Sąd unieważnił zarządzenie burmistrza o zasadach korzystania z gminnych gruntów pod sieci

W dniu 7 stycznia 2026 r. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, z późn. zm.), dalej "u.g.n.", oraz uchwały nr VII/73/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia, obciążania oraz wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości stanowiących własność Gminy Busko-Zdrój, zmienionej uchwałą nr LXVIII/810/2023 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 23 listopada 2023 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego z dnia 31 października 2024 r., poz. 3851), dalej jako "uchwała nr VII/73/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r.", wydał zarządzenie Nr 3/2026 w sprawie ustalenia zasad zajęcia i korzystania z nieruchomości i obiektów będących własnością lub pozostających w samoistnym posiadaniu Gminy Busko-Zdrój na potrzeby umieszczania urządzeń

infrastruktury technicznej. W § 1 zarządzenia wprowadzono do stosowania Regulamin zajęcia i korzystania z ww. nieruchomości i obiektów, stanowiący załącznik nr 1. W załączniku nr 2 ustalono wysokość opłat za zajęcie i korzystanie z nieruchomości i obiektów będących własnością lub pozostających w samoistnym posiadaniu Gminy Busko-Zdrój na potrzeby umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 6 zarządzenia wchodzi ono w życie z dniem podpisania.

Skargę na powyższy akt wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając go w całości i zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie przez organ wykonawczy gminy generalnego, jednostronnego aktu określającego zasady, tryb, obowiązki w zakresie pobierania opłat za korzystanie z nieruchomości gminy, mimo braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do stanowienia tego rodzaju norm powszechnie adresowanych do nieoznaczonego kręgu inwestorów;

2) art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że kompetencja do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości oraz mieniem komunalnym obejmuje uprawnienie do stanowienia w drodze zarządzenia regulaminu o charakterze generalnym, zawierającego obowiązki proceduralne, terminy, sankcje finansowe i stawki opłat wobec podmiotów zewnętrznych;

3) art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g poprzez uregulowanie przez organ wykonawczy zasad zarządu mieniem gminy, podczas gdy kompetencja do stanowienia aktów prawa miejscowego w tym zakresie przysługuje radzie gminy, a nie burmistrzowi;

4) art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.), dalej jako "u.o.a.n.", oraz art. 42 u.s.g. poprzez nieogłoszenie zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że akt ten zawiera normy generalne i abstrakcyjne oraz został wydany jako akt regulujący sytuację prawną nieoznaczonego kręgu adresatów oraz określa sytuację prawną podmiotów zamierzających korzystać z nieruchomości gminy.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości;

2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem Wojewody wydając zaskarżone zarządzenie Burmistrz wykroczył poza zakres przysługującego mu władztwa, albowiem postanowienia zaskarżonego aktu nie znajdują umocowania w przepisach wskazanych w jego podstawie prawnej. Samo wyliczenie przepisów ustawowych w preambule zarządzenia nie sanuje braku merytorycznego uprawnienia organu wykonawczego do wydania aktu o takiej treści. Podstawa prawna nie może być dorozumiana, zastosowana w drodze analogii ani pozorna.

Zdaniem skarżącego przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. dają organowi wykonawczemu podstawę do gospodarowania konkretnymi składnikami mienia i podejmowania indywidualnych czynności w sferze majątkowej. Nie stanowią jednak podstawy do wydania generalnego aktu, który wobec nieoznaczonego kręgu osób określa obowiązkowy tryb postępowania, wnioski, terminy, opłaty, sankcje finansowe i zasady waloryzacji. Kompetencja do gospodarowania mieniem nie jest kompetencją prawodawczą. Wydając zaskarżone zarządzenie Burmistrz przekroczył granice upoważnienia ustawowego wkraczając w sferę zastrzeżoną dla organu stanowiącego Gminy.

