Droga w planie przez środek prywatnej działki. Sąd unieważnił część uchwały Krzeszowic

K. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XXXVII/458/2017 z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krzeszowice, zaskarżając uchwałę w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], obręb K. w zakresie, w jakim wyznacza ona teren dróg wewnętrznych [KDW] przebiegający przez środek nieruchomości skarżącej. Wskazała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w zakresie działki nr [...] narusza art. 64 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c., art. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz przekracza granice dopuszczalnej ingerencji pianistycznej, prowadząc do quasi-wywłaszczenia bez odszkodowania. Ograniczenia nie są proporcjonalne, nie są uzasadnione interesem publicznym, a układ drogowy nie odzwierciedla rzeczywistych potrzeb komunikacyjnych. Skarżąca utraciła możliwość racjonalnego i zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem korzystania z gruntu oraz została pozbawiona możliwości inwestowania i rozwoju działalności gospodarczej na tym terenie.

Skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXVII/458/2017 Rady Miejskiej w Krzeszowicach w zakresie dotyczącym działki nr [...], obręb Krzeszowice (w części zmieniającej przeznaczenie działki poprzez lokalizację drogi wewnętrznej); o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca przedłożyła dowody: odpis zwykły z księgi wieczystej, potwierdzający tytuł prawny skarżącej do działki nr [...], jej położenie i podstawowe dane ewidencyjne, co legitymuje skarżącą do występowania z niniejszą skargą jako właściciel nieruchomości objętej zaskarżonym planem; wyrys i wypis z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], co dokumentuje przebieg granic działki nr [...], jej powierzchnię [0,0806 ha / 806 m2] oraz położenie w strukturze działek sąsiednich, co - w zestawieniu z rysunkiem MPZP pozwala wykazać, że linia terenu drogi wewnętrznej [KDW] przebiega przez środek niewielkiej działki, czyniąc ją nieustawną i w praktyce niezdatną do realizacji funkcji mieszkaniowej; ocenę chłonności i uwarunkowań działki nr [...] obr[...] K., sporządzoną w kwietniu 2026 r., celem wykazania, że przy aktualnych ustaleniach MPZP [w tym wydzieleniu terenu KDW przez środek działki) nie ma możliwości zaprojektowania i realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełniającego wymogi planu [minimalna powierzchnia działki 700 m2, wskaźniki zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, miejsc parkingowych) - ani na części zachodniej ([...] ani na części wschodniej [...]), ani na pasie przeznaczonym pod drogę [...]). Tym samym potwierdza trwałe, faktyczne uniemożliwienie realizacji zabudowy na działce przy obecnym przebiegu KDW; pismo skarżącej z dnia 07.04.2025 r. skierowane do Urzędu Miejskiego w Krzeszowicach, celem potwierdzenia, że skarżąca podjęła próbę polubownego rozwiązania sprawy, sygnalizując organowi problem uniemożliwienia zabudowy działki przez przebieg KDW oraz wnosząc o zmianę planu. Świadczy to o wyczerpaniu przez skarżącą dostępnych środków na etapie przedprocesowym i o tym, że naruszenie interesu prawnego ma charakter aktualny i realny; pismo Urzędu Miejskiego w Krzeszowicach z dnia 12.05.2025 r., znak: WGP.6724.1.13.2025, celem wskazania, że gmina nie przewiduje w najbliższym czasie realizacji inwestycji drogowej w przebiegu przewidzianym w planie, a jednocześnie odmawia podjęcia procedury zmiany MPZP. Dowód ten potwierdza brak realnej, aktualnej potrzeby publicznej dla utrzymania przebiegu KDW przez działkę skarżącej oraz utrwalenie stanu faktycznego quasi-wywłaszczenia - skarżąca nie może zabudować działki, a gmina nie realizuje celu publicznego, na który się powołuje.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej w K. o powierzchni 0,0806 ha.

Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XXXVII/458/2017 z dnia 23 listopada 2017 r., przedmiotowa nieruchomość znajduje się w terenach oznaczonych symbolami MN1.1 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej] oraz KDW (tereny dróg wewnętrznych).

Kluczowym problemem jest fakt, że wyznaczona w planie droga wewnętrzna [KDW] przebiega bezpośrednio przez środek działki nr [...]. Przy niewielkiej powierzchni nieruchomości wynoszącej zaledwie 806 m2, taki przebieg linii rozgraniczających czyni działkę całkowicie nieustawną i w efekcie uniemożliwia realizację jej podstawowej funkcji mieszkaniowej.

Do skargi załączono dokument pn. "Analiza chłonności i uwarunkowań działki nr [...] obr. [...] K.". Na obszarze opracowania, czyli przedmiotowej działce, wydzielono teren przeznaczony na drogę wewnętrzną KDW, dzieląc działkę [...] na 3 działki zgodnie z zaskarżonym MPZP. W opracowaniu przyjęto nazewnictwo:

1. [...] - Działka zachodnia na obszarze MN1.1 - 255,53m2

2. [...] - Działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną KDW - 206,80m2

3. [...] - Działka wschodnia na obszarze MN1.1 - 344,43m2.

Z analizy wprost wynika, że aktualnie, ze względu na obowiązujący MPZP, brak jest możliwości budowy domu jednorodzinnego między innymi ze względu na zbyt małą powierzchnię działki przeznaczonej pod zabudowę wolnostojącą (min. 700m2) wg wymogów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego i strefę techniczną linii energetycznej wysokiego napięcia 110kV.

Skarżąca została całkowicie pozbawiona możliwości zabudowy działki o wartości co najmniej 206 m2. Szczegółową analizę załączono do skargi.

W toku korespondencji z Urzędem Miejskim ustalono, że gmina w najbliższym czasie nie przewiduje realizacji inwestycji drogowej w tym przebiegu, a obecny układ komunikacyjny w pełni zabezpiecza potrzeby okolicznych mieszkańców. Równocześnie organ odmówił podjęcia procedury zmiany planu, co definitywnie blokuje jakiekolwiek zamierzenia inwestycyjne skarżącej.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżącej wskazano, że skarżąca mimo posiadania terenu "budowlanego" [MN1.1], nie może wznieść na nim domu jednorodzinnego z uwagi na przebieg linii KDW. Zablokowanie możliwości racjonalnego zagospodarowania nieruchomości stanowi naruszenie interesu prawnego właściciela gruntu, co daje skarżącej legitymację do wniesienia niniejszej skargi. Źródłem interesu prawnego skarżącej, legitymującym ją do wniesienia skargi na podstawie art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest przysługujące jej prawo własności, chronione konstytucyjnie oraz przez przepisy prawa cywilnego.

Ochrona prawa własności, wynikająca z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, ma charakter fundamentalny. Konstytucja przewiduje, że własność może być ograniczona wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenie własności musi być zatem proporcjonalne, racjonalnie uzasadnione i dokonywane w formie przepisów ustawowych, a nie arbitralnych decyzji organów administracji [Wyrok NSA z 25.07.2024 r., II OSK 1468/23, LEX nr 3770344.] Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny: "Prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust 1, art 31 ust 3, art 64 ust 1 i 3 Konstytucji RP; (...) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art 64 ust 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do art 31 ust 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawo własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie (...) Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia" [Wyrok WSA w Gdańsku z 23.02.2011 r., II SA/Gd 603/10, LEX nr 1085866.]. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konst3

ucyjnie niedopuszczalne [Wyrok WSA w Gdańsku z 23.02.2011 r., II SA/Gd 603/10, LEX nr 1085866.].

W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że gmina kształtując plan miejscowy zobowiązana jest wyważyć interesy prywatne oraz publiczne, a ograniczenia muszą zachowywać proporcjonalność oraz nie prowadzić do naruszenia istoty prawa własności: "Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art 31 ust 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie (...) a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw." [Wyrok NSA z 29.07.2025 r., II OSK 1432/24, LEX nr 3929031.]

Podsumowując, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP nie tylko statuują zasadę ochrony własności, ale także wyznaczają ścisłe granice dopuszczalnych ograniczeń: wyłącznie na podstawie szczegółowej ustawy, w proporcji do celu publicznego i bez naruszenia istoty prawa własności. W niniejszej sprawie zaś, przez poprowadzenie drogi wewnętrznej środkiem nieruchomości skarżącej i uczynieniem jej przez to w praktyce niezdatną do zabudowy, gmina pogwałciła i wypaczyła posiadane przez skarżącą prawo własności, czyniąc je de facto obciążeniem, a nie przysporzeniem.

Art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi podstawowy przepis określający istotę i granice prawa własności w polskim porządku prawnym. Przepis ten podkreśla, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa oraz rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W praktyce oznacza to, że choć własność jest najszerszym prawem do rzeczy, jej wykonywanie nie ma charakteru absolutnego - do jej istoty należą nie tylko uprawnienia, lecz również ograniczenia wyznaczane przez normy prawne oraz normy życia Społecznego Jak wskazał Sąd Najwyższy, "własność jest prawem podmiotowym (rzeczowym), jakkolwiek o najpełniejszych ramach treści w katalogu podmiotowych praw majątkowych, to jednak mającym granice wyznaczone ustawami, zasadami współżycia społecznego oraz społeczno- gospodarczym przeznaczeniem prawa' [Wyrok SN z 31.01.2023 r., II CSKP 506/22, LEX nr 3555275] Oznacza to, że właściciel nie może realizować swego prawa w oderwaniu od tych granic - nie ma ona cech prawa nieograniczonego, a możliwość korzystania z rzeczy czy jej zbycia jest warunkowana również interesem społecznym, sąsiedzkim czy ekologicznym [Wyrok NSA z 2.02.2022 r., II OSK 260/19, LEX nr 3334117]. Sądy administracyjne podkreślają, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. To wyłączenie jest kluczowym, podstawowym determinantem istoty prawa własności. Tylko właściciel [z wyłączeniem innych podmiotów) może korzystać z rzeczy i nią rozporządzać, także dając uprawnienia do korzystania z rzeczy osobom trzecim. Z kolei NSA oraz WSA rozwijają tezę, że art. 140 k.c. definiuje warsztat korzystania z rzeczy jako uprawnienia ukształtowane zarówno przez art. 140, jak i przez akty szczególne, m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogą wyznaczać dopuszczalne sposoby korzystania z nieruchomości i ingerować w prawo własności w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy [Wyrok WSA w Krakowie z 15.04.2008 r., III SA/Kr 663/07, LEX nr 471126.].

W praktyce orzeczniczej własność jest więc traktowana jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, ale nie jest ona nieograniczonym uprawnieniem. Sąd Najwyższy oraz sądy administracyjne podkreślają, że "do istoty prawa własności należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy, z drugiej - pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę tego prawa, w konsekwencji także granicę jego ochrony. Ograniczenia te wynikają z przepisów k.c., które nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego, a także przepisów ustawowych szczególnych'’ [Wyrok NSA z 2.02.2022 r., II OSK 260/19, LEX nr 3334117]

Podsumowując, art. 140 k.c. jest nie tylko deklaracją praw właściciela, ale zarazem podstawą do legalnych ingerencji państwa, gminy i innych podmiotów w te prawa - o ile mieszczą się one w ramach ustawowych i nie naruszają istoty uprawnień właściciela.

Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźną podstawę interesu prawnego właściciela nieruchomości - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie, jest to kluczowy przepis określający, że realizacja prawa własności podlega rygorom miejscowego planu, a właściciel może powoływać się na ten przepis jako źródło interesu prawnego chronionego zarówno w procedurach administracyjnych, jak i sądowych [Wyrok NSA z 17.03.2022 r., II OSK 831/21, LEX nr 3338063]. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że "prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem, w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa"[Wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., II OSK 1248/18].

W niniejszej sprawie organ, poprzez wprowadzenie przeznaczenia drogowego przez środek małej działki budowlanej, doprowadził do sytuacji, w której prawo własności stało się iluzoryczne. Skarżąca ma nieruchomość, która w dokumentacji figuruje jako "budowlana", jednak realnie została pozbawiona możliwości jej zabudowy. Naruszenie interesu prawnego w przypadku planów miejscowych polega na ograniczeniu sfery uprawnień właścicielskich poprzez narzucenie takich rozwiązań planistycznych, które wykraczają poza niezbędną potrzebę ochrony ładu przestrzennego (nadużycie władztwa planistycznego).

W praktyce sądowej uznaje się, że właściciel, powołując się na art. 6 ust. 2 pkt 1, posiada interes prawny do zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, a wszelkie ograniczenia tego prawa muszą być wyważone, proporcjonalne i uzasadnione istotnym celem publicznym oraz chronionymi wartościami [Wyrok NSA z 17.03.2022 r., II OSK 831/21, LEX nr 3338063.] Podsumowując, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest podstawą prawną interesu prawnego właściciela nieruchomości, a przy tym:

1. określa zakres uprawnień do zagospodarowania terenu

2.uzasadnia legitymację procesową w sprawach planistycznych

3.obowiązuje wyważenie interesów oraz proporcjonalność ograniczeń prawa własności,

4.znajduje szerokie potwierdzenie doktrynalne i orzecznicze, w tym w komentarzach i wyrokach NSA oraz WSA.

Skarżąca zarzuciła quasi-wywłaszczenie, bez odszkodowania i nadużycie władztwa planistycznego przez gminę. Przeznaczenie niemal całej nieruchomości pod drogę wewnętrzną, bez jakiejkolwiek realnej możliwości korzystania z niej wedle funkcji mieszkaniowej czy gospodarczej, prowadzi w istocie do tzw. quasi-wywłaszczenia. Jest to sytuacja, w której właściciel zostaje de facto pozbawiony możliwości wykonywania podstawowych uprawnień swego prawa własności - prawo to staje się jedynie formalne, pozbawione realnej treści. Tymczasem miejscowy plan nie przewiduje żadnego trybu wypłaty odszkodowania, a takie trwałe i daleko idące ograniczenie własności nie zostało poprzedzone rzetelną analizą rzeczywistej potrzeby publicznej, ani oceną proporcjonalności naruszenia własności względem ewentualnych celów publicznych.

Skarżąca przywołała orzecznictwo i doktryna podkreślają, że granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przepisy Konstytucji RP oraz ustaw - przede wszystkim art. 21 ust. 2 i art 64 ust 3 Konstytucji RP - które wyraźnie stanowią, że wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei ograniczenie własności musi się odbywać wyłącznie w drodze ustawy, w zakresie nie naruszającym istoty prawa własności i z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz konieczności ingerencji w demokratycznym państwie prawnym.

Objęcie niemal całej nieruchomości przeznaczeniem drogowym bez zapewnienia trybu odszkodowawczego i analizy rzeczywistej potrzeby publicznej realizuje w istocie niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym mechanizm quasi-wywłaszczenia. Stanowi to naruszenie art. 64 Konstytucji RP, art 140 i 144 k.c. oraz art 6 u.p.z.p., a także zasad proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej wywodzonych z Konstytucji RP - i powinno być ocenione jako nadużycie władztwa planistycznego gminy.

Skarżąca zarzuciła brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego oraz nieproporcjonalność ograniczenia. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz konstytucyjnymi zasadami ochrony własności, każde ograniczenie prawa własności wynikające z ustaleń planu miejscowego musi być poprzedzone wnikliwą i rzeczywistą analizą interesu publicznego, opartą o konkretne i uzasadnione potrzeby wspólnoty samorządowej. Ograniczenia te, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, muszą nie tylko wynikać z ustawy, lecz również nie mogą naruszać istoty prawa własności - istotą tą jest możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem. Ograniczenia narzucane przez plan nie mogą mieć charakteru arbitralnego i nie mogą sprowadzać się do pozbawienia nieruchomości użyteczności lub wartości bez wykazania jasno sformułowanej i rzeczywistej potrzeby publicznej. Wprowadzenie regulacji czyni to możliwym jedynie wówczas, gdy istnieje ku temu faktyczne i przekonujące uzasadnienie, poparte analizą urbanistyczną, komunikacyjną i społeczną.

Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu no wartości wyżej cenione, np. potrzebo interesu publicznego. [...] Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencjo w sferę prawo własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, oby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę prawi wolności jednostki" [Wyrok NSA z 10.03.2022 r., II OSK 675/19, LEX nr 3346951].

W doktrynie wskazuje się, że rolą organu planistycznego jest "ważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych plonem" [H. Izdebski [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. I. Zachariasz, Warszawa 2023, art. 1.] Przy czym każde przyjęte w następstwie ważenia interesów rozwiązanie planistyczne powinno być szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu uchwały. Wprowadzenie określonych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności musi ponadto podlegać kontroli według tzw. trójstopniowego testu proporcjonalności: 1. czy regulacja jest przydatna dla osiągnięcia zamierzonego celu (kryterium przydatności); 2. czy jest niezbędna do ochrony interesu publicznego (kryterium niezbędności); 3. czy efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (kryterium proporcjonalności sensu stricto) [J. H. Szlachetko, K. Szlachetko [w:] M. Beim, Ł. Mikuła, K. Olzacki, T. Tymosiewicz, j. H. Szlachetko, K. Szlachetko, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 6].

Podsumowując skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym działki nr [...] prowadzi do nieproporcjonalnej, arbitralnej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącej, narusza granice dopuszczalnej ingerencji planistycznej, prowadząc do quasi-wywłaszczenia bez odszkodowania i bez rzeczywistej potrzeby publicznej. Zmiana planu, która ogranicza lub całkowicie uniemożliwia racjonalne korzystanie z nieruchomości, jest sprzeczna z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ zauważył, że w zakresie dotyczącym procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca nie wnosi zastrzeżeń. Wszelkie zastrzeżenia zdają się dotyczyć sfery merytorycznej rozstrzygnięcia Planu dla nieruchomości skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 roku Nr 130, poz. 871), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice została uchwalona przez Radę Miejską w Krzeszowicach w dniu 12 marca 2009 r. (uchwała Nr XXXIII/261/2009). Oznacza to, że prawem właściwym w zakresie prowadzonej procedury poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej Uchwały jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z dnia 20 października 2010 r., bowiem w dniu 21 października 2010 r. w życie weszły przepisy ww. ustawy zmieniającej z dnia 25 czerwca 2010 r.

W ocenie organu zarzuty skargi sprowadzają się w zasadzie do stwierdzenia, wedle którego Rada Miejska w Krzeszowicach poprzez przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną naruszyła przysługujące jej uprawnienia w zakresie tzw. władztwa planistycznego, co doprowadziło do nadmiernego naruszenia prawa własności w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej skomunikowanie znajdującego się w sąsiedztwie jej nieruchomości obszaru jest możliwe w całości przy wykorzystaniu na ten cel innych aniżeli jej własna nieruchomość.

Argumentacja skarżącej w istocie zmierza do zakwestionowania celowości i optymalności przyjętego rozwiązania planistycznego, a nie do wykazania jego niezgodności z prawem. Tymczasem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie jest wybór rozwiązania najkorzystniejszego z punktu widzenia indywidualnego interesu właściciela jednej nieruchomości, lecz ocena czy organ planistyczny działał w granicach prawa, czy zachował wymogi procedury planistycznej oraz czy przyjęte ustalenia nie mają charakteru arbitralnego, oczywiście nieracjonalnego albo rażąco nieproporcjonalnego. Sam fakt, że skarżąca wskazuje obecnie alternatywny przebieg drogi wewnętrznej, nie może prowadzić do wniosku o nieważności uchwały, jeżeli rozwiązanie przyjęte w planie pozostaje racjonalnie uzasadnione potrzebami obsługi komunikacyjnej większego obszaru.

Według treści Uchwały Nr XXXVII/458/2017 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice nieruchomość skarżącej znajduje się obecnie w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN1.1 oraz w terenach dróg wewnętrznych - KDW (zał. nr 1 do skargi). Przed przyjęciem w/w uchwały dz. nr [...] obręb K. znajdowała się w terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym okresie nie została wydana żadna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast przed tzw. luką planistyczną zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej Nr XL/322/93 z dnia 17 grudnia 1993 r. (Dz. Urz. WK nr 1/3/94 z dnia 10.01.94r.) nieruchomość znajdowała się w terenach upraw polowych o symbolu R (zał. nr 2 do skargi).

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na gminę obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Mając powyższe na względzie w Planie przyjęto niezbędne rozwiązania w zakresie systemu komunikacyjnego w obrębie nieruchomości skarżącej. Zanim doszło do uchwalenia Uchwały, w ocenie organu wszelkie niezbędne w tym zakresie analizy zostały prawidłowo przeprowadzone, z uwzględnieniem proporcjonalności zastosowanych rozwiązań planistycznych.

W związku z wprowadzeniem na obszarze niezabudowanej działki nr [...] obręb K. i w jej sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN1.1 zaszła racjonalna potrzeba zaplanowania w tym obszarze także niezbędnej infrastruktury komunikacyjnej. Nieruchomość skarżącej zlokalizowana jest w zachodniej części miasta Krzeszowice przy tzw. ulicach bocznych położonych prostopadle do ul. G. Obszar ten od momentu lokacji zachował się jako układ łanowy wąskich działek wraz z bocznymi dojazdami o szerokości w zakresie 2 - 3,5 m. Z czasem łany te zostały podzielone na węższe pasma. Do wąskich uliczek bocznych zwrócone są frontalnie istniejące budynki, a na ich zapleczu tj. m. in. teren dz. nr [...] obręb Krzeszowice - działki niezabudowane. Pomiędzy równoległymi do siebie uliczkami brak jest jakichkolwiek poprzecznych dróg mogących je funkcjonalnie połączyć i zniwelować tzw. komunikacyjne wąskie gardła. Należy podkreślić, że zaproponowany przez Radę Miejską uwzględniony teren dróg wewnętrznych - KDW na dz. nr [...] obręb Krzeszowice jest ustaleniem szczególnym, ponieważ pełni funkcję zbierającą potencjalny ruch kołowy i pieszy generowany przez rozwijającą się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zlokalizowaną wzdłuż uliczek bocznych ulicy G.

Kwestionowana przez skarżącą droga KDW może obsługiwać nawet do 15 ha terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przyjętych w uchwale w tym rejonie, łącznie z działką skarżącej. Dlatego wyjątkowo w stosunku do pozostałych dróg oznaczonych w planie miejscowym jako KDW drogę na w/w działce ustalono w liniach rozgraniczających przeznaczenie terenu KDW o szerokości 8 m. Przedmiotowa droga o symbolu KDW jest także kontynuacją ustalonego w planie szerszego układu komunikacyjnego zachodniej części miasta Krzeszowice, tj. przedłużeniem częściowo istniejących i planowanych dróg ustalonych symbolem KDL - tereny komunikacji drogowej, drogi lokalne oraz KDD1, KDD2 - tereny komunikacji drogowej, drogi dojazdowe, a także KDW - tereny dróg wewnętrznych stanowiących docelowo połączony funkcjonalnie teren mieszkalnictwa jednorodzinnego w zakresie ulic G., C. i M. w Krzeszowicach.

Jak ważnym elementem układu jest negowana część terenu dróg wewnętrznych KDW, świadczy fakt przejęcia ruchu komunikacyjnego z aż 12 bocznych uliczek odchodzących z ul. G. j. Postanowiono zatem także dokonać zabezpieczenia przed zabudową obszarów, które winny być przeznaczone na organizację potencjalnych dróg dojazdowych, w tym m.in. drogi wewnętrznej KDW będącej przedmiotem skargi.

Przyjęte rozwiązanie w zakresie siatki dróg wewnętrznych na ocenianym obszarze jest racjonalne i uzasadnione. Taki przebieg projektowanych dróg, w tym przedmiotowej drogi KDW, wynika głównie z analizy przebiegu granic działek lub ich charakteru i uwzględnia w maksymalnym stopniu interes wszystkich właścicieli nieruchomości w tym obszarze (również skarżącej). Celem takiego rozwiązania było również przyjęcie siatki dróg w sposób maksymalnie zapobiegający zabudowaniu terenu w sposób chaotyczny w układzie wąskiej zabudowy łanowej, w tym uniemożliwiający doprowadzenie do niego infrastruktury związanej z dostarczeniem mediów (zał. nr 3 do skargi).

Przyjęty w uchwale układ komunikacyjny, w tym kwestionowana droga KDW, jest kompromisem między uwagami mieszkańców złożonymi do sporządzanego wówczas planu miejscowego a potrzebą realnego i efektywnego skomunikowania dynamicznie rozwijających się terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zachodniej części Krzeszowic. Przyjęte rozwiązanie nie ma charakteru jednostkowej ani arbitralnej ingerencji w nieruchomość skarżącej.

Kwestionowana droga KDW stanowi element szerszego, funkcjonalnie powiązanego układu komunikacyjnego zachodniej części miasta Krzeszowice, obejmującego również drogi oznaczone symbolami KDL, KDD1, KDD2 oraz pozostałe tereny KDW. Jej znaczenie wynika z funkcji zbierającej dla ruchu generowanego przez tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz z potrzeby powiązania komunikacyjnego obszaru położonego pomiędzy ulicami G., C. i M.. Ocenianie tego ustalenia wyłącznie przez pryzmat jednej działki prowadziłoby do pominięcia zasadniczego celu planu miejscowego, jakim jest kompleksowe i spójne ukształtowanie struktury przestrzennej całego obszaru.

Projekt planu miejscowego miasta Krzeszowice był pięciokrotnie wyłożony do publicznego wglądu, w ramach których zmianom ulegały propozycje układu komunikacyjnego w przedmiotowym rejonie oraz wielokrotnie składano uwagi do jego przebiegu.

Należy również podkreślić, że Rada Miejska w Krzeszowicach w trybie art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ostatecznie stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego m.in. w sprawie ustalenia przedmiotowego układu komunikacyjnego i podjęła uchwałę nr XX/241/2016 w sprawie potrzeby dokonania zmian w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice przed ostatnim piątym wyłożeniem projektu planu. Do wyłożonego kilkukrotnie projektu planu nie odnotowano żadnych uwag i wniosków złożonych przez zainteresowanych, właścicieli oraz następców prawnych w zakresie dz. nr [...] obręb Krzeszowice.

Skarżąca przedłożyła analizę chłonności i uwarunkowań dz. nr [...] o pow. 0,0806 ha obręb Krzeszowice sporządzoną przez mgr inż. arch. Filipa przedstawiającą brak możliwości zagospodarowania nieruchomości planowanym budynkiem mieszkalnym wskutek ustalenia terenów dróg wewnętrznych KDW, zbyt małą powierzchnię działki przeznaczonej pod zabudowę wolnostojącą (700m2) a także na okoliczności nie wynikające bezpośrednio z planu miejscowego jak lokalizacja napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia. Jak wynika z powyższej analizy ujęta droga KDW na dz. nr [...] obręb Krzeszowice dzieli działkę na dwie części terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (odpowiednio 255,53 m2 i 344,43 m2 powierzchni terenów o symbolu MN1.1) co skutkuje brakiem spełnienia warunku § 21 ust. 7 pkt 1 lit. a "Uchwały". Należy wyjaśnić, że konstrukcja przywołanego zapisu:

"7. Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu: 1) powierzchnie nowo wydzielanych działek: a) w terenach MN1.1 powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż: dla zabudowy wolnostojącej - 700 m2,dla zabudowy bliźniaczej - 500 m2, dla zabudowy szeregowej - 400 m2"

jednoznacznie odnosi się do kwestii związanych z podziałem geodezyjnym działek ewidencyjnych, a nie, jak wskazuje skarżąca, do minimalnej powierzchni działki umożliwiającej realizacje określonej formy zabudowy. Parametr 700 m2 powierzchni to minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki w terenach MN1.1 dla zabudowy wolnostojącej, przyjmowany w procedurze podziału geodezyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399). W związku z tym istnieje możliwość realizacji zabudowy określonej w § 21 "Uchwały" zarówno po jednej jak i drugiej stronie ustalonej w planie miejscowym drogi o symbolu KDW pod warunkiem zachowania wskaźników powierzchni zabudowy, terenu biologicznie czynnego oraz intensywności zabudowy a także pozostałych zapisów "Uchwały". Fakt ten potwierdza § 21 ust. 7 pkt 5 lit. a i b "Uchwały" gdzie:

"5) dopuszczalne wskaźniki powierzchni zabudowy i terenu biologicznie czynnego dla terenów MN1.1, MN 1.2:

a) wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć: dla terenu MN1.1 - 45% terenu inwestycji, dla terenu MN1.2 - 25% terenu inwestycji,

b) wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego nie może być niższy: terenu MN1.1

25% terenu inwestycji, dla terenu MN1.2 - 60% terenu inwestycji, (...)."

Posługując się obliczeniami powierzchni przeznaczenia terenu MN1.1 na dz. nr [...] obręb K. z analizy Pana mgr inż. arch. F. D. wynika, że maksymalna powierzchnia zabudowy w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN1.1 wynosi:

45% z 255,53 m2 (powierzchnia terenu MN1.1 po zachodniej stronie terenu KDW) = 114,99 m2

45% z 344,43 m2 (powierzchnia terenu MN1.1 po wschodniej stronie terenu KDW) = 154,99 m2

co jednoznacznie potwierdza, że istnieje możliwość realizacji zabudowy określonej w § 21 "Uchwały" w tym budowy budynków mieszkaniowych jednorodzinnych zarówno po zachodniej jak i wschodniej stronie kwestionowanej drogi o symbolu KDW pod warunkiem uwzględnienia pozostałych przepisów planu i przepisów odrębnych. Dla porównania średnia powierzchnia zabudowy (liczona po obrysie zewnętrznych ścian budynku na podstawie danych w usłudze pobierania EGIB [...] 1518/iip/ows za pomocą oprogramowania GIS) budynków mieszkalnych jednorodzinnych w Gminie Krzeszowice wynosi ok. 114 m2. Natomiast "Uchwała" pomimo ustalonej na działce powódki drogi KDW umożliwia realizację budynków o powierzchni zabudowy przekraczającej średnią powierzchnię zabudowy tych budynków w gminie. Należy także podkreślić, że "Uchwała" dopuszcza także zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 na sytuowanie budynków ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy sąsiedniej działki, co w przypadku wąskich działek w układzie łanowym, w tym dz. nr [...] obręb Krzeszowice jest szczególnie korzystne na etapie projektowania budynków.

Powyższe prowadzi do wniosku, że ustalenia planu nie pozbawiają działki nr [...] funkcji mieszkaniowej ani nie czynią jej nieruchomością całkowicie bezużyteczną z punktu widzenia przeznaczenia podstawowego. Mogą one wpływać na sposób projektowania inwestycji i ograniczać swobodę zagospodarowania, jednak nie eliminują możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy zachowaniu parametrów wynikających z planu i przepisów odrębnych. Nie można zatem utożsamiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności z naruszeniem istoty tego prawa.

Na marginesie organ wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje odrębne instrumenty ochrony właściciela w sytuacji, w której w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób albo zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Istnienie tych instrumentów nie wyłącza prawa do wniesienia skargi na uchwałę planistyczną, ale potwierdza, że ewentualne pogorszenie sytuacji majątkowej właściciela nie jest samo w sobie równoznaczne z nielegalnością planu ani nie musi prowadzić do eliminacji jego ustaleń z obrotu prawnego. Od momentu uchwalenia "Uchwały" właściciel dz. nr [...] obręb Krzeszowice nie skorzystał z możliwości przysługującej mu z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie sposób również podzielić tezy skarżącej, jakoby samo przeznaczenie części nieruchomości pod drogę wewnętrzną stanowiło w istocie wywłaszczenie albo pozbawienie właściciela prawa własności. Ustalenia planu miejscowego określają przeznaczenie terenu i dopuszczalny sposób jego zagospodarowania, nie przenoszą natomiast własności nieruchomości, nie ustanawiają drogi publicznej, nie nakładają na właściciela obowiązku realizacji drogi ani nie uprawniają osób trzecich do korzystania z nieruchomości bez odpowiedniego tytułu prawnego. Kwestionowane ustalenie ma charakter planistyczny i służy zabezpieczeniu możliwości racjonalnej obsługi komunikacyjnej większego obszaru, a nie natychmiastowemu przejęciu nieruchomości Skarżącej na cel publiczny.

Organ wskazał, że kwestią ustalenia terenów dróg wewnętrznych KDW w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod sygn. akt II SA/Kr 248/19 wobec naszej Uchwały Nr XLIV/572/2018 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: C., F., M., N. G., N. G., O., P., R., S., T., W. F., Z., Ż. w Gminie K. (Dz. Urz. Woj. Małop. Z dn. 23 lipca 2018r. poz. 5300) zakończonej wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r. oddalającym skargę. Organ przywołał obszerny cytat z tego wyroku.

Organ zacytował także stanowisko Wojewody Małopolskiego zawarte w piśmie do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast znak: WI.IV.743.10.2026 z dnia 12 maja 2026 r. (zał. nr 4 do skargi).

Organ wskazał też, że nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również i to, że jak wynika z treści księgi wieczystej skarżąca nie ma zapewnionego prawnego dostępu do drogi publicznej (w tym brak służebności przejazdu i przechodu). Korzysta ona jedynie faktycznie z przejazdu z wąskiej tzw. bocznej uliczki od ul. G. po działce nr [...] o użytku drogowym nie stanowiącej jej własność (będącej własnością osób prywatnych) do drogi publicznej posadowionej na działce nr [...] (ul. G. W związku z powyższym również w interesie skarżącej jest zabezpieczenie w planie zagospodarowania przestrzennego odpowiednich "dróg", które pozwolą na dojazd do jej nieruchomości. Niestety w tym kontekście skarżąca zdaje się widzieć jedynie swoje prawo bez dostrzegania tego faktu, że obecnie pod względem prawnym jej korzystanie ze szlaku drożnego nie jest odpowiednio prawnie uregulowane. Stąd prowadzenie projektowanych szlaków komunikacyjnych tego obszaru wzdłuż istniejących granic rozgraniczających poszczególne nieruchomości w sposób jak najbardziej proporcjonalny uznać należy za przejaw właściwej realizacji przez Radę Miejską w Krzeszowicach jej uprawnień w zakresie władztwa planistycznego. Niestety rzadko kiedy w podobnych okolicznościach możliwa jest taka sytuacja, w której zaprojektowanie szlaków komunikacyjnych mogło nastąpić bez uszczerbku dla nieruchomości, po których przeprowadzenie takiego szlaku jest planowane. W takich okolicznościach na organie planistycznym spoczywa obowiązek wyważenia interesu i racji wielu właścicieli. Stąd przyjęte rozwiązanie wydaje się najbardziej z tego względu optymalne.

W Planie nastąpiło jedynie swoiste zabezpieczenie, przeznaczenie części nieruchomości Skarżącej pod budowę drogi. Z uwagi na fakt, że zaprojektowana droga nie ma charakteru publicznego, jej realizacja a następnie korzystanie z niej, jak to w takich wypadkach wymagać będzie porozumienia i zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. W przeciwnym razie możliwość taka zaistnieje po przeprowadzeniu przed sądem postępowania mającego na celu ustanowienie stosownej służebności drogowej. Stąd, dokonując władztwa planistycznego poza przedstawionymi wyżej powodami, racjonalnym było przyjęcie rozwiązania, które przynajmniej potencjalnie ograniczało późniejsze nieporozumienia właścicieli komunikowanych obszarów. W przypadku, gdyby jak pragnie tego skarżąca, droga wewnętrzna nie przebiegała także w części po jej nieruchomości, wówczas właściciele nieruchomości sąsiednich, które dotknięte byłyby w całości takim rozwiązaniem mogliby ustanowić drogę z pominięciem udziału w niej skarżącej. W takich okolicznościach skarżąca, poza realizacją praw w zakresie żądania odpowiedniej służebności, nie miałaby w żaden sposób możliwości korzystania z takiej drogi wewnętrznej. Jest to rozwiązanie potencjalnie dla niej niekorzystne, czego być może skarżąca nie dostrzegła. Zatem także takie okoliczności brane były przez organy Gminy Krzeszowice przy planowaniu możliwych i koniecznych szlaków komunikacyjnych. Dostrzegając bowiem potencjalne zarzewia konfliktów sąsiedzkich starano się tak ukształtować przebieg drogi, aby możliwe było korzystanie z niej przez wszystkich zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległej do drogi, bez żadnych wykluczeń i ograniczeń tworzonych na etapie projektowania ładu przestrzennego. Takie rozwiązanie należy uznać za działanie prospołeczne, uwzględniające z wyprzedzeniem interesy wszystkich potencjalnie zainteresowanych stron.

Interes publiczny uzasadniający przyjęte rozwiązanie nie sprowadza się przy tym do ogólnie rozumianej poprawy wygody komunikacyjnej. Chodzi o zapobieżenie utrwaleniu chaotycznego i dysfunkcyjnego sposobu zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W obszarze o historycznie ukształtowanym układzie łanowym, z wąskimi dojazdami bocznymi i brakiem połączeń poprzecznych, rezygnacja z zabezpieczenia korytarzy komunikacyjnych prowadziłaby do pogłębiania barier przestrzennych, utrudniała doprowadzenie infrastruktury technicznej oraz ograniczała możliwość racjonalnego zagospodarowania terenów położonych w głębi obszaru. Z tego względu kwestionowane ustalenie KDW należy oceniać nie jako izolowaną ingerencję w jedną działkę, lecz jako element koniecznego uporządkowania szerszego układu urbanistycznego.

Ocena legalności zaskarżonej uchwały powinna być dokonywana przede wszystkim według stanu istniejącego w dacie jej podejmowania, a nie wyłącznie przez pryzmat aktualnych zamierzeń inwestycyjnych skarżącej. W dacie uchwalenia planu Rada Miejska rozstrzygała o docelowym sposobie zagospodarowania szerszego obszaru miasta, w tym o konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie można zatem utożsamiać późniejszej oceny ekonomicznej lub inwestycyjnej konkretnego właściciela z wykazaniem, że w chwili podejmowania uchwały doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Zdaniem organu zaprezentowane powyżej stanowisko uzasadnia tezę, że Rada Miejska w Krzeszowicach podejmując zaskarżoną Uchwałę nie naruszyła powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nie przekroczyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Przyjęte rozwiązania w zaskarżonym zakresie proporcjonalnie wyważają prawa i interesy właścicieli wielu nieruchomości, w tym także samej skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) – określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662, dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2026 r. poz. 538, dalej "u.p.z.p.") - tylko w razie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.

Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Skarżąca nie miała obowiązku spełnienia wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (niniejszy plan uchwalony po dniu 1 czerwca 2017 r.) oraz ma ona niewątpliwy interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bowiem jest właścicielką działki nr [...], obręb Krzeszowice, położnej na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały.

Ubocznie warto zauważyć, że przed wniesieniem skargi skarżąca podjęła próbę rozwiązania sprawy, sygnalizując organowi problem uniemożliwienia zabudowy działki przez przebieg KDW oraz wnosząc o zmianę planu (pismo skarżącej z dnia 07.04.2025r. skierowane do Urzędu Miejskiego w Krzeszowicach). Świadczy to o wyczerpaniu przez skarżącą dostępnych środków na etapie przedsądowym i o tym, że naruszenie interesu prawnego ma charakter aktualny i realny. Jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w Krzeszowicach z dnia 12.05.2025 r., znak: WGP.6724.1.13.2025, gmina nie przewiduje w najbliższym czasie realizacji inwestycji drogowej w przebiegu przewidzianym w planie, a jednocześnie odmawia podjęcia procedury zmiany MPZP, co potwierdza brak realnej, aktualnej potrzeby publicznej dla utrzymania przebiegu KDW przez działkę skarżącej oraz utrwalenie stanu faktycznego quasi-wywłaszczenia. Gmina nie realizuje celu publicznego, na który się powołuje.

Zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (prawomocny wyrok w sprawie o sygn. II SA/Kr 105/18), w której Sąd kontrolował z urzędu legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skarg i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w całości, czy też w częściach nie objętych skargami, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego.

Takich uchybień nie dopatrzył się także Sąd w niniejszej sprawie. Zarzutów skierowanych do nieważności całego planu nie podnosiła też skarżąca.

W tej sytuacji w obecnie prowadzonym postępowaniu Sąd kontrolował zaskarżoną uchwałę tylko w takim zakresie, w jakim jej ustalenia dotyczą naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia władztwa planistycznego poprzez wyznaczenie dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW po nieruchomości (działce) stanowiącej własność prywatną skarżącej trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustalenia planu miejscowego mają zatem charakter normatywny i wyznaczają granice dopuszczalności określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Władcze uprawnienie gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności stanowi część tzw. "władztwa planistycznego", stanowiąc przy tym ograniczenie konstytucyjnie określonego i chronionego prawa własności (por. m.in. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 lutego 2026 roku, sygn. I OSK 988/24).

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, w istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 11 stycznia 2017 roku, sygn. II OSK 932/15).

Jednocześnie należy wskazać, że ingerencja w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw została ujęta w ramy zasady proporcjonalności, z której wynika że ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się, stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., również ustaleniami planu miejscowego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa. Ograniczenie korzystania z własności nieruchomości przez wprowadzenie zakazu zabudowy, nieuzasadnione ochroną wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które zwykle znajduje dodatkowo swój wyraz w odpowiednich zakazach zawartych w przepisach ustawowych (kształtujących tak zwany ogólny porządek przestrzenny), należy uznać za przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2025 roku, sygn. II OSK 1515/23).

Na gruncie przedmiotowego planu miejscowego wyznaczona częściowo na działce skarżącej droga wewnętrzna KDW stanowi, co potwierdza również Gmina, element szerszego zaplanowanego w planie miejscowym układu drogowego.

Jak bowiem wskazuje sam organ w odpowiedzi na skargę: "Kwestionowana przez skarżącą droga KDW może obsługiwać nawet do 15 ha terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przyjętych w uchwale w tym rejonie, łącznie z działką skarżącej. (...) Jak ważnym elementem układu jest negowana część terenu dróg wewnętrznych KDW, świadczy fakt przejęcia ruchu komunikacyjnego z aż 12 bocznych uliczek odchodzących z ul. G. Postanowiono zatem także dokonać zabezpieczenia przed zabudową obszarów, które winny być przeznaczone na organizację potencjalnych dróg dojazdowych, w tym m.in. drogi wewnętrznej KDW będącej przedmiotem skargi.".

Zgodnie z § 45 ust. 1 i 2 m.p.z.p.: wyznacza się TERENY KOMUNIKACJI DROGOWEJ (KDGP, KDZ, KDL, KDD1, KDD2, KDW) – ust. 1. Podstawowym przeznaczeniem terenu jest lokalizacja dróg publicznych (KDGP, KDZ, KDL, KDD1, KDD2) oraz lokalizacja dróg wewnętrznych (KDW) z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia drogi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, urządzeniami służącymi organizacji ruchu i ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej – ust. 2.

Zatem podstawowym przeznaczeniem terenów komunikacji drogowej (m.in. KDW) jest lokalizacja dróg, z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia drogi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, urządzeniami służącymi organizacji ruchu i ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej.

Jednocześnie drogi wewnętrzne KDW nie są drogami publicznymi (por. § 45 ust. 2 m.p.z.p.).

W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

"System komunikacji", o którym mowa w powołanym na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. System ten ma bowiem zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. na drogach prywatnych. Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiło to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powoduje złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele. Jeśli sieć dróg publicznych ma być połączona i ma tworzyć zorganizowaną całość, to wchodzące w jej skład drogi publiczne powinny łączyć inne drogi publiczne, a nie drogi prywatne. Te natomiast powinny obsługiwać nieruchomości prywatne. (por. np