Sąd uchylił decyzję nadzoru w sprawie okien i zasądził 597 zł kosztów dla inwestora

Decyzją z dnia 16 lipca 2026 r. znak: WOA.7721.40.2026 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołania Z. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej "PINB") z dnia 21 maja 2026 r., znak: PINB-SO-5140.27.2024.IV, odmawiającej wydania decyzji nakładającej na inwestorów – J. R. i A. M. – obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia otworów okiennych znajdujących się w ścianach zewnętrznych istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ŚWINB wyjaśnił, że – jak wynika z akt sprawy – dokonane przez pracowników PINB podczas kontroli w dniu 25 czerwca 2024 r. ustalenia dotyczące otworów w ścianach wschodniej, zachodniej i południowej budynku na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], jak i oświadczenia uczestniczących w niej osób, dokumenty przedłożone w toku postępowania wyjaśniającego oraz fakt, że w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w Kielcach nie odnaleziono dokumentów dotyczących ww. działki, były podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Pisemne wyjaśnienia J. R. i A. M. oraz M. S. (byłego właściciela budynku), dotyczące okien od strony działki o nr ewid. [...], jak również fakt, że właściciele działki nie posiadają żadnych dokumentów na potwierdzenie legalności budynku, bo sprzedający nieruchomość przy ul. [...] im nie przekazał, a także pismo Urzędu Miasta Kielce informujące, że w zasobach archiwalnych nie zachowały się dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], były podstawą do wydania przez PINB decyzji z dnia 15 listopada 2024 r., nakazującej J. R. i A. M. jako właścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...] usunąć w terminie do dnia 15 lutego 2025 r. stwierdzone nieprawidłowości w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym przez zamurowanie cegłą, bloczkami gazobetonowymi, albo luksferami wszystkich otworów znajdujących się w południowej ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego od strony działki nr [...]. Decyzję tę ŚWINB uchylił rozstrzygnięciem z dnia 30 grudnia 2024 r. Ubocznie organ odwoławczy zauważył, że w oddzielnie prowadzonym z postępowaniu wydana została decyzja PINB z dnia 16 kwietnia 2025 r. umarzająca postępowanie w sprawie legalności ww. budynku.

W dalszym toku postępowania PINB po przeprowadzeniu w dniu 5 marca 2025r. przez pracowników organu I instancji oględzin w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku, wydał decyzję z dnia 16 kwietnia 2025 r., umarzającą postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...], ponieważ przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie uległ rozbudowie ani nadbudowie, natomiast został przebudowany istniejący otwór okienny od strony północnej oraz istniejący otwór drzwiowy od strony wschodniej budynku. Rozstrzygnięcie to ŚWINB wydaną w dniu 11 czerwca 2025 r. decyzją uchylił i umorzył w całości postępowanie administracyjne organu I instancji wszczęte w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Złożenie przez Z. L. skargi na tą decyzję do WSA w Kielcach poskutkowało wydanym w dniu 29 grudnia 2025 r. wyrokiem w sprawie II SA/Ke 406/25, uchylającym zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem pisemnego zawiadomienia PINB ze strony Z. L. (pismo z 17 kwietnia 2024 r.) było rozpoczęcie przez "nowego właściciela" nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]"przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, dobudowy (...)" budynku. Jak wynika z akt postępowania, J. R. i A. M. dokonali zakupu przedmiotowej nieruchomości w marcu 2024 r. Chodzi zatem o roboty wykonane po tym czasie. Sąd omawiając dokonane przez organy obu instancji ustalenia zakwestionował, że dokonano oceny wykonanych robót w świetle przepisów dotyczących warunków technicznych, jakie obowiązywały w czasie budowy budynku (rozporządzenia z 1961 i 1966 r.). Ponadto zdaniem Sądu zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7a Prawa budowlanego pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, zmniejszenie albo powiększenie takiego otworu, jak i jego likwidacja poprzez zamurowanie kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku organy nie oceniły dokonanej przebudowy w świetle przepisów obowiązujących w dacie wykonania robót (z akt sprawy wynika, że legalność samego budynku podlegała ocenie w odrębnym postępowaniu). Stwierdzenie ŚWINB o braku konieczności ingerencji organów nadzoru budowlanego (będące wynikiem wyłącznie analizy przepisów obowiązujących w dacie realizacji budynku) odnosi się zresztą wyłącznie do okien w ścianie południowej budynku. Co więcej, jak wynika z fotografii będących elementem skargi, w ścianie zachodniej budynku został wykonany dodatkowy (trzeci) otwór okienny, czego organy w ogóle nie wzięły pod uwagę i nie poddały ocenie.

