Droga wewnętrzna na prywatnych działkach. Sąd unieważnił ten fragment planu

W dniu 10 marca 2026 r. Rada Miejska w Mszanie Dolnej podjęła uchwałę

nr XXVIII/224/2026 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mszana Dolna. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2026 r. poz. 1544.

Na powyższą uchwałę P. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w części tekstowej i graficznej

w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 21KR (teren komunikacji drogowej wewnętrznej), przebiegającego przez działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...], w Mszanie Dolnej.

Skarżący zarzucił uchwale:

1. nadużycie władztwa pianistycznego poprzez przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Mszana Dolna części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], [...] pod teren komunikacji drogowej wewnętrznej - 21KR,

2. naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mszana Dolna, w zakresie ustaleń planistycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., tj. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji,

3. naruszenie art. 64 ust. 2, 3 Konstytucji i art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...] w Mszanie Dolnej. W zaskarżonej uchwale wyznaczono teren opisany symbolem 21KR, w skład którego wchodzą między innymi działki nr [...], [...], [...], stanowiące własność skarżącego i nadano mu status terenu komunikacji drogowej wewnętrznej.

W § 80 ust. 2 ww. uchwały dla terenów komunikacji drogowej wewnętrznej ustalono następujące przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania: 1) przeznaczenie: teren komunikacji drogowej wewnętrznej; 2) w ramach przeznaczenia określonego w pkt 1 dopuszcza się w szczególności możliwość realizacji: a) chodników, b) miejsc postojowych, c) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi; 3) parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu: szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z częścią graficzną zmiany planu miejscowego; 4) zasady zagospodarowania terenu: obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków.

W ocenie skarżącego wprowadzenie w zaskarżonym planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia ww. działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania narusza jego interes prawny, wypływający z przysługującego mu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 k.c

i stanowi nadużycie władztwa planistycznego.

Po pierwsze, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - co należy do zadań własnych gminy - obejmuje m.in. sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". W świetle tego przepisu władcze wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy, w tym także w zakresie ponoszenia kosztów, zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, na prywatnych właścicieli tych nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich.

Po drugie, przeciwko takiemu rozwiązaniu, jakie przyjęto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Mszana Dolna w odniesieniu do drogi wewnętrznej 21KR, przebiegającej przez nieruchomość skarżącego (działki nr [...], [...], [...]), przemawia także wzgląd na konieczność respektowania przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych) zasady proporcjonalności - wywodzonej z art. 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie jako szczególnie doniosły - a zarazem nie spełniony - jawi się przede wszystkim pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej 21KR - na działkach prywatnych skarżącego wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody skarżącego, właściciela działek, przez którą ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych). Wynika to jasno z wykładanego a contrario przepisu art. 6 pkt 1ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celami publicznymi ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., II OSK 1347/09, CBOSA; por. też T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent 2007 r., nr 12, s. 140 i n.). Kwestionowana regulacja planistyczna budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności - kryterium proporcjonalności sensu stricto - gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy skarżącego, prze którego nieruchomość przebiegać ma wyznaczony w miejscowym panie zagospodarowana przestrzennego miasta Mszana Dolna ogólnodostępny, ale niepubliczny, ciąg komunikacyjny, służący do obsługi także nieruchomości sąsiednich. Zaskarżona regulacja "rezerwuje" bowiem należącą do skarżącego nieruchomość (jej określoną część) na cele drogowe bez jakichkolwiek gwarancji, a tym bardziej możliwości wyegzekwowania, że inne, potencjalnie zainteresowane realizacją tego celu podmioty rzeczywiście zechcą go współrealizować (tj. wybudować, a następnie utrzymywać ową drogę) oraz powetować skarżącemu związany z tym uszczerbek (np. przez zapłatę udziału w kosztach inwestycji lub wynagrodzenia za ustanowienie służebności drogowej).