Stosownie do uchwały nr VII/73/2007 Rady Miejskiej w Busku Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r. Burmistrz był upoważniony do określenia w drodze zarządzenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę i najem nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych oraz stawek z tytułu udostępnienia nieruchomości pod budowę i trwałe umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej, a także wysokości opłat za bezumowne korzystanie z nieruchomości komunalnych, nie zaś do ustalenia zasad korzystania z nieruchomości i obiektów Gminy na potrzeby umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wykonawczy gminy posiada kompetencje jedynie do wykonywania zasad zarządu mieniem, a nie do ustalania zasad tego zarządu.

Z uwagi na fakt, że zaskarżone zarządzenie zawiera normy generalne i abstrakcyjne – jego adresatami są bowiem wszyscy potencjalni inwestorzy, którzy w przyszłości będą zamierzali korzystać z nieruchomości i obiektów będących własnością lub pozostających w samoistnym posiadaniu Gminy Busko-Zdrój w celu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej – ma ono charakter aktu normatywnego, a ze względu na zewnętrznych adresatów i materię regulacji wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zaskarżone zarządzenie w § 6 przewiduje natomiast, że wchodzi w życie z dniem podpisania. Nie zostało ono ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że reguluje sytuację nieoznaczonego kręgu podmiotów.

Dalej Wojewoda podniósł, że opłaty przewidziane w załączniku nr 2 do zaskarżonego zarządzenia nie mają charakteru ceny ustalanej w indywidualnej umowie cywilnoprawnej. Zostały z góry, jednostronnie i generalnie narzucone w akcie organu wykonawczego. Obejmują nie tylko typowe należności za korzystanie z nieruchomości, ale także opłaty za czynności o charakterze administracyjno- technicznym, takie jak wydanie warunków technicznych, uzgodnienie projektu, zawarcie umowy, odnowienie umowy, nadzór właścicielski, wykonanie czynności sprawdzających po ujawnieniu infrastruktury bez zgody właściciela, opłatę za umieszczenie infrastruktury bez zgody właściciela oraz opłatę za czasowe zajecie nieruchomości bez zezwolenia. Tak skonstruowane opłaty, zwłaszcza opłaty sankcyjne, nie znajdują oparcia w przepisach powołanych w podstawie prawnej zarządzenia ani w żadnych innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jeżeli opłata ma charakter daniny publicznej albo sankcji administracyjnej, jej wprowadzenie wymaga jednoznacznej podstawy ustawowej. Jeżeli natomiast ma mieć charakter cywilnoprawny, powinna wynikać z umowy i być elementem uzgodnionego stosunku obligacyjnego, a nie skutkiem jednostronnego aktu władczego. Burmistrz, występując jako organ gminy, nie może w drodze zarządzenia wyłączyć negocjacyjnego charakteru stosunku cywilnoprawnego i narzucić z góry wszystkim potencjalnym kontrahentom kompletnych warunków finansowych i proceduralnych. Nie można przy tym utożsamiać prawa właściciela do ochrony mienia z kompetencją do stanowienia norm powszechnie obowiązujących. Gmina jako właściciel może chronić swoje interesy majątkowe przez odpowiednie postanowienia umowne, dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, ustanowienie zabezpieczeń, kontrolę należytego wykonania prac oraz korzystanie z instrumentów przewidzianych w prawie cywilnym. Nie może jednak, bez wyraźnej podstawy ustawowej, zastępować tych instrumentów jednostronnym reżimem publicznoprawnym.