Po powrocie akt sprawy do organu I instancji PINB zawiadomił strony w sprawie o możliwości wglądu w akta sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a następnie w dniu 21 maja 2026 r. wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniosła Z. L., zarzucając ponowne zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej analizy wykonanych robót budowlanych, nieprawidłowe określenie ich zakresu oraz brak oceny dokonanej przebudowy w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wykonania robót, pomimo że ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego są wiążące dla organu. Zarzucono również brak podjęcia przez organ I instancji czynności zmierzających do gromadzenia materiału dowodowego co do całego zakresu postępowania, tj. rozbudowy i nadbudowy, i skupienie się organu I instancji wyłącznie na otworach okiennych znajdujących się w ścianach budynku mieszkalnego. Ponadto skarżąca zarzuciła niedokonanie ponownych oględzin nieruchomości po wydaniu przez WSA w Kielcach wyroku z dnia 29 grudnia 2025 r., mimo posiadania wiedzy o zmianach dokonanych na nieruchomości po dacie oględzin z dnia 5 marca 2025 r., obejmujących między innymi wymianę całej więźby dachowej wraz z pokryciem dachowym, wykonanie nowych otworów okiennych w konstrukcji dachu, wykonanie nowych otworów kominowych oraz wykonanie zadaszenia tarasu, którego legalność jest przedmiotem odrębnego postępowania, podczas gdy okoliczności te pozostają w związku z przedmiotem niniejszego postępowania, mają istotne znaczenie dla ustalenia rzeczywistego zakresu wykonanych robót budowlanych oraz pozwalają na ocenę, czy inwestor nie prowadził kolejnych prac budowlanych bez wymaganych zgłoszeń lub innych przewidzianych prawem procedur, również w trakcie toczących się postępowań administracyjnych. Zarzucono wreszcie nierzetelne ustalenie stanu faktycznego, podczas gdy inwestorzy przeprowadzili prace budowlane polegające na dodatkowym zamurowaniu okien w przyziemiu od strony południowej, a także wyburzeniu ganku oraz prowadzących do ganku schodów od strony wschodniej, oraz wykonaniu zadaszenia i nadbudowania przybudówki za gankiem w stronę północną, co zdaniem skarżącego uzasadnia nałożenie na właścicieli budynku mieszkalnego obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem oraz zweryfikowania legalności przeprowadzenia pozostałych prac budowlanych. J. R. dokonał również innych modyfikacji budynku mieszkalnego przy ul. [...], a mianowicie: wybudował schody wewnątrz budynku prowadzące na strych, wybudował komin, którego przedtem nie było, zazbroił i wylał część stropu na strychu.

Rozpatrując wniesione odwołanie ŚWINB podniósł, że PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Będący przedmiotem postępowania budynek mieszkalny jednorodzinny zbudowany w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku usytuowany jest ścianą południową posiadającą otwory okienne w odległości od ok. 1,55 m do ok. 1,10 m od ogrodzenia działki. Po zakupieniu w 2024 roku przedmiotowego budynku obecni jego właściciele realizują przy nim różnego rodzaju roboty budowlane, których wykonanie i legalność kwestionowane są przez właścicielkę działki sąsiedniej o nr [...] – Z. L. W organach nadzoru budowlanego toczą się w sprawie tego budynku cztery postępowania administracyjne dotyczące: jego legalności, wykonanego przyłącza wody oraz kanalizacji sanitarnej do niego, wykonanego tarasu i w sprawie jego nadbudowy, rozbudowy i przebudowy. W postępowaniu w sprawie legalności budynku zapadła decyzja z dnia 16 kwietnia 2025 r. umarzająca postępowanie administracyjne. W postępowaniu dotyczącym tarasu zapadła decyzja organu nakazująca rozbiórkę części tarasu, a skarga J. R. na to rozstrzygnięcie poskutkowała wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 14 maja 2026 r. oddalającym skargę. W postępowaniu dotyczącym wykonanego przyłącza wody oraz kanalizacji sanitarnej do budynku na ul. [...]zapadła decyzja ŚWINB z dnia 23 stycznia 2025 r., uchylająca decyzję PINB z dnia 27 listopada 2024 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne.

