postępowanie dotyczące zatwierdzenia obiektu w oparciu o przepisy prawa żywnościowego, podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że PPIS przeanalizował bardzo wnikliwie dokumenty posiadane w sprawie oraz przedstawiane przez D. U., prawidłowo zrealizował obowiązek organu administracji publicznej dotyczący wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa żywnościowego, z uwzględnieniem również reguł z art. 77 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a. D. U. wiedział bowiem o toczącym się na jego wniosek postępowaniu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. U. zarzucił naruszenie:

1) art. 3 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez nieuwzględnienie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu na zakład [...] i zignorowanie ustawowego obowiązku, który nakazuje aby organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej uzgodnił dokumentację projektową pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przy zmianie sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie lokalu, podczas gdy technologia zakładu opiera się na bezpośrednim wykorzystaniu prywatnego gruntu skarżącego (działka nr [...]), co czyni go stroną postępowania;

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, polegające na bezkrytycznym uznaniu oświadczenia R. S. – właścicielki budynku, w którym zlokalizowany jest zakład [...] – za dowód uprawniający właścicieli zakładu [...] do korzystania dla celów komunikacji z działki sąsiedniej, przy jednoczesnym zignorowaniu dowodów z dokumentów urzędowych (KW i wyroki sądów);

4) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana w oparciu o oświadczenie osoby nieuprawnionej (oświadczenie właścicielki budynku usługowo-handlowego zezwalające jej najemcom na korzystanie z działki skarżącego); organ bezzasadnie uznał, że stwierdzenie fałszywości tego faktu wymaga wyroku karnego, mimo oczywistej sprzeczności oświadczenia z dokumentacją wieczystoksięgową;

5) art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez zignorowanie mocy wiążącej prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach (sygn. II Ca 270/23), rozstrzygającego o obowiązku wydania skarżącemu części nieruchomości wykorzystywanej jako dojście do zakładu [...];

6) art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP:

- poprzez władcze ograniczenie prawa własności skarżącego i usankcjonowanie trwałego korzystania z jego nieruchomości przez podmiot trzeci bez podstawy ustawowej;

- poprzez usankcjonowanie czynności organu, który bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości zatwierdza dostęp przez jego działkę do zakładu [...] zlokalizowanego na innej działce i należącego do innego podmiotu gospodarczego, naruszając tym istotę prawa własności;

7) art. 61 i 62 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez zatwierdzenie zakładu, który nie posiada zapewnionego legalnego i bezpiecznego dostępu (ciągów komunikacyjnych) zgodnego z prawem budowlanym i własnościowym;

8) art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez zignorowanie faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, co powinno skutkować odmową zatwierdzenia sanitarnego do czasu legalizacji budowlanej;

9) art. 3 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez brak uzgodnienia dokumentacji projektowej pod względem zagospodarowania terenu, w tym uzgodnienia dojść służących obsłudze technologicznej zakładu [...] w związku ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego;

10) art. 6 k.p.a. w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez akceptację dojścia do zakładu [...] poprzez rampę o szerokości 1,28 m, podczas gdy przepisy prawa wymagają minimalnej szerokości dojścia dla budynków użyteczności publicznej 1,5 m;

11) art.16 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do faktu, że decyzja administracyjna, którą cechuje trwałość, oparta jest na sądowym tymczasowym zabezpieczeniu przechodu przez działkę sąsiednią;

12) art. 6 k.p.a. (zasada praworządności):

- poprzez brak merytorycznego odniesienia się do faktu, że rozstrzygnięcie dotyczące dojścia do kawiarni oparte jest na infrastrukturze (rampa i schody) będącej samowolą budowlaną;

- poprzez brak merytorycznego odniesienia się do faktu, że rozstrzygnięcie dotyczące dojścia do kawiarni oparte jest na infrastrukturze (rampa i schody) posadowionych na cudzej działce nr [...], do którego właściciele budynku usługowo-handlowego i właściciele zakładu [...] nie posiadają trwałego tytułu prawnego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości;

2) zasądzenie od ŚPWIS kosztów postępowania, w tym opłaty za wpis w wysokości 200 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanym przypadku była decyzja ŚPWIS utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez PPIS we wznowionym postępowaniu i odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu w przedmiocie zatwierdzenia zakładu [...].