Zdaniem skarżącego wątpliwości budzi także § 2 ust. 5 zarządzenia, zgodnie z którym obniżenie wysokości opłat lub odstąpienie od ich naliczania może nastąpić za zgodą organu wykonawczego gminy. Przepis ten nie określa żadnych przesłanek, kryteriów ani trybu korzystania z tej kompetencji. W konsekwencji pozostawia organowi pełną uznaniowość w zakresie odstępowania od opłat lub ich obniżania. Tak ukształtowana regulacja narusza zasadę równego traktowania podmiotów oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podmioty znajdujące się w porównywalnej sytuacji mogą być traktowane odmiennie, bez dającej się zweryfikować podstawy normatywnej. Zaskarżone zarządzenie wprowadza również mechanizm waloryzacji opłat, przewidując że ustalone opłaty mogą być waloryzowane nie częściej niż raz w roku proporcjonalnie do wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Mechanizm ten został ujęty w sposób niepełny, bez wskazania trybu, momentu waloryzacji, podmiotu dokonującego waloryzacji, skutków dla istniejących umów oraz relacji do zasad prawa cywilnego.

Na wadliwość zarządzenia wskazuje w ocenie Wojewody także treść formularzy stanowiących załączniki do regulaminu. Formularze te przewidują, że z tytułu wydania warunków technicznych, uzgodnienia projektu oraz zawarcia umowy pobierane są opłaty zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia. Oznacza to, że opłata jest powiązana z samym złożeniem wniosku albo czynnością poprzedzającą zawarcie umowy, a nie z indywidualnie wynegocjowanym świadczeniem cywilnoprawnym. Tym samym obowiązek zapłaty ma charakter jednostronnie narzucony, wynikający bezpośrednio z zarządzenia.

Zdaniem Wojewody zarządzenie nr 3/2026 nie może być uznane wyłącznie za akt z zakresu zwykłego zarządu mieniem. Zwykły zarząd mieniem komunalnym polega na podejmowaniu konkretnych czynności odnoszących się do określonych składników majątku. Tymczasem zaskarżony akt ma charakter regulacyjny. Ustanawia kompletną procedurę, wzory wniosków, terminy, opłaty, zwolnienia, możliwość waloryzacji oraz konsekwencje naruszenia wymogów. Reguluje sytuacje przyszłe, powtarzalne i dotyczące nieoznaczonego kręgu adresatów. Tego rodzaju akt nie mieści się w zakresie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

Powyższe uchybienia należy zakwalifikować w ocenie skarżącego jako istotne naruszenie prawa, a zarazem nie jest wystarczające stwierdzenie nieważności jedynie wybranych postanowień zarządzenia. Regulamin, opłaty, formularze wniosków, tryb zawierania umów, zwolnienia, waloryzacja i obowiązki inwestorów tworzą jedną spójną konstrukcję normatywną. Wyeliminowanie jedynie części regulacji prowadziłoby do pozostawienia w obrocie aktu niespójnego i pozbawionego podstawowego mechanizmu działania. Skoro wadliwość dotyczy samej kompetencji organu wykonawczego do wydania aktu tej treści, zasadne jest stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego opiera się na błędnym założeniu, iż skarżone zarządzenie jest aktem o charakterze publicznoprawnym (władczym) oraz stanowi akt prawa miejscowego. Organ nadzoru całkowicie pomija specyfikę działania gminy w sferze właścicielskiej, bezpodstawnie próbując wtłoczyć czynności o charakterze cywilnoprawnym w ramy władztwa administracyjnego.