Obecnie analizowana decyzja organu I instancji odnosi się głównie do przebudowy związanej z otworami okiennymi w przedmiotowym budynku, wspomniano w niej również o wymianie pokrycia dachowego na podstawie dokonanego zgłoszenia.

Natomiast w toku niniejszego postępowania - dotyczącego nadbudowy, rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku jego właściciele wykonali szereg robót budowlanych, o których właścicielka działki sąsiedniej informowała organ I instancji i z których nie wszystkie były badane przez organ I instancji. Roboty te dotyczyły nie tylko robót budowlanych wykonanych w ścianach konstrukcyjnych budynku w związku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajdującymi się na parterze budynku, ale również dotyczyły robót związanych z wymianą więźby dachowej i pokrycia dachowego, a także robót adaptacyjnych wnętrza budynku takich jak: wykonanie nowych betonowych schodów prowadzących na strych, wybudowanie komina, którego przedtem nie było, zazbrojenie i wylanie części stropu na strychu.

Zdaniem organu II instancji przede wszystkim nie przeprowadzono po zwrocie akt sprawy z WSA w Kielcach, mając informację o zgłoszeniu dotyczącym wykonywanych na dachu robót, ponownej kontroli budynku, której celem byłoby sprawdzenie czy zakres wykonanych przez inwestora robót zgadza się ze zgłoszeniem dokonanym w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czy to zgłoszenie zostało przez ten organ przyjęte i jakie jeszcze inne zmiany zostały podczas tych prac na poddaszu dokonane. W wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 673/24, sąd wyraził pogląd, że dokonane zgłoszenie robót budowlanych przy obiekcie, co do którego prowadzone jest postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do legalnego wykonania tych robót. Ponadto organ nie ocenił zgodności wykonania tych robót ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że dokonane przez inwestora zgłoszenie dotyczące robót na dachu nie zostało załączone do akt sprawy. Decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich kwestii związanych z robotami budowlanymi wykonanymi przy budynku.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach od decyzji organu odwoławczego wniósł J. R., zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez błędne ustalenie zakresu prowadzonego postępowania przez organ I instancji i bezzasadne rozciągnięcie go na prace związane z dachem budynku, objęte zgłoszeniem do Prezydenta Miasta Kielce, na które nie został wniesiony sprzeciw.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.,

- dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu

sprzeciwu,

- zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając złożony sprzeciw skarżący podniósł, że u podstaw wydanej decyzji leży założenie, że w ramach prowadzonego postępowania należy badać także roboty budowlane związane z wymianą więźby dachowej i pokrycia dachowego oraz roboty adaptacyjne wnętrza budynku takie jak: wykonanie nowych betonowych schodów prowadzących na strych, wybudowanie komina, zazbrojenie i wylanie części stropu na strychu. Jest to założenie błędne, gdyż postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane dotyczy wyłącznie robót budowlanych, które zostały stwierdzone i opisane przez organ nadzoru budowlanego na etapie wszczęcia postępowania. Decyzje nakładające obowiązki w procedurze naprawczej mogą odnosić się wyłącznie do robót, które istniały w chwili wszczęcia procedury przez nadzór budowlany. Kolejne roboty wykonane w obiekcie - poza przypadkiem ich wykonania w sytuacji, w której roboty zostałyby wstrzymane postanowieniem organu nadzoru budowlanego - nie stają się automatycznie elementem toczącego się postępowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nowe prace – w analizowanym przypadku roboty związane z wymianą więźby dachowej – stanowią nowy stan faktyczny, który w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Mając to na uwadze uznać należy zarzut nieprzeprowadzenia kontroli przez organ I instancji za chybiony, gdyż kontrola dokonywana jest poza toczącym się postępowaniem administracyjnym. Zakres niniejszego postępowania administracyjnego nie obejmuje natomiast prac związanych z dachem. Nakaz badania ww. prac przez PINB w ramach niniejszego postępowania wychodzi też poza zakres zaleceń sformułowanych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 406/25. Z uzasadnienia wyroku wynika, że organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do okien w ścianie zachodniej i nie oceniły dokonanej przebudowy w świetle przepisów obowiązujących w dacie wykonania robót. Żadne inne roboty nie miały być przedmiotem oceny. Organy nadzoru budowlanego związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Kielcach.

Jeszcze mocniejszym argumentem przemawiającym za koniecznością uchylenia decyzji ŚWINB jest zdaniem skarżącego to, że roboty dotyczące dachu zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie dokonane w czasie, gdy sprawa przebudowy, rozbudowy i nadbudowy została ukończona na drodze administracyjnej. To, że na nowo się ona toczy, jest efektem wyroku WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 406/25. PINB zakończył postępowanie w I instancji dnia 16 kwietnia 2025 r. wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu, w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku. Po rozpatrzeniu odwołania ŚWINB decyzją z 11 czerwca 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie administracyjne organu I instancji wszczęte w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku. J. R. i A. M. zgłosili w dniu 18 sierpnia 2025 r. wymianę pokrycia dachowego wraz z montażem 7 sztuk okien dachowych bez naruszenia konstrukcji dachu i bez zmiany geometrii dachu w budynku przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 8 września 2025 r. Prezydent Miasta Kielce nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o szkic obrazujący usytuowanie budynku wraz ze wskazaniem lokalizacji montowanych okien dachowych względem granic działki nr [...]. Inwestorzy uzupełnili swoje zgłoszenie pismem z dnia 22 września 2025 r. Następnie złożyli pismo wyjaśniające. W następstwie Prezydent Miasta Kielce wydał zaświadczenie z dnia 14 października 2025 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania ww. robót budowlanych. Formalności związane z ww. pracami oraz ich realizacja nastąpiła w okresie, kiedy nie było w obrocie prawnym żadnej decyzji nakładającej obowiązki na inwestorów w zakresie przebudowy, nadbudowy oraz rozbudowy budynku mieszkalnego. Postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną. Dopiero w listopadzie 2025 r. J. R. dowiedział się o zaskarżeniu decyzji ŚWINB. Mając na uwadze powyższą chronologię zdarzeń zdaniem skarżącego uznać należy, że skarżący miał pełne prawo podjęcia robót budowlanych związanych z dachem, co na tym etapie zrobił już zgodnie z wymaganiami prawa, miał już bowiem za sobą wiele kontroli, postępowań i decyzji administracyjnych wygenerowanych przez działania Z. L.. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla nakazu ŚWINB objęcia zakresem postępowania w przedmiocie przebudowy, nadbudowy oraz rozbudowy budynku przy ul. [...] również wymiany pokrycia dachowego. W tej sytuacji ignorowanie przez ŚWINB skutków prawnych skutecznego zgłoszenia robót budowlanych dotyczących dachu i nakazanie ich weryfikacji w ramach niniejszego postępowania jest nieporozumieniem i naruszeniem prawa. Ponadto zdaniem skarżącego przywołany przez ŚWINB wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 673/24 dotyczy innego stanu faktycznego i jest prawnie irrelewantny dla rozpatrzenia niniejszej sprawie. Zastosowanie ma natomiast pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2265/15, gdzie stwierdzono, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Założenie, że organ I instancji powinien rozszerzyć zakres postępowania administracyjnego poza roboty wykonane na etapie wszczęcia postępowania i objąć nimi prace wykonane na dachu, jest nieprawidłowe. PINB nie dopatrzył się podstaw do ingerencji administracyjnej po weryfikacji robót wewnątrz budynku. Ewentualne wątpliwości ŚWINB w tym zakresie mogły być rozwiane w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było więc bezzasadne.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Rz 1721/21).