Podlegająca kontroli sądowej decyzja została wydana w ramach uregulowanej w przepisach art. 145-152 k.p.a. instytucji procesowej wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiących wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z treści wstępnej art. 145 § 1 k.p.a. stanowiącej, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne", wprost wynika, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie.

Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-152 k.p.a.) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 k.p.a., oczywisty brak przymiotu strony), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia, a następnie rozstrzygania o istocie sprawy w sytuacji wystąpienia podstaw wznowieniowych.

W art. 151 § 1 i 2 k.p.a. ustawodawca wskazał na możliwe rodzaje rozstrzygnięć podjętych we wznowionym już postępowaniu - tj. odmowę uchylenia decyzji (§ 1 pkt 1), uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2) oraz stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). W przypadku niestwierdzenia przesłanek wznowienia, wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wymienił m.in. okoliczność niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu. Jeżeli prowadząc wznowione postępowanie w oparciu o tę przesłankę, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż ona nie zachodzi, powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jednocześnie należy podkreślić, że z art. 147 zdanie pierwsze k.p.a. wynika, iż żądać wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej może wyłącznie strona tego postępowania. Jeśli zatem wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, brak jest podstaw do badania zasadności wniosku o wznowienie w oparciu o inne przesłanki art. 145 § 1 k.p.a. Tryby wznowienia postępowania administracyjnego (skargowy i z urzędu) mają charakter rozłączny, a przez to nie mogą być dowolnie łączone w czasie ich trwania (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2024 r., sygn. II SA/Sz 463/24).

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W rozpatrywanym przypadku decyzja ostateczna PPIS z dnia 26 czerwca 2025 r. została wydana w przedmiocie zatwierdzenia zakładu [...] zlokalizowanego w budynku usługowo-handlowym przy ul. [...]. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w postępowaniu tym D. U. nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Zgodnie z art. 148 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 2017/625 właściwe organy określają procedurę, zgodnie z którą podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze występują o zatwierdzenie zakładów zgodnie z rozporządzeniami (WE) nr 852/2004 i (WE) nr 853/2004 (ust. 1). Po otrzymaniu od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze wniosku o zatwierdzenie właściwy organ przeprowadza kontrolę na miejscu (ust. 2). Właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności wyłącznie jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wykazał, że spełnia odpowiednie wymogi prawa żywnościowego (ust. 3). Wymogi te w zakresie infrastruktury zostały sprecyzowane w załączniku II rozporządzenia nr 852/2004 i, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, skupiają się one przede wszystkim na tym, czy m.in. droga wejścia surowców, personelu, klientów, wyjścia odpadów nie powoduje krzyżowania się dróg czystych i brudnych, czyli czy nie stwarza możliwości wtórnego zanieczyszczenia środków spożywczych produkowanych w zakładzie. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.b.ż.ż. podmioty działające na rynku spożywczym lub na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością składają wniosek o wpis do rejestru zakładów albo o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów, w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności, w formie pisemnej, według wzorów określonych odpowiednio na podstawie art. 67 ust. 3 pkt 2 i 3. Stosownie do art. 62 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub miejsce prowadzenia przez zakład działalności państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia lub cofania zatwierdzenia zakładów określonych w art. 61 oraz odmowy wpisu do rejestru zakładów, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Nr 882/2004 (akt ten został uchylony rozporządzeniem nr 2017/625 z dniem 14 grudnia 2019 r.). Generalnie rzecz biorąc z art. 1 pkt 6 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416 ze zm.) wynika, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych. Z kolei art. 4 ust 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego.