Zdaniem organu skarżone zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a w związku z tym wniesiona skarga jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, decyzją administracyjną ani czynnością publicznoprawną. Wydając je Burmistrz działał na podstawie wyraźnego upoważnienia udzielonego przez Radę Miejską w Busku-Zdroju w uchwale Nr VII/73/2007 z dnia 26 czerwca 2007 r. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. do zadań wójta (burmistrza) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Przekazanie Burmistrzowi przez Radę kompetencji do ustalania stawek w drodze zarządzenia stanowiło klasyczne upoważnienie do podejmowania czynności o charakterze wykonawczym i menedżerskim w sferze cywilnoprawnej. Cenniki wprowadzone przez Burmistrza w drodze zarządzenia są jedynie wewnętrzną instrukcją dla urzędników, określającą warunki przyszłych umów. Jest to zatem zarządzenie o charakterze wykonawczym, wewnętrznym i prawno-organizacyjnym. Nie wywołuje ono bezpośrednich skutków publicznoprawnych dla obywateli czy firm, co wyłącza kognicję (właściwość) sądów administracyjnych. Wydając to zarządzenie Burmistrz, działając w imieniu gminy, występuje jako cywilny właściciel nieruchomości czy obiektu, a nie jako organ władzy publicznej. Ustala on warunki, na jakich jako właściciel zgodzi się podpisać umowę cywilnoprawną. Korzystanie z nieruchomości i obiektów komunalnych bez wątpienia podlega zaś regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności. Opłaty przewidziane w zarządzeniu mają charakter cywilnoprawy, a związane są z wykorzystywaniem mienia gminy Busko-Zdrój. W każdej umowie zawieranej z przedsiębiorcą wyraża on indywidualnie zgodę na zastosowanie stawek wynikających ze skarżonego zarządzenia. Akt ten nie ma zatem charakteru władczego, albowiem opłaty z niego wynikające nie są pobierane na jego podstawie, ale na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych. Treść zarządzenia to dla podmiotów zewnętrznych jedynie informacja o opłatach cywilnych i procedurach obowiązujących wewnętrznie w Urzędzie Miasta i Gminy w Busku-Zdroju. Egzekucja tych opłat nie odbywa się na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani ustawy Ordynacja podatkowa, ale w drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi w związku z niewykonaniem umowy, czy bezumownym korzystaniem z nieruchomości. Gmina na podstawie umów wystawia inwestorom faktury VAT i rozlicza podatek.

Zdaniem Burmistrza skoro zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie został objęty katalogiem aktów prawa miejscowego z art. 13 u.o.a.n., to nie podlegał on publikacji. Zajęcie i korzystanie z nieruchomości i obiektów będących własnością lub pozostających w samoistnym posiadaniu Gminy na potrzeby umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej ma charakter relacji cywilnoprawnej, a nie publicznoprawnej. Publikacja wewnętrznego cennika właściciela w dzienniku urzędowym byłaby działaniem bezpodstawnym.

Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Art. 30 u.s.g. stanowi, iż wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (ust. 1), a do jego zadań należy w szczególności m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3). To ostatnie oznacza, że organ wykonawczy gminy posiada kompetencję do wykonywania w stosunku do mienia komunalnego czynności zwykłego zarządu, w imieniu gminy składa jednoosobowo oświadczenia woli w zakresie zarządu mieniem. Innymi słowy organ wykonawczy ma uprawnienie i jednocześnie obowiązek bieżącego gospodarowania mieniem gminy. Ustalanie stawek opłat za korzystanie z nieruchomości komunalnych mieści się w pojęciu "gospodarowania mieniem komunalnym". Burmistrz był zatem uprawniony do wydania wskazanego zarządzenia, gdyż wynika to z jego ustrojowych i materialnoprawnych kompetencji zawartych w u.s.g. i u.g.n. Udostępnienie nieruchomości na potrzeby umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej wymaga wykonania przez pracowników Urzędu wielu czynności związanych m.in. z wydaniem warunków technicznych, uzgodnieniem projektu technicznego/budowlanego, przygotowaniem umowy, sprawowaniem nadzoru właścicielskiego i innych działań, które generują koszty, za które Gminie należy się wynagrodzenie o charakterze cywilnoprawnym. Oczywistym jest również wprowadzenie opłat rocznych za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej na mieniu komunalnym, które to mienie stanowi własność w rozumieniu prawa cywilnego, w szczególności w rozumieniu art. 44 k.c. Gmina nie ma obowiązku bezpłatnego świadczenia usług eksperckich na rzecz prywatnych podmiotów komercyjnych. Wydanie warunków technicznych, weryfikacja i uzgodnienie projektu czy sprawowanie nadzoru właścicielskiego wymagają zaangażowania pracowników o odpowiednich uprawnieniach, czasu pracy oraz zasobów technicznych urzędu. Wprowadzone zarządzeniem uregulowania w zakresie określenia warunków technicznych, weryfikacji opracowanej zgodnie z tymi warunkami dokumentacji budowlanej oraz późniejsze zawarcie umowy mają za zadanie zwiększenie odpowiedzialności wnioskujących podmiotów do współpracy z Gminą na każdym etapie zamierzonej inwestycji. W przeszłości dochodziło bowiem do sytuacji, że inwestor, po uzyskaniu zgody na udostępnienie nieruchomości czy obiektu celem umieszczenia infrastruktury technicznej, nie informował później Gminy o planowanych czy wykonanych robotach. Zabezpieczeniem się Gminy przed takimi sytuacjami w przyszłości jest zawieranie z inwestorami umów. Gmina staje się dla potencjalnych inwestorów równorzędnie traktowanym partnerem, który nie jest pomijany na żadnym etapie procesu inwestycyjnego.