W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji, uchylona zaskarżonym rozstrzygnięciem ŚWINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zapadła w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po tym jak WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2025 r. wydanym w sprawie II SA/Ke 406/25 uchylił decyzje organów obu instancji, tj.:

- decyzję PINB umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...], ponieważ przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie uległ rozbudowie ani nadbudowie, natomiast został przebudowany istniejący otwór okienny od strony północnej oraz istniejący otwór drzwiowy od strony wschodniej budynku;

- decyzję ŚWINB uchylającą ww. rozstrzygnięcie i umarzającą w całości postępowanie administracyjne organu I instancji wszczęte w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: "Organ I instancji podczas dokonanych oględzin ustalił, że nie stwierdzono, aby budynek został nadbudowany i rozbudowany, natomiast przebudowano (zmniejszono) okno od strony zachodniej, w ścianie południowej przebudowano (zmniejszono) jedno okno, a drugie w całości zamurowano bloczkami betonu komórkowego, natomiast w ścianie wschodniej w miejsce otworu drzwiowego częściowo zamurowano i wstawiono okno (mowa jest także o zamurowaniu okna w przyziemiu). (...) W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, zmniejszenie albo powiększenie takiego otworu, jak i jego likwidacja poprzez zamurowanie kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (...). W rozpatrywanym przypadku organy nie oceniły dokonanej przebudowy w świetle przepisów obowiązujących w dacie wykonania robót (z akt sprawy wynika, że legalność samego budynku podlegała ocenie w odrębnym postępowaniu). Stwierdzenie ŚWINB o braku konieczności ingerencji organów nadzoru budowlanego (będące wynikiem wyłącznie analizy przepisów obowiązujących w dacie realizacji budynku) odnosi się zresztą wyłącznie do okien w ścianie południowej budynku. Co więcej, jak wynika z fotografii będących elementem skargi, w ścianie zachodniej budynku został wykonany dodatkowy (trzeci) otwór okienny, czego organy w ogóle nie wzięły pod uwagę i nie poddały ocenie. (...) Opisany wyżej sposób procedowania przez organy świadczy w ocenie Sądu o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak analizy wykonanych robót (których zakres został zresztą niewłaściwie ustalony) w świetle prawidłowych przepisów prawa materialnego stanowi bowiem de facto brak rozpoznania istoty sprawy (...)".

Powyższy wyrok nie został zaskarżony przez strony postępowania i stał się prawomocny z dniem 26 lutego 2026 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przede wszystkim jednak należy podnieść, podzielając stanowisko wnoszącego sprzeciw, że jakkolwiek postępowanie w niniejszym przypadku zostało wszczęte w sprawie "przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego", to jednak jego przedmiot w tak określonych ramach nie może być nieograniczony i sukcesywnie rozszerzany w miarę ewentualnie wykonywanych dalszych robót, niezależnych i odrębnych od dotychczasowych. Sąd dokonuje kontroli decyzji na dzień jej podjęcia, a skoro tak to trudno uznać aby powyższe wskazania Sądu mogły dotyczyć robót jakie w dacie wydania kontrolowanych przez niego decyzji nie były jeszcze w ogóle wykonane (co rzecz jasna nie stoi na przeszkodzie aby prowadzone było w tym przedmiocie ewentualne odrębne postępowanie). Z ich całości wprost zresztą wynika, że odnoszą się do przebudowy otworów zewnętrznych. W badanej przez Sąd decyzji ŚWINB z 11 czerwca 2025 r. organ ten, umarzając postępowanie organu I instancji w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku, zaakceptował ustalenia PINB co do tego, że budynek nie został rozbudowany ani nadbudowany, wskazując jedynie na ustalenia dokonane w zakresie otworów zewnętrznych budynku. W aktualnym rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji z dnia 21 maja 2026 r. stwierdza się natomiast o odmowie wydania decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia otworów okiennych znajdujących się znajdujących się w ścianach zewnętrznych istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem.