Z całokształtu wskazanych wyżej przepisów wynika, że prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia zakładu – w tym przypadku [...] – służy zapewnieniu odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów w zakresie bezpieczeństwa żywności. Jego przedmiot nie dotyczy zatem sfery prawnej właściciela nieruchomości, na której działalność ma być prowadzona (w niniejszym przypadku właściciel ten nie był w związku z tym uznany za stronę), a tym bardziej – jak w niniejszym przypadku – właściciela nieruchomości sąsiedniej, przez którą ma prowadzić dojście do zakładu. Decyzja o zatwierdzeniu zakładu nie rozstrzyga bowiem – wbrew twierdzeniu skarżącego – o jego prawach i obowiązkach związanych z prawem własności nieruchomości przez którą będzie prowadzić dojście do lokalu, nie ogranicza tego prawa. W toku postępowania wnioskodawca wykazał w określony sposób – za pomocą postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach udzielającego zabezpieczenia na czas trwania postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej poprzez zezwolenie na korzystanie przez każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w Kielcach przy ulicy [...] oznaczonej m.in. jako działka nr [...] na przechodzenie i przejeżdżanie do drogi publicznej ulicy [...] pasmem o szerokości 3 m, w tym istniejącym podjazdem o szerokości 1,5 m licząc od strony wschodniej budynku. O prawie do korzystania w ten sposób z nieruchomości sąsiedniej nie przesądza decyzja o zatwierdzeniu zakładu [...], kwestia ta jest rozstrzygana na podstawie przepisów odrębnych (cywilnych bądź administracyjnych) i w innych postępowaniach. Należy zauważyć, że skarżący jest m.in. stroną postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-handlowego przy ul. [...], o czym świadczy przedłożone przez niego postanowienie tego organu z 26 maja 2026 r. Przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie nie nakładają natomiast obowiązku dokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany ma być zakład, a zatem organ rozstrzygający wniosek nie jest zobowiązany, a tym samym uprawniony do weryfikacji takiego tytułu prawnego. W konsekwencji stroną postępowania o zatwierdzenie zakładu jest wyłącznie podmiot zamierzający prowadzić tego rodzaju działalność. Ponadto, co istotne, organ potwierdzając spełnienie wymogów określonych w ww. przepisach, umożliwia jedynie wnioskodawcy prowadzenie określonego rodzaju działalności. Nie określa natomiast generalnego uprawnienia do prowadzenia działalności w określonym miejscu, a więc do jego kompetencji nie należy ocena czy prowadzenie działalności w takim miejscu jest możliwe z punktu widzenia innych przepisów prawa. W przypadku nawet naruszającej prawo działalności zakładu na gruncie skarżącego (prowadzenia w lokalu działalności bez jego zgody), podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie nie leży w kompetencji organów inspekcji sanitarnej, lecz odpowiednich organów, w tym organów wymiaru sprawiedliwości czy nadzoru budowlanego. Postępowanie w sprawie o zatwierdzenie zakładu nie dotyczyło sensu stricto interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego (por. też w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 47/21).

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że w rozpatrywanym przypadku należy wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z 26 czerwca 2025 r., do czego uprawnia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na brak po stronie D. U. interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Brak przymiotu strony stanowił z kolei podstawę do takiego rozstrzygnięcia – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – także jeśli chodzi o przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Jedynie ubocznie można wskazać, że zdaniem Sądu nie było w tym przypadku podstaw do wznowienia postępowania na podstawie tych przepisów, nie doszło bowiem do stwierdzenia sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, a jednocześnie trudno uznać by sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa było oczywiste. Ponadto, co również wynika z powyższych uwag określających przedmiot postępowania o zatwierdzenie zakładu, słusznie wskazał ŚPWIS, że rozstrzygnięcia, na które powołuje się skarżący nie miały wpływu na wydaną decyzję, gdyż rozstrzygane przez nie kwestie nie stanowią i nie determinują spełnienia wymogów sanitarno-higienicznych i technicznych obiektu poddawanego zatwierdzeniu z zakresu bezpieczeństwa żywności, w oparciu o przepisy prawa żywnościowego.

W zaistniałej sytuacji nie mogły okazać się również skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania, mające podważać prawidłowość udzielonego zatwierdzenia zakładu [...]. Do oceny w tym zakresie – wiążącej się z rozstrzygnięciem istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) – mogłoby dojść jedynie w przypadku uznania, że zaistniała przyczyna wznowienia, w tym przede wszystkim ta przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z którą związany jest wymóg posiadania przez skarżącego statusu strony postępowania.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.