Gmina zakazała zabudowy zagrodowej na działce w Ł. Sąd stwierdził nieważność tego zakazu

Dnia 14 listopada 2011 r. Rada Gminy Wilczyce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy Wilczyce nr XIII/74/2004 z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy oraz stwierdzając, że plan jest zgodny z treścią uchwały Rady Gminy Wilczyce nr XXXVI/190/2006 z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilczyce, podjęła uchwałę nr IX/46/2011 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy.

Stosownie do § 110 Planu, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 38RZ ustala się:

1) Przeznaczenie terenu:

a) Tereny upraw rolniczych,

b) Tereny łąk i pastwisk.

2) Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego podlegające ochronie:

- ustala się ochronę otwartej przestrzeni;

b) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające ukształtowania:

- nie ustala się;

c) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające rewaloryzacji:

- nie ustala się;

d) Zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów:

- dopuszcza się użytkowanie terenów wyłącznie na cele rolnicze,

- na terenie ustala się zakaz zabudowy,

- dla terenów 38RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi, zgodnie ustaleniami zawartymi w rozdziale 5,

- dla terenów 38RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych gazociągu, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5,

- dla terenów 38RZ zlokalizowanych w granicy Głównego Zbiornika Wód Podziemnych obowiązują ustalenia zawarte w rozdziale 3,

- dla terenów 38RZ położonych w obrębie strefy ochrony terenu zamkniętego

o promieniu 3000m obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 1.

3) Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego:

a) Obiekty i tereny chronione:

- dla terenów 38RZ znajdujących się w granicach Proponowanego Obszaru Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3,

- dla terenu 38RZ znajdującego się w granicach obszaru gleb chronionych wytworzonych na gruntach organicznych, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3;

b) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3.

4) Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej:

a) Dla terenów 38RZ, na których znajdują się stanowiska archeologiczne obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 2;

b) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 2.

5) Wymagania dotyczące kształtowania przestrzeni publicznych:

a) Zasady umieszczania obiektów małej architektury: - nie ustala się;

b) Zasady umieszczania nośników reklamowych: - nie dopuszcza się wolnostojących nośników reklamowych;

c) Zasady rozmieszczania tymczasowych obiektów usługowo-handlowych: - nie dopuszcza się;

d) Zasady rozmieszczania urządzeń technicznych i zieleni: - dopuszcza się lokalizację urządzeń technicznych takich jak: linie elektroenergetyczne, stacje elektroenergetyczne, podziemne przepompownie ścieków, stacje telefoniczne, urządzenia służące doprowadzeniu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz urządzenia związane z uprawami rolniczymi.

e) Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

f) Powierzchnia biologicznie czynna: - ustala się 100%.

6) Zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie:

a) Dla terenów 38RZ narażonych na osuwanie się mas ziemnych obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3;

b) Dla terenów 38RZ znajdujących się w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, obowiązują ustalenia zgodnie

z rozdziałem 3.

7) Zasady tymczasowego przeznaczenia terenu:

a) Nie dopuszcza się tymczasowego przeznaczenia terenu.

D. C. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w zakresie uregulowań planistycznych dotyczących działki ewidencyjnej nr [...], obręb 0007 Ł. , gmina W. w części, w której działka ta jest oznaczona symbolem 38RZ - tereny upraw rolniczych, tereny łąk

i pastwisk.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), art. 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.2 objawiające się jako uchwalenie w części tekstowej w odniesieniu do wskazanych działek: § 150 pkt 2 lit. d tiret pierwsze i drugie, § 150 pkt 9 w zw. z § 32 ust. 9, uchwalenie w odniesieniu do wskazanej działki § 110 pkt 2 lit. d tiret pierwsze i drugie oraz § 110 pkt 6 lit. a tiret pierwsze.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o :

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy działki oznaczonej nr [...], obręb 0007 Ł. gmina W., powiat sandomierski, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na ww. działce;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że pismem z 16 lutego 2026 r. (doręczonym Gminie 18 lutego 2026 r.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą i nie otrzymał odpowiedzi na to wezwanie.

Wykazując naruszenie swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem ww. działki, która zgodnie z częścią graficzną zaskarżonej uchwały leży na terenach oznaczonych:

- w części w terenie oznaczonym symbolem 07RM - tereny zabudowy zagrodowej;

- w części w terenie oznaczonym symbolem 38RZ - tereny upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk. Następnie powołał się na treść § 110 pkt 2 lit. d) tiret pierwsze i drugie oraz § 110 pkt 6 lit. a) tiret pierwsze zaskarżonej uchwały i podkreślił, że z przepisów tych wynika, że nie może zabudować należącej do niego działki z uwagi na ogólne ograniczenia dotyczące działek oznaczonych symbolem 38RZ.