Po trzecie, nie może być tak, iż prywatne działki gruntu przeznaczane są pod drogi wewnętrzne podczas gdy z uwagi na ich położenie i połączenia z drogami publicznymi pełnią one w istocie funkcje dróg publicznych, bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania, co stanowi w istocie faktyczne wywłaszczenie. Zakwestionowane rozwiązanie planistyczne prowadzi do usankcjonowania wadliwej praktyki - napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) - wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za, w istocie, faktyczne wywłaszczenie.

Skarżący podkreślił, że przeznaczenie części nieruchomości skarżącego (działki nr [...], [...], [...]) pod teren komunikacji drogowej wewnętrznej, uderza w możliwości zagospodarowania tej nieruchomości, w szczególności poprzez ustanowienie zakazu zabudowy, który w przypadku nieruchomości składającej się

z działki [...], [...] przebiega przez jej środek, jak również poprzez przesunięcie linii zabudowy. Tak też ograniczeniu ulega możliwość korzystania przez skarżącego

z ww. działek poprzez pozbawienie go możliwości pełnego wykorzystania potencjału budowlanego tych działek, co z kolei negatywnie wpływa na ich wartość. Tymczasem, skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być szczegółowo uzasadnione. W niniejszej sprawie trudno z kolei uznać, aby wytyczenie w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego miasta Mszany Dolnej terenu komunikacji drogowej wewnętrznej 21KR było w jakikolwiek sposób uzasadnione i spełniało cel publiczny, w szczególności, iż sąsiednie nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej. Naruszony został interes prawny skarżących wynikający z treści zarówno ustawy zasadniczej (art. 64 Konstytucji RP), jak i art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie trudno jest znaleźć jakiekolwiek obiektywne przesłanki przemawiałyby za koniecznością poprowadzenia przez nieruchomość, działki skarżącego komunikacji drogowej wewnętrznej - 21KR. W konsekwencji nastąpiło nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa własności prywatnej pozostające w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że powierzchnia działki nr [...] przeznaczona dla drogi wewnętrznej wynosiła dotychczas 0,024 ha a w przyjętym niedawno planie wynosi 0,026 ha. Nastąpiła więc zmiana powierzchni zajętej pod pas drogowy o 20 m2.

W przypadku działek [...] oraz [...] linia rozgraniczająca drogi została natomiast poprowadzona po ich granicy - w ich zasięgu nie nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w odniesieniu do obowiązującego mpzp. Zmiana przebiegu dróg wewnętrznych w tym obszarze, w szczególności w obrębie działki ewid. nr [...] wynika z potrzeb bardziej racjonalnego wykorzystania terenu. W dotychczas obowiązującym mpzp droga wewnętrzna poprowadzona była od strony północnej po działce ewid. nr [...], a następnie po działce ewid. nr [...]. Przy takim przebiegu drogi wykluczone było samodzielne zagospodarowanie działki [...] dla zabudowy mieszkaniowej, a działka [...] graniczyła z drogą z dwóch stron. Przyjęto rozwiązanie zmieniające układ komunikacyjny w taki sposób, aby utrzymać dostępność komunikacyjną dalej położonych działek przy możliwe najmniejszej ingerencji w pozostałe nieruchomości. W przyjętym obecnie rozwiązaniu długość dróg wewnętrznych w analizowanym obszarze została zmniejszona o ok. 100 m przy zachowaniu zapewnienia dostępności komunikacyjnej działek, które nie mogą być obsługiwane z drogi biegnącej wzdłuż 5002 ze względu na ukształtowanie terenu oraz występowanie tam osuwiska aktywnego okresowo.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy wyłącznie od właściciela.

Wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość realizacji planowanych dróg wewnętrznych, gdy znajdują się one na terenach nienależących do gminy lub Skarbu Państwa, a nie ma możliwości przeniesienia własności w drodze umowy. Wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg wewnętrznych, nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyznaczenie systemu komunikacji w tym dróg jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Niewątpliwie terenami, które wymagają skomunikowania są tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym. Nie sposób bowiem daną nieruchomości wykorzystać na ww. cele, w sytuacji kiedy nie ma ona dostępności do drogi publicznej. Dostępność ta może być bezpośrednia, ale kiedy takiej brak, musi odbywać się po drogach wewnętrznych. Oczywiście sytuacja, w której gmina jest właścicielem terenów, po których w planie wyznaczone są drogi wewnętrzne nie budzi zastrzeżeń. W przypadku jednak braku takiej możliwości, obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć drogi wewnętrznej po terenach prywatnych. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując sieć dróg w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności. Ograniczenie własności które dotyka właścicieli nieruchomości, po których wyznaczono drogi wewnętrzne, wynika z potrzeb społeczności lokalnej i ma swoje umocowanie w konstytucji oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Przeznaczenie części terenu danej nieruchomości pod drogę wewnętrzną nie skutkuje oczywiście tym, że droga automatycznie tam powstanie. Realizacja dróg wewnętrznych w obszarach nie należących do gminy, musi się odbywać za zgodą właścicieli nieruchomości a przy braku tej zgody, służebność drogi koniecznej może ustanowić jedynie sąd powszechny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 301/16, wyrok z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1558/15).

Według organu za ukształtowaniem drogi wewnętrznej w sposób określony w zaskarżonej uchwale przemawiały argumenty związane z zapewnieniem terenowi odpowiedniego dostępu do komunikacji. Jak wyżej zaznaczono, w porównaniu do stanu sprzed uchwalenia zmiany planu zakres zmiany był niewielki, a jego celem było jedynie bardziej racjonalne zagospodarowanie terenu, objętego zasięgiem drogi wewnętrznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, ze ograniczanie praw podmiotowych właściciela, a nawet jego wywłaszczenie jest dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym. Jednocześnie ustalenia planu miejscowego są ze swej istoty wyrazem władztwa planistycznego gminy, które to władztwo, zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, w tym prawo do zabudowy, nie ma charakteru absolutnego. Organ uchwalający plan miejscowy jest więc zobowiązany do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To między innymi ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego gminy, które tak jak własność (jak już wyżej wskazano) nie ma charakteru absolutnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Skarżący P. O. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...] Ś. , w Mszanie Dolnej, które znajdują się na obszarze objętym uchwałą nr XXVIII/224/2026 z dnia 10 marca 2026 r. Rady Miejskiej w Mszanie Dolnej w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mszana Dolna. Analiza rysunku odnośnego fragmentu planu miejscowego zamieszczonego w przekazanych sądowi materiałach planistycznych oraz w Dzienniku Urzędowym wskazuje, że

- działka nr [...] znajduje się w znaczącej części w terenie 139MN, w części w terenie 21 KR, w niewielkim fragmencie w terenie 2KDD;

- działka nr [...] znajduje się w części w terenach zabudowy mieszkaniowej 141 MN, w części w terenie zieleni naturalnej 18ZN, a także w niewielkim fragmencie w terenie 21 KR;

- działka nr [...] znajduje się w znaczącej części w terenie 141MN i w niewielkim fragmencie w terenie 21KR.

Skarżący kwestionuje plan w zakresie, w jakim na jego działkach wyznaczono teren 21KR. Na rozprawie 29 września 2026 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że kwestionuje również wyznaczenie na działkach skarżącego linii zabudowy wyznaczone od terenu 21KR.

Przeznaczenie terenów KR określa § 80 uchwały, zgodnie z którym:

" 1. Wyznacza się tereny komunikacji drogowej wewnętrznej oznaczone symbolem 1-182KR.

2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania:

1) przeznaczenie: teren komunikacji drogowej wewnętrznej;

2) w ramach przeznaczenia określonego w pkt 1 dopuszcza się w szczególności możliwość realizacji:

a) chodników,

b) miejsc postojowych,

c) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi;

3) parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu: szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z częścią graficzną zmiany planu miejscowego;

4) zasady zagospodarowania terenu: obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków.