Zarządzenie Burmistrza ustalające stawki opłat za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w nieruchomościach i obiektach ma charakter oferty cenowej (cennika) opartego na prawie cywilnym, a nie aktu władztwa publicznego. Jeżeli podmiot zewnętrzny uzna stawki określone w zarządzeniu za zaporowe i nie dojdzie do porozumienia z gminą, ma prawo wejść w spór przed sądem powszechnym w przedmiocie służebności przesyłu lub nabyć tytuł prawny do umieszczenia w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej w trybie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rozstrzygnięcia, które zapadają w trakcie tych postępowań zastępującą umowę i mogą samodzielnie ustalić wysokość opłat w oparciu o koszty rynkowe, ignorując stawki z zarządzenia Burmistrza. Jeśli zaś gmina próbuje wyegzekwować stawki z umowy (zgodne z zapisami zarządzenia), to sprawa musi trafić do sądu powszechnego. Przed sądem cywilnym można dowodzić, że stawki narzucone przez Burmistrza są rażąco wygórowane, nierynkowe lub stanowią nadużycie prawa (art. 5 k.c.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", mając na uwadze złożony w tym zakresie przez stronę skarżącą wniosek, któremu nie sprzeciwił się organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru - jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przedmiotem skargi jest zarządzenie organu wykonawczego gminy, wydane na podstawie m.in. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Stosownie do art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 1). Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej (ust. 2). Według art. 23 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, m.in. wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności (pkt 5), wydzierżawiają, wynajmują, użyczają oraz oddają w użytkowanie nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (pkt 7a).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że sam fakt, iż zarządzenie ma charakter władczy, a ponadto zostało wydane przez organ monokratyczny gminy, na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.; art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n.) i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego (jego skutki wykraczają poza tę sferę), uzasadnia zaliczenie go do grupy aktów podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2019 r., sygn. II SA/Łd 1112/18). Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994/2/46), jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym, podlega procedurze nadzoru administracyjnego. Wbrew twierdzeniu organu brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi.

Faktem jest, że zgodnie w § 5 ust. 8 uchwały nr VII/73/2007 z dnia 26 czerwca 2007 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju upoważniła Burmistrza do określenia w drodze zarządzenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę i najem nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych oraz stawek z tytułu udostępnienia nieruchomości pod budowę i trwałe umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodzić się należy jednak ze skarżącym Wojewodą, że zaskarżone zarządzenie w sposób znaczący wykracza poza tak określoną delegację, jak również zawiera zapisy mające charakter generalno-abstrakcyjny.