Zdaniem skarżącego, podejmując uchwałę, zgodnie z którą na terenie jego działki obowiązuje zakaz zabudowy, Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego, ukształtowała bowiem treść uchwały w tej części w sposób naruszający zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności.

Dalej skarżący wskazał, że grunt, którego dotyczy kwestionowany m.p.z.p., jest gruntem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej "u.o.g.r.l."). Ochrona takich gruntów rolnych przejawia się w szczególności w tym, że - jak stanowi art. 6 ust. 1 ww. ustawy - na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4, art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.o.g.r.l. skarżący podniósł, że z przepisów tych wynika po pierwsze, że grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej. Po drugie, zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki, urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiekty budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu.

Podsumowując, skarżący zarzucił, że skarżona uchwała w odniesieniu do jego działki położonej na terenie oznaczonym w tym Planie symbolem 38RZ - zakazuje wszelkiej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich

i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. W konsekwencji zatem postanowienia zaskarżonej uchwały na terenie działki skarżącego oznaczonej na rysunku m.p.z.p. symbolem 38RZ - przeznaczające ten teren wyłącznie na cele rolnicze - uniemożliwiają lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa, jest tak, pomimo że - jak to wyjaśniono powyżej - ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane

w przepisach u.o.g.r.l., taka zaś sytuacja stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego - a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnych zasad równości

i proporcjonalności. Dopuszczenie na terenie ww. działki zabudowy zagrodowej umożliwi skarżącemu rolnicze wykorzystanie tego terenu (dopuszczone m.p.z.p.), nie naruszając zasad ochrony przewidzianych w ustawie. Skoro bowiem w świetle tej ustawy realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce skarżącego spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wilczyce wniosła o jej uwzględnienie

w całości.

Na rozprawie sądowej 9 września 2026 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę i sprecyzowała zarzut skargi w ten sposób, że nie dotyczy on § 150 zaskarżonej uchwały. Dodała, że skarżący jest sadownikiem i chce na terenie działki nr [...] wznieść zabudowania gospodarcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz.1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r., nr IX/46/2011, w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy (dalej też jako "Plan"), obejmująca swym zakresem działkę należącą do skarżącego o nr ewid. [...], położoną w miejscowości Ł., sołectwo Ł.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153, a na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ponadto skarżący przed wniesieniem skargi wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z 16 lutego 2026 r.), tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na ww. uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

(w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.).

Kolejna przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że skarżący powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.

Skarżący jest właścicielem działki oznaczonej w ewidencji numerem [...], położonej na terenie miejscowości Ł., której dotyczy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalający przeznaczenie terenu i określający sposób zagospodarowania tej działki m.in. na terenach oznaczonych w Planie symbolem 38RZ.

Skarżący wskazał, że interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wskazanej działki wynika z przysługującego mu prawa własności do tej działki, a naruszenie tego interesu polega na pozbawieniu go prawa do jej zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel działki objętej postanowieniami skarżonego Planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten Plan. Ustalenia w Planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania działki skarżącego, w tym zakazu jej zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżącego związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowego terenu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy tym pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, publ. www.orzeczemia.nsa.gov.pl). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się - obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. - również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 7 marca 2019 r., IV SA/Po 1189/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba zauważyć, że prawidłowość trybu, w jakim doszło do uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy była już przedmiotem oceny tut. Sądu przy rozpatrywaniu skarg na powyższą uchwałę w sprawach o sygn. akt: II SA/Ke 439/19, II SA/Ke 308/21, II SA/Ke 296/22, II SA/Ke 965/21, II SA/Ke 630/24 i II SA/Ke 274/25. Sąd orzekając merytorycznie w ww. sprawach, dokonał już kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym hipotezą art. 28 u.p.z.p. stwierdzając, że tryb podjęcia tej uchwały nie został naruszony. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również wad w ww. zakresie nie dostrzegł.

W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego, Rada Gminy, podejmując uchwałę, zgodnie z którą dla działki nr ewid. nr [...] w Ł. ustalono przeznaczenie terenu: teren upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk (38RZ) , wprowadzając zakaz zabudowy, naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego i przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Plan w tym zakresie zakazuje bowiem skarżącemu na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ł. na terenie oznaczonym symbolem 38RZ wszelkiej zabudowy.