Niewątpliwie przepisy planu miejscowego w zakresie kwestionowanym w skardze określają przeznaczenie nieruchomości skarżącego, ograniczając na przyszłość możliwości zagospodarowania terenu. To wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego i uzasadnia kontrolę legalności zaskarżonego aktu w zakresie interesu prawnego skarżącego.

Ocenę legalności zaskarżonej uchwały rozpocząć należało od zbadania procedury uchwalenia planu miejscowego. Czynności poprzedzające podjęcie spornej uchwały zostały udokumentowane w przedstawionych aktach planistycznych. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie skargi. Również w skardze nie sformułowano żadnych zarzutów dotyczących procedury uchwalenia planu miejscowego.

Przechodząc do kwestii zasad uchwalenia planu miejscowego, Sąd wskazuje, że jedną z podstawowych materialnoprawnych zasad tworzenia miejscowych planów jest zasada uwzględniania treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680).

Działki skarżącego w zaskarżonym zakresie znajdują się w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Mszana Dolna uchwalonym uchwałą Nr LXII/504/2023 Rady Miejskiej w Mszanie Dolnej z dnia 20 marca 2023 r. w terenie MN/Z – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności. W części II Studium (Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego) w punkcie 2.3.2. dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności ustalono następujące kierunki rozwoju:

- Przeznaczenie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej.

- Przeznaczenie dla zabudowy pensjonatowej oraz usług agroturystycznych w terenach MN/Z poza zasięgiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

- Dopuszczenie lokalizacji usług wbudowanych lub pojedynczych niewielkich obiektów usług komercyjnych oraz publicznych wolnostojących nie generujących uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej oraz wzmożonego ruchu pojazdów ciężarowych.

- Przy sporządzaniu planów miejscowych dopuszcza się wyodrębnienie terenów o jednorodnej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej, usług agroturystycznych lub usług nieuciążliwych (w tym związanych z obsługą ruchu turystycznego).

- Wydzielanie ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, w tym zieleni urządzonej, przestrzeni z urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi.

- Rozbudowa systemu komunikacyjnego wyprzedzająco lub równocześnie z udostępnianiem do zabudowy nowych terenów.

- Tworzenie uporządkowanych linii zabudowy.

- Kształtowanie form zabudowy w nawiązaniu do lokalnych tradycji.

- Podnoszenie standardu wyposażenia w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej.

W odniesieniu do obsługi komunikacyjnej wskazano w punkcie 2.4.2. Studium, że obsługę wewnętrzną gminy zapewniać będą m.in. drogi gminne oraz pozostałe istniejące i projektowane drogi i ulice wewnętrzne. Wskazano również, że parametry dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych powinny zostać doprecyzowane na etapie sporządzania planu miejscowego. Dopuszczono również dodatkowych dróg oraz pieszych i rowerowych ciągów komunikacyjnych, w tym trasy rowerowej VeloRaba, której przebieg określony zostanie w planach miejscowych. Wartości określone dla szerokości linii rozgraniczających mogą ulegać weryfikacji przy sporządzaniu planów miejscowych przy spełnieniu warunków wynikających z przepisów odrębnych.

Nie ma wątpliwości, że spełniony został wymóg niesprzeczności planu miejscowego ze studium w zakresie, którego dotyczy sprawa.

W okolicznościach sprawy kluczową kwestią okazała się kwestia wykorzystania przez organy planistyczne władztwa planistycznego. W tym kontekście należy wskazać, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.