O ile opłaty przewidziane w tabeli 2., stanowiącej część załącznika nr 2 do zaskarżonego zarządzenia, można by uznać za mieszczące się przedmiotowo w ramach powyższej delegacji, o tyle w pozostałym zakresie wprowadzono opłaty np. za wydanie warunków technicznych, uzgodnienie projektu technicznego/wykonawczego, zawarcie umowy, odnowienie umowy, nadzór właścicielski nad pracami, wykonanie czynności sprawdzających po ujawnieniu infrastruktury bez zgody właściciela terenu, opłatę za umieszczenie infrastruktury bez zgody właściciela oraz opłatę za czasowe zajęcie nieruchomości bez zezwolenia. Tego rodzaju opłaty nie stanowią ani minimalnych stawek czynszu za dzierżawę i najem nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych ani też stawek z tytułu udostępnienia nieruchomości pod budowę i trwałe umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej. Trafnie podnosi skarżący, że tak skonstruowane opłaty – zwłaszcza o charakterze sankcyjnym – nie znajdują oparcia w przepisach powołanych w podstawie prawnej zarządzenia ani w żadnych innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jeżeli opłata ma charakter daniny publicznej albo sankcji administracyjnej, jej wprowadzenie wymaga jednoznacznej podstawy ustawowej. Jeżeli natomiast ma mieć charakter cywilnoprawny, powinna wynikać z umowy i być elementem uzgodnionego stosunku obligacyjnego, a nie skutkiem jednostronnego aktu władczego. Wbrew twierdzeniu organu taki bowiem charakter ma wydane zarządzenie.

Już sam tytuł zaskarżonego aktu brzmi: "w sprawie ustalenia zasad (...)", co w sposób jednoznaczny sugeruje, że wprowadza pewne generalne reguły postępowania dotyczące zajęcia i korzystania z nieruchomości i obiektów Gminy w określonym zakresie. Potwierdzają to poszczególne regulacje zarządzenia, gdzie ustala się m.in. 14-dniowy termin płatności, przypadki kiedy nie pobiera się opłat za zajęcie nieruchomości, możliwość obniżenia wysokości opłat lub odstąpienia od ich naliczenia za zgodą organu wykonawczego gminy, możliwość waloryzowania rocznego proporcjonalnie do wskaźnika wzrostu cen towarów. Sam Regulamin stanowiący załącznik nr 1 do zarządzenia przewiduje cały szereg zasad obowiązujących potencjalnego inwestora, czyli – zgodnie z wprowadzonym słowniczkiem – podmiot, któremu właściciel udostępnia nieruchomości i obiekty w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej. Przewidziano zatem m.in. obowiązek – przed zawarciem umowy udostępnienia nieruchomości – wystąpienia o wydanie warunków technicznych, które zachowują ważność przez wskazany okres, konieczność przedłożenia projektu do uzgodnienia, które także ma określony okres ważności, obowiązek trwałego zabezpieczenia i oznakowania umieszczanych urządzeń, brak możliwości montowania złączy kablowych czy muf, obowiązek niezwłocznego powiadomienia właściciela np. o każdorazowych pracach eksploatacyjnych czy wystąpieniu awarii (w określony sposób – telefonicznie, a jednocześnie mailowo wraz z podaniem ściśle wskazanych informacji). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że tak ukształtowane zapisy zaskarżonego aktu nie mają charakteru wewnętrznego, są bowiem ewidentnie skierowane do podmiotów zewnętrznych w stosunku do Gminy. Krąg tych podmiotów jest zarazem nieograniczony i z góry nieokreślony – każdy może bowiem zostać potencjalnym inwestorem. Jednocześnie wydany akt ma charakter władczy i jednostronny, jego postanowienia nie powstały bowiem w wyniku jakichkolwiek negocjacji czy dwustronnych ustaleń – tym bardziej ze ściśle zindywidualizowanymi podmiotami.

Zaskarżone zarządzenie ma zatem charakter generalny, bowiem zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny, gdyż nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny ponieważ zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci określonego nakazu lub uprawnienia.

Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach prawa nie ma definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 u.s.g., uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego, można stwierdzić, że obojętna z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). Przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem lub uchwałą nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., I GSK 1533/20).

Przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. dają organowi wykonawczemu podstawę do gospodarowania konkretnymi składnikami mienia i podejmowania indywidualnych czynności w sferze majątkowej. Wykonywanie zadań z tego zakresu daje zatem wyłącznie upoważnienie do indywidualnego określania należności (np. w umowie), nie daje jednak podstaw do wydawania generalnego władczego aktu, który – jak słusznie zwraca uwagę skarżący – wobec nieoznaczonego kręgu osób określa obowiązkowy tryb postępowania, wnioski, terminy, opłaty, sankcje finansowe i zasady waloryzacji. Kompetencja do gospodarowania mieniem nie jest kompetencją prawodawczą. Nie obejmuje ona stanowienia abstrakcyjnych norm mających zastosowanie do wszystkich przyszłych przypadków korzystania z nieruchomości. Organ wykonawczy gminy posiada kompetencje jedynie do wykonywania zasad zarządu mieniem, a nie do ustalania zasad tego zarządu. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Skarżący trafnie wskazał, że zaskarżone zarządzenie nie może być uznane wyłącznie za akt z zakresu zwykłego zarządu mieniem. Zarząd taki polega na podejmowaniu konkretnych czynności odnoszących się do określonych składników majątku, zaś zaskarżony akt ma charakter regulacyjny, ustanawia bowiem kompletną procedurę, wzory wniosków, terminy, opłaty, zwolnienia, możliwość waloryzacji oraz konsekwencje naruszenia wymogów. Reguluje sytuacje przyszłe, powtarzalne i dotyczące nieoznaczonego kręgu adresatów. Tego rodzaju akt nie mieści się w zakresie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. (por. też m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 maja 2022 r., sygn. II SA/Go 187/22, wyrok WSA w Kielcach z 27 sierpnia 2026 r., sygn. I SA/Ke 260/26, wyrok WSA w Krakowie z 11 czerwca 2026 r., sygn. III SA/Kr 420/26).

Zgodnie z art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n. Według art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (wyroki NSA: z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 oraz z dnia 14 października 2020 r., II OSK 2040/18). Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Już z jego treści wynika bowiem, że wchodzi w życie z dniem podpisania.

Podzielić należy również uwagi Wojewody dotyczące konkretnych zapisów zaskarżonego zarządzenia, tj. § 2 ust. 5, zgodnie z którym obniżenie wysokości opłat lub odstąpienie od ich naliczania może nastąpić za zgodą organu wykonawczego gminy. Przepis ten nie określa żadnych przesłanek, kryteriów ani trybu korzystania z tej kompetencji. W konsekwencji pozostawia organowi pełną uznaniowość w zakresie odstępowania od opłat lub ich obniżania. Tak ukształtowana regulacja narusza zasadę równego traktowania podmiotów oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zastrzeżenia budzi także wprowadzony zarządzeniem mechanizm waloryzacji opłat, który nie wskazuje trybu, momentu waloryzacji, podmiotu dokonującego waloryzacji, skutków dla istniejących umów oraz relacji do zasad prawa cywilnego. Rację ma skarżący, że w akcie władczym regulującym sytuację zewnętrznych adresatów tego rodzaju nieprecyzyjność jest niedopuszczalna.

Nie ulega wątpliwości, że stwierdzone naruszenia mają charakter istotnego naruszenia prawa. Dotyczą bowiem podstawy prawnej wydanego aktu, właściwości organu, formy tegoż aktu, sposobu jego wejścia w życie oraz treści nakładanych obowiązków i opłat. Naruszenia te mają charakter systemowy i obejmują zasadniczą część regulacji, która tworzy spójną konstrukcję normatywną. Zarówno ten fakt, jak i sam wspomniany brak obowiązkowej publikacji aktu, powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od Gminy na rzecz Wojewody poniesione koszty postępowania, które sprowadzały się do wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026r. poz. 118).