Wezwanie do zapłaty nie było wnioskiem. Nieważne decyzje o wyrównaniu uposażenia

Decyzją z 3 marca 2026 r. [...] Komendant Policji,

po rozpatrzeniu odwołania D. W. (dalej "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z 14 stycznia 2026 r.

nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń

i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że 22 grudnia 2025 r. do Komendanta Powiatowego Policji w S. wpłynęło przedsądowe wezwanie do zapłaty na rzecz skarżącej kwoty 1299,96 zł tytułem należnej waloryzacji za okres służby w 2023 r. w miesiącach styczeń i luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Na skutek tego wezwania organ I instancji wydał ww. decyzję w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 § 1 i § 3, art. 104 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, a następnie wydanie decyzji merytorycznej w sprawie w sytuacji, gdy strona nie wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie z wezwaniem do zapłaty przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego oraz wobec faktu, że skarżąca nie ma już statusu funkcjonariusza Policji;

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość zważywszy, że skarżąca nie posiada już statusu funkcjonariusza;

3) art. 64 § 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niewystąpienie do strony

o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu, o ile organ miał wątpliwości,

co do jego interpretacji, ewentualnego uzupełnienia pełnomocnictwa, czym naruszono fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę informowania strony oraz zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa co mogło doprowadzić do poniesienia przez stronę szkody.

Rozpoznając odwołanie, Komendant Policji wskazał,

że w myśl art. 99 ust. 3 ustawy o Policji przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa. Zatem przy obliczaniu uposażenia funkcjonariuszy Policji na rok 2023 r. sięgnąć należy do przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 poz. 256). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1740,64 zł. Nadto powołując się na treść przepisów ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. 2022 r., poz. 2666), zwanej dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach", tj. art. 41 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022, organ stwierdził, że nowa kwota bazowa w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącej i przyznania jej podwyżki uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. w sytuacji, gdy z dniem 20 lutego 2023 r. została ona zwolniona ze służby w Policji, a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r.

Analogiczną stawkę należy zdaniem organu stosować do obliczenia pozostałych świadczeń należnych przy odejściu ze służby w Policji, tj. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, odprawy oraz nagrody rocznej. Są one bowiem obliczane na podstawie uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy i odmówił podwyższenia wysokości uposażenia za styczeń 2023r. oraz luty 2023 r. wraz z pozostałymi świadczeniami pieniężnymi wypłaconymi

w związku ze zwolnieniem ze służby Policji. Ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego wbrew żądaniu strony oraz braku wystąpienia do strony

o sprecyzowanie żądania, organ wyjaśnił, że faktem jest, iż organ nie może dowolnie interpretować intencji wnioskodawcy, jednakże w analizowanej sprawie z uwagi na ekonomikę postępowania wniosek strony wzywający do wypłaty wyrównania uposażenia tytułem należnej waloryzacji kwoty bazowej za okres służby w 2023 r.

w miesiącach styczeń i luty 2023 r. należało potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Powyższe jednoznacznie wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