Zgodnie z Planem ww. działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem:

- 07RM - teren zabudowy zagrodowej;

- 38RZ - tereny upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk.

Dla tych ostatnich, w zakresie zagospodarowania terenu, ustalono zakaz zabudowy (§ 110 pkt 2 lit. d tiret drugie Planu);

W świetle danych wynikających z akt sprawy, grunty skarżącego, których dotyczy kwestionowany Plan, są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej jako u.o.g.r.l).

Ochrona gruntów rolnych i leśnych uregulowana omawianą ustawą przejawia się w szczególności w tym, że - jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego powyższych zgód dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Stosownie zaś do art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć w ustawie mowa jest o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych.

Z przepisów u.o.g.r.l. wynika po pierwsze, że grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej, przy czym ochroną tą objęte są użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne. Po drugie, zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki

i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki, urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiekty budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu.

Odnośnie do możliwości zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych wypowiedział się tut. Sąd w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ke 965/21, która dotyczyła tej samej uchwały. W uzasadnieniu sąd wskazał, że stosownie do § 7 pkt 25 zaskarżonej uchwały, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, wysokości budynków, poziomie terenu, kondygnacji - należy przez to rozumieć pojęcia według definicji określonych w prawie budowanym i właściwych rozporządzeniach wykonawczych w brzmieniu na dzień uchwalenia niniejszego planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Sąd przyjął, że zaskarżony plan zakazuje na działkach, w granicach terenów oznaczonych jako 48RZ i 58RZ wszelkiej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy

w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. Oznacza to, jak zważył dalej sąd w tamtej sprawie, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podobne ograniczenia wprowadzają postanowienia zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, czyli terenu oznaczonego symbolem 38RZ, przeznaczające ten teren na cele rolnicze (upraw rolniczych, łąk i pastwisk), uniemożliwiając lokalizowanie tam zabudowy zagrodowej, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Podczas gdy - jak wyjaśniono powyżej - ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane

w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka sytuacja stanowi zaś przekroczenie granic władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem uzasadnienia, w każdym razie ani

w uzasadnieniu uchwały, ani w dokumentach planistycznych Sąd w tej sprawie także nie odnalazł wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie jego działki, w granicach oznaczonych

w planie symbolem 38RZ. W każdym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny, na których występują podlegające ochronie użytki rolne.

W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenie działki skarżącego znajdującej się na terenach oznaczonych na rysunku Planu symbolem 38RZ zabudowy zagrodowej umożliwi rolnicze wykorzystanie tego terenu (dopuszczone Planem), nie naruszając zasad ochrony przewidzianych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro bowiem w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r., IV SA/Wa1267/17, lex nr 2425373).

W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na działce skarżącego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działki skarżącego, zakazując na niej zabudowy zagrodowej, albowiem ograniczenia te gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, zwłaszcza, że Plan przewiduje na innych terenach oznaczonych symbolem RM, zabudowę zagrodową. Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy zagrodowej na terenie działki skarżącego oznaczonej symbolem 38RZ (tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk). Przyznaje to zresztą sam organ w odpowiedzi na skargę, wskazując, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, bez argumentów co do rzeczywistego zagospodarowania działki. W tym kontekście, wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych) należy ocenić w niniejszej sprawie - zgodnie z zarzutami skargi - jako naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

W świetle powyższych ustaleń, Sąd mając na uwadze art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uznał, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej na działce skarżącego na terenie oznaczonym w Planie symbolem 38RZ zakazuje zabudowy zagrodowej, została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd nie stwierdził, aby z dokumentacji planistycznej wynikały powody (m.in. prawne, ekonomiczne, czy środowiskowe) sprzeciwiające się zakazowi zabudowy zagrodowej na ww. działce skarżącego. To oznacza, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], obręb 0007 Ł. gmina W. nie będą obowiązywać te ustalenia Planu, jakie w jakikolwiek sposób zabraniają realizowania na ww. działce zabudowy zagrodowej, natomiast wszystkie pozostałe ustalenia (przepisy) zaskarżonej uchwały planistycznej będą obowiązywać w odniesieniu do terenu tej działki.

Z tych wszystkich powyższych powodów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I wyroku.

O kosztach, na które składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono w punkcie

II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215 ze zm.).