Trzeba też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

Powyższe odnieść trzeba do okoliczności rozpatrywanej sprawy, w której skarżący zarzuca organom nadużycie władztwa planistycznego przez ustalenie na jego działkach terenu komunikacji drogowej wewnętrznej. Jak wynika z przywołanego wcześniej § 80 ust. 1 i2 uchwały podstawowym przeznaczeniem terenów komunikacji drogowej (w tym KR) jest lokalizacja dróg wewnętrznych. Wprawdzie przeznaczenie terenu określono tożsamo z oznaczeniem terenu (tereny komunikacji drogowej wewnętrznej), jednak nie ma wątpliwości co do rodzaju przeznaczenia – pod drogi wewnętrzne. Z takim przeznaczeniem koresponduje przeznaczenie dopuszczalne w postaci chodników, miejsc postojowych, sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że teren 21 KR stanowi element układu drogowego mającego obsługiwać tereny przeznaczone pod zabudowę, który został skorygowany względem poprzedniej wersji planu miejscowego. Zmiana przebiegu dróg wewnętrznych w tym obszarze, w szczególności w obrębie działki nr [...], wynika z potrzeb bardziej racjonalnego wykorzystania terenu. W dotychczas obowiązującym planie droga wewnętrzna poprowadzona była od strony północnej po działce nr [...], a następnie po działce nr [...]. Przy takim przebiegu drogi wykluczone było samodzielne zagospodarowanie działki [...] dla zabudowy mieszkaniowej, a działka [...] graniczyła z drogą z dwóch stron. Przyjęto rozwiązanie zmieniające układ komunikacyjny w taki sposób, aby utrzymać dostępność komunikacyjną dalej położonych działek przy możliwe najmniejszej ingerencji w pozostałe nieruchomości. W przyjętym obecnie rozwiązaniu długość dróg wewnętrznych w analizowanym obszarze została zmniejszona o ok. 100 m przy zachowaniu zapewnienia dostępności komunikacyjnej działek, które nie mogą być obsługiwane z drogi biegnącej wzdłuż [...] ze względu na ukształtowanie terenu oraz występowanie tam osuwiska aktywnego okresowo.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na treść § 16 uchwały, w którym zawarto następujące ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej:

"1) podstawowy układ komunikacyjny stanowią wskazane w części graficznej zmiany planu miejscowego tereny dróg publicznych: głównych ruchu przyspieszonego KDR, głównych KDG, zbiorczych KDZ, lokalnych KDL i dojazdowych KDD;

2) uzupełniający układ komunikacyjny stanowią wskazane w części graficznej zmiany planu miejscowego tereny komunikacji drogowej wewnętrznej KR;

3) utrzymuje się istniejącą obsługę komunikacyjną z możliwością remontu, przebudowy oraz rozbudowy systemu dróg zgodnie z przepisami odrębnymi;

4) dopuszcza się rozbudowę układu komunikacyjnego poprzez realizację dodatkowych dróg wewnętrznych, dojazdów oraz ciągów pieszo-jezdnych i pieszych;

5) dopuszcza się realizację tras i ścieżek rowerowych w zgodzie z przepisami odrębnymi;

6) dopuszcza się budowę, utrzymanie, modernizację, przebudowę i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających tereny dróg głównych ruchu przyspieszonego KDR, głównych KDG, zbiorczych KDZ, lokalnych KDL i dojazdowych KDD przy zachowaniu zgodności z przepisami odrębnymi;

7) w terenach przyległych do drogi krajowej obsługa komunikacyjna poprzez przyległe drogi niższych klas; w przypadkach braku takich dróg dopuszcza się obsługę bezpośrednio z drogi KDR zgodnie z przepisami odrębnymi; (...)"

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że drogi oznaczone symbolem KR stanowią część planowanej obsługi komunikacyjnej obszaru, tworząc – według nomenklatury planu – uzupełniający układ komunikacyjny. Co ważne, w obszarze, w którym znajdują się działki skarżącego, teren 21KR stanowi dla niektórych działek jedyną wyznaczoną w planie drogę, mogącą potencjalnie zapewnić obsługę komunikacyjną i dostęp do sieci dróg publicznych. Tym samym, bez wątpienia droga 21KR, zaplanowana jako droga niepubliczna, służy skomunikowaniu terenów przeznaczonych pod zabudowę z drogami publicznymi.

W tym miejscu dostrzec należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie ustala się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. We władztwie planistycznym gminy mieści się przyjmowanie rozwiązań planistycznych i komunikacyjnych na terenie objętym m.p.z.p., w tym planowanie nowej zabudowy na gruntach dotąd niezabudowanych, ich komunikowanie z drogą publiczną oraz ujęcie dróg w pewien całościowy układ komunikacyjny. Szczegółowy sposób skonstruowania systemu komunikacji i infrastruktury technicznej zawiera się we władztwie planistycznym gminy. Jednak i w tym zakresie gmina nie może działać w sposób dowolny. Z jednej strony konieczne jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej zwłaszcza terenom zabudowanym lub przeznaczonym pod zabudowę, z drugiej strony konieczne jest uwzględnienie szczególnej roli gminy w tej kwestii. Przypomnieć należy w tym kontekście, że zgodnie z art. 7 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, co obejmuje sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niewątpliwie plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby została zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Zarazem jednak – jak słusznie dostrzegł skarżący nawiązując do orzeczeń sądów administracyjnych – ta "możliwość" oznacza pewność i jednoznaczność ustalonego układu komunikacyjnego, a zatem nie może być on uzależniony od czyjejkolwiek zgody, np. właścicieli nieruchomości, przez które taki układ komunikacyjny zostałby zaplanowany.

W planowaniu dróg nie można więc pominąć odmiennego statusu dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889; dalej: u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne. Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast - w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Jak wynika z art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Dalej idąc, w planowaniu przestrzennym nie można też pominąć kwestii niedopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizację dróg niepublicznych (wewnętrznych). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399, dalej: u.g.n.) celem publicznym w rozumieniu ustawy (uzasadniającym wywłaszczenie) jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. A contrario, nie są celem publicznym tożsame działania w odniesieniu do dróg niepublicznych (wewnętrznych).

Zdaniem Sądu powyższe nie prowadzi do wniosku, że planie miejscowym nie jest dopuszczalne wyznaczanie terenów dróg wewnętrznych. Drogi wewnętrzne są istotnym elementem układu drogowego, zapewniającym dostępność terenów o różnym przeznaczeniu do dróg publicznych. Możliwe jest również, w określonych warunkach, przeznaczenie nieruchomości prywatnych pod drogi wewnętrzne, zwłaszcza w przypadku gdy w planie miejscowym wprowadza się przeznaczenie terenów zgodne z istniejącym układem przestrzennym, w tym istniejącym układem komunikacyjnym opartym na drodze wewnętrznej. Trzeba mieć jednak na względzie, że co do zasady przeznaczenie działki prywatnej pod drogę wewnętrzną może być traktowane w charakterze istotnego ograniczenia prawa własności, którego wprowadzenie wymaga wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, jak tego wymaga art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Należy również uwzględniać dorobek orzecznictwa sądów, w tym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05), w którym zakwestionowane takie praktyki planistyczne, zgodnie z którymi prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za w swej istocie faktyczne wywłaszczenie (zob. np. wyroki NSA z 11 października 2016 r. II OSK 3314/14, z 18 maja 2023 r., II OSK 382/22).

Wobec powyższego jako konieczne jawi się przeprowadzenie testu proporcjonalności odnośnie do wprowadzonego in casu ograniczenia, co wymaga rozważenia trzech podstawowych kwestii, tj.: 1. czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

Wychodząc od analizy kryterium przydatności, trzeba wskazać, że zgodnie z wyjaśnieniami organu sporny teren 21KR ma służyć przede wszystkim bardziej racjonalnemu wykorzystaniu terenu, jak należy przyjąć terenu przeznaczonego pod zabudowę 139MN i 141MN. Jak wyjaśnił organ, w dotychczas obowiązującym planie miejscowym droga wewnętrzna obsługująca ten teren prowadzona była od strony północnej po działce nr [...], a następnie po działce nr [...], co było niekorzystne dla działki nr [...], a działka nr [...] graniczyła z drogą z dwóch stron. Przyjęto rozwiązanie zmieniające układ komunikacyjny w taki sposób, aby utrzymać dostępność komunikacyjną dalej położonych działek przy możliwe najmniejszej ingerencji w pozostałe nieruchomości. W istocie tereny 21KR zapewniają obsługę komunikacyjną większej ilości działek znajdujących się w głębi terenu 139 MN oraz 141 MN.