ŚWINB wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję podniósł, że obecnie analizowana decyzja organu I instancji odnosi się głównie do przebudowy związanej z otworami okiennymi w przedmiotowym budynku, wspomniano w niej również o wymianie pokrycia dachowego na podstawie dokonanego zgłoszenia. Organ odwoławczy nie dokonał jednak jakiejkolwiek oceny prawidłowości decyzji PINB w zakresie owej przebudowy związanej z otworami okiennymi w budynku, co było przedmiotem wytycznych Sądu, ale uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie z uwagi na to, że: "(...) w toku niniejszego postępowania - dotyczącego nadbudowy, rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku jego właściciele wykonali szereg robót budowlanych, o których właścicielka działki sąsiedniej informowała organ I instancji i z których nie wszystkie były badane przez organ I instancji. Roboty te dotyczyły nie tylko robót budowlanych wykonanych w ścianach konstrukcyjnych budynku w związku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajdującymi się na parterze budynku, ale również dotyczyły robót związanych z wymianą więźby dachowej i pokrycia dachowego, a także robót adaptacyjnych wnętrza budynku takich jak: wykonanie nowych betonowych schodów prowadzących na strych, wybudowanie komina, którego przedtem nie było, zazbrojenie i wylanie część stropu na strychu". ŚWINB zarzucił przy tym, że nie przeprowadzono po zwrocie akt sprawy z WSA w Kielcach, mając informację o zgłoszeniu dotyczącym wykonywanych na dachu robót, ponownej kontroli budynku, której celem byłoby sprawdzenie czy zakres wykonanych przez inwestora robót zgadza się ze zgłoszeniem dokonanym w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czy to zgłoszenie zostało przez ten organ przyjęte i jakie jeszcze inne zmiany zostały podczas tych prac na poddaszu dokonane. Ponadto zdaniem ŚWINB organ nie ocenił zgodności wykonania tych robót ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, jak również dokonane przez inwestora zgłoszenie dotyczące robót na dachu nie zostało załączone do akt sprawy.

Jak słusznie zwraca uwagę autor sprzeciwu, PINB zakończył ww. postępowanie w I instancji w dniu 16 kwietnia 2025 r. wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, a ŚWINB decyzją z 11 czerwca 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie administracyjne organu I instancji (obie te decyzje zostały następnie uchylone przez Sąd ww. wyrokiem z 29 grudnia 2025 r.). Natomiast J. R. i A. M. wymianę pokrycia dachowego wraz z montażem 7 sztuk okien dachowych zgłosili w dniu 18 sierpnia 2025 r. Wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną z 16 lipca 2026 r. ŚWINB w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego – mimo opisanych wyżej uwarunkowań i przebiegu postępowania – uznaje, że ten zakres robót i to zgłoszenie uznaje za objęte także niniejszym postępowaniem, co skutkowałoby koniecznością wydania decyzji kasacyjnej. Podobna uwaga dotyczy zresztą robót adaptacyjnych wnętrza budynku takich jak: wykonanie nowych betonowych schodów prowadzących na strych, wybudowanie komina, którego przedtem nie było, zazbrojenie i wylanie część stropu na strychu. Jednocześnie natomiast organ nie rozpatrzył odwołania i nie ocenił prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie, który z całą pewnością był objęty zakresem postępowania, tj. dotyczącym przebudowy otworów zewnętrznych budynku. Z tych powodów w ocenie Sądu zgodzić się należy z wnoszącym sprzeciw, że wydanie decyzji kasacyjnej było przedwczesne. Trzeba bowiem przypomnieć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Przypomnieć trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania (por. m.in. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni powyższą argumentację i wyda stosowne rozstrzygnięcie, które w sposób należyty uzasadni.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt. II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego – 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego – 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).