Zdaniem organu odwoławczego brak jest argumentu uzasadniającego stanowisko, że wezwanie do zapłaty kwoty z tytułu waloryzacji nie wszczyna sprawy administracyjnej, skoro prawo do uposażenia jest związane z prawem funkcjonariusza związanym z pełnieniem służby, wynika z przepisów ustawy o Policji i jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo uregulowany i określony w ustawie o Policji, decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy administracji, zaś funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem Policji (tyle, że zwolnionym ze służby), o czym świadczy zarówno tytuł ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy. Nie ulega więc wątpliwości, że takie kwestie, jak kształtowanie stosunku służbowego, czyli nadawanie mu określonej treści w zakresie mianowania na stanowisko, przenoszenia, zwalniania ze stanowiska, jak też rozwiązanie tego stosunku, podlegają kognicji sądów administracyjnych. Kontrowersje może budzić dochodzenie roszczeń finansowych przez funkcjonariuszy lub byłych funkcjonariuszy. Jednakże administracyjny stosunek służbowy powoduje, że ostatecznie spory z niego wynikłe należą do właściwości sądów administracyjnych. Sądy te nie są ukonstytuowane do wydawania rozstrzygnięć zobowiązujących wprost do zapłaty określonych kwot. Mimo to i mimo oczywistego oczekiwania, że żądana kwota zostanie w efekcie wypłacona, kompetencja sądów administracyjnych w sprawach o roszczenia finansowe policjantów nie ulega modyfikacjom i pozostaje ona zasadniczo podstawową drogą dochodzenia tych roszczeń. Sprawa wynikająca ze stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest sprawą cywilną w ujęciu materialnoprawnym, lecz jest poddana kognicji sądów powszechnych jedynie z woli ustawodawcy. Z powyższego wynika więc, że mimo pieniężnego charakteru określonych świadczeń związanych i wynikających z faktu istnienia stosunku służbowego, niezmienna pozostaje droga administracyjna ich dochodzenia.

Organ podkreślił również, że uznanie, iż emeryt nie może dochodzić swojego prawa w zakresie spraw finansowych po zwolnieniu ze służby i brak wydania decyzji w takich sprawach byłoby niezgodne nie tylko z art. 8 k.p.a., ale również z zasadami obowiązującymi w państwie prawa. Poprzez takie postępowanie i brak sądowej kontroli nad działaniem organów administracji, emeryt policyjny pozbawiony byłby jakiejkolwiek kontroli.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze D. W. zarzuciła naruszenie przepisów:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżąca nie występowała z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie;

2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącą relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie była ona w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od 2 lat funkcjonariuszem;

3. art. 64 § 2 w. zw. z art. 8. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie

i niewystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ;

4. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia

o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia wskazanych powyżej zarzutów, dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 1-3 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne

z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń - luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkujące pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali

w służbie w 2023 r., w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r.

Wobec przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołał się na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą do rozpoznania wniosku w przedmiocie wypłaty wyrównania uposażenia funkcjonariusza Policji właściwy jest organ administracyjny. Faktem jest, że skarżąca już na etapie postępowania administracyjnego kwestionowała administracyjny tryb załatwienia wniosku z 15 grudnia 2025 r., powołując się na jego cywilnoprawny charakter, a także na niewłaściwy sposób procedowania w jego sprawie, jednakże uwzględniając zapadłe już w sądach powszechnych (Sądzie Rejonowym i Sądzie Okręgowym w K.) rozstrzygnięcia dotyczące stwierdzenia niewłaściwości sądów powszechnych i przekazywania spraw w przedmiocie wypłaty waloryzacji wynagrodzenia do rozpoznania właściwym organom Policji, zasadnym było przyjęcie, że roszczenie o wypłatę wyrównania uposażenia nie stanowi sprawy cywilnej i jest sprawą wynikającą z administracyjnoprawnego stosunku służbowego łączącego policjanta z jego przełożonym. Na tym etapie postępowania wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji będzie skutkować ponownym rozpatrzeniem sprawy na gruncie administracyjnoprawnym. Organ powołał się również na okoliczność, że

w analogicznych sprawach dotyczących stosunku służbowego, tj. wypłaty ekwiwalentu za urlop, funkcjonariusze Policji dochodzili swoich praw na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej.

Na rozprawie sądowej 9 września 2026 r. skarżąca poparła skargę i na jej uzasadnienie powołała się na ostatnio zapadłe przed NSA wyroki sądowe, podnosząc, że równolegle toczy się postępowanie przed sądem pracy w Sądzie Rejonowym w Ostrowu Świętokrzyskim. Dodała, że jej pełnomocnik występował w tożsamych sprawach i mocą zapadłych w tych sprawach wyroków, gdzie stan faktyczny był taki, jak w tej sprawie stwierdzono nieważność decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.". wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w wyrokach z 20 sierpnia 2026 r., II SA/Ke 264/26 oraz 26 sierpnia 2026 r. II SA/Ke 263/26, które zapadły w zbliżonych okolicznościach faktycznych i dotyczyły analogicznego problemu prawnego. W związku z tym Sąd, akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw tych wyroków, posłuży się argumentacją już wyrażoną przez WSA w Kielcach w tych sprawach.

Zasadnicze zarzuty skargi opierały się na tym, że organy rozstrzygnęły sprawę merytorycznie poprzez orzeczenie o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w sytuacji, gdy skarżąca nie występowała - jak twierdzi - z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r., a także w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącą relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie była ona w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od ponad 2 lat funkcjonariuszem.

Odnosząc się do drugiej z powyższych kwestii, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że o dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej świadczy publicznoprawny charakter roszczenia. Charakter taki wynika z przepisów publicznoprawnych, tj. w rozpoznawanej sprawie z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 poz. 256), które regulują wysokość uposażeń i świadczeń m.in. funkcjonariusza Policji. Nie można nadać charakteru cywilnoprawnego roszczeniu, które w całości opiera się na przepisach publicznoprawnych i wymaga oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 listopada 2025 r., II SA/Go 469/25, z 20 listopada 2025 r., II SA/Go 471/25, wyrok WSA w Rzeszowie z 22 kwietnia 2026 r., II SA/Rz 1648/25; por. także wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2025 r., VIII SA/Wa 744/25, WSA w Olsztynie z 31 marca 2026 r., II SA/Ol 119/26, WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2025 r., II SA/Bk 1765/25, w których sądy orzekały w sposób merytoryczny rozpoznając skargi na decyzje organów, a zatem nie kwestionowały dopuszczalności administracyjnej drogi rozpoznania podobnych spraw - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. - CBOSA, podobnie jak powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych).

Droga administracyjna w sprawach uposażeń byłych funkcjonariuszy jest właściwa i od wielu lat niekwestionowana. Wypada w tym miejscu odwołać się do licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanych

w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 3 lutego 2026 r., III SA/Kr 1422/25, tj.: wyroków z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., III OSK 3266/21,

III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z 28 lutego 2023 r., III OSK 2816/21, z 2 marca 2023 r., III OSK 3885/21, z 21 czerwca 2023 r., III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z 18 kwietnia 2024 r., III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z 7 czerwca 2024 r., III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, z 24 czerwca 2024r., III OSK 3221/23, w których przyjęto, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop (o którym w tych sprawach orzekano), mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r., II SA 2591/01, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienie związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Jak słusznie zwrócił uwagę WSA w Krakowie w ww. wyroku z 3 lutego 2026 r., wszystkie - bardzo liczne - sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacany bowiem jest

w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, zatem dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby.

Także Sąd Najwyższy w uchwale z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91, stwierdził że sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., gdyż nie dotyczą stosunków z zakresu prawa pracy. Do ich rozpoznawania nie są więc powołane sądy powszechne (art. 2 k.p.c.). Droga sądowa dochodzenia wszelkich roszczeń ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji jest wyłączona ze względu na administracyjnoprawny charakter tego stosunku. Ewentualny przepis przypominający, że dotyczy to także roszczeń pieniężnych, jest zbędny.

Powyższego stanowiska nie zmienia w ocenie Sądu pogląd wyrażony

w uchwale Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11, która nie może być oceniana przez pryzmat samej tezy o treści: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy bowiem sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też i wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie.

Podobnie uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, wpisuje się w stabilną i funkcjonującą już od dłuższego czasu linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (nie zaś

o uposażeniu). Żądania odsetkowe, o których przecież nie orzekał organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw związanych właśnie z odmową wypłaty wyrównań uposażenia oraz świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby (por. m.in. wyrok tego Sądu z 15 lipca 2026 r., III OSK 593/26).

Podsumowując ten fragment rozważań, w ocenie Sądu, sprawa związana

z wypłatą wyrównania uposażenia i innych świadczeń związanych ze zwolnieniem

ze służby ma charakter administracyjnoprawny. Żądanie w tym zakresie odnosi się

w sposób jednoznaczny do wypłaconego uposażenia za okres służby (za styczeń i luty 2023 r.) i świadczeń należnych w związku ze służbą.

Inną sprawą jest natomiast to, czy wolą skarżącej w rozpatrywanym przypadku było rzeczywiście - jak to jednoznacznie przyjął organ - wszczęcie postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie.

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.

Z powyższego wynika, że k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania - na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., albo z urzędu, a więc z inicjatywy organu. W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym ustawa o Policji, nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, bowiem w sprawie chodziło o realizację uprawnień skarżącej, a nie obowiązków publicznoprawnych. Zatem tylko skarżąca była dysponentem swoich uprawnień i od jej woli zależało, czy je realizuje, czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony.

W orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2023 r. I OSK 3279/19).

W sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony, niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu. W art. 61 § 2 k.p.a. przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak w niniejszej sprawie nie zachodził. Wynika to z przedłożonych sądowi akt administracyjnych i treści decyzji organów obu instancji. W przypadku zastosowania art. 61 § 2 k.p.a. konieczna jest zgoda strony, która musi być uzyskana w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Zgoda taka powinna mieć formę odpowiadającą treści podania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. i być wyrażona stanowczo, czyli jednoznacznie i bezwarunkowo. Nieuzyskanie takiej zgody sprawia, że organ jest obwiązany umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 24 lutego 2026 r., III SA/Łd 926/25, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 listopada 2025 r., II SA/Go 507/25).

W rozpatrywanym przypadku w piśmie z 15 grudnia 2025 r. (data wpływu do organu: 22 grudnia 2025 r.), które organ potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, skarżąca - reprezentowana przez fachowego pełnomocnika - sformułowała "wezwanie do zapłaty" kwoty 1299,96 zł wraz

z ustawowymi odsetkami za opóźnienie tytułem wyrównania wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r., a także o wyrównanie pozostałych świadczeń pochodnych od kwoty bazowej wypłacanych w 2023 r. Jak podniesiono w piśmie, żądaną kwotę należy wypłacić skarżącej we wskazanym terminie, a brak wypłaty spowoduje wystąpienie na drogę postępowania sądowego.

Organ I instancji, nie wzywając skarżącej ani też jej pełnomocnika do sprecyzowania, czy pismo to stanowi w istocie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, wydał decyzję, którą odmówił skarżącej wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego bez żądania strony w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Mimo tego zarzutu i mimo że organ II instancji, opisując stan faktyczny, wskazał, że pismo skarżącej z 22 grudnia 2025 r. stanowiło "przedsądowe wezwanie do zapłaty", organ ten rozpoznał sprawę merytorycznie uznając, że prawo do uposażenia funkcjonariusza jest związane z pełnieniem służby, wynika z przepisów ustawy o Policji i jest załatwiane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej.

Podzielając to ostatnie stanowisko, Sąd zwraca jednak uwagę na przytoczoną wyżej argumentację związaną z możliwością wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek uprawnionego. Organ nie może prowadzić postępowania wszczynanego na wniosek, jeśli od początku takiego wniosku nie było. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej bez wniosku strony w sytuacji, gdy niedopuszczalne było wszczęcie postępowania z urzędu stanowi rażące naruszenie prawa stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko takie na gruncie tej samej kategorii spraw zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 16 lipca 2026 r., III OSK 824/26 i z 17 lipca 2026 r., III OSK 401/26, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 135 p.p.s.a., Sąd w punkcie I wyroku stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. Z uwagi na powyższe Sąd nie miał podstaw do odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku, mając na uwadze koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).