W ocenie Sądu, ze względu na kryterium przydatności, regulacja, która przewiduje drogę wewnętrzną na gruntach prywatnych, musi być oceniona negatywnie. Nie jest ona bowiem w stanie doprowadzić do zamierzonego przez nią skutku – zapewnienia obsługi komunikacyjnej opisanego wcześniej terenu – skoro jest to uzależnione od woli właścicieli nieruchomości, na których zaplanowana jest droga.

Co się tyczy kryterium niezbędności, to należy ponownie podkreślić, że konkretna lokalizacja opisanego wyżej ciągu komunikacyjnego musi wyważać interes publiczny oraz interes indywidualny. Nie może powodować nieproporcjonalnych obciążeń i nie może też naruszać zasady równości. Lokalizacja taka musi także uwzględniać szczególne regulacje prawne, istniejącą zabudowę, stosunki własnościowe, istniejący układ komunikacyjny. W tym kontekście należy zauważyć, że przedmiotowa droga na terenie 21KR nie jest niezbędna dla skarżącego. Nieruchomość skarżącego składająca się z ww. działek posiada bowiem dostęp do terenu 2KDD – działka nr [...] – bezpośrednio, działki nr [...] i [...] za pośrednictwem działki nr [...]. Natomiast w odpowiedzi na skargę przedstawiono argumentację na poparcie przebiegu trasy komunikacyjnej 21KR, jednak nie wykazano, by takie rozwiązanie przewidujące drogę dojazdową na gruncie skarżącego było niezbędne, w szczególności, by nie istniała alternatywa dla jej rodzaju.

Co się tyczy kryterium proporcjonalności sensu stricto, Sąd zauważa, że założono rozwiązanie według którego na skarżącym – jako właścicielu terenu – będzie spoczywało wybudowanie, utrzymywanie drogi i znoszenie na niej ruchu do dalej położonych nieruchomości. Co więcej, w dotychczasowym stanie jego działki są ze sobą połączone granicami, natomiast sporny teren 21KR dzieli nieruchomość skarżącego na dwie części, co bez wątpienia ogranicza istotnie możliwość jej zagospodarowania. W takich okolicznościach obciążenie w stosunku do nieruchomości skarżącego należy ocenić jako zdecydowanie nieproporcjonalne i nadmierne.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że jakkolwiek w ramach władztwa planistycznego w zakresie planowania powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., mieści się planowanie dróg wewnętrznych, to jednak drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym dla danego obszaru, tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W przedstawionych okolicznościach nie wyważono należycie racji interesu publicznego i interesu indywidualnego, wprowadzając w stosunku do nieruchomości skarżącego zbyt daleko idące obciążenie. Nie przekonała Sądu argumentacja organu podana w odpowiedzi na skargę.

Co się tyczy ustalonej na działkach skarżącego nieprzekraczalnej linii zabudowy, Sąd wskazuje, że jest ona związana z drogą – odnosi się bowiem do drogi i określa lokalizację zabudowy względem drogi. Konsekwencją zakwestionowania wyznaczonego na części działek nr [...], [...] i [...] terenu komunikacji wewnętrznej musi być więc wyeliminowanie wyznaczonej od tego terenu linii zabudowy, która stała się zbędna.

Powyższe stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie to należy kwalifikować jako istotne, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. doprowadziło do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...], w Mszanie Dolnej, w zakresie terenu 21KR oraz wyznaczonej na tych działkach nieprzekraczalnej linii zabudowy odnoszącej się do terenu 21KR. Z tej przyczyny orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., z których wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 797 zł składa się: 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego skarżącej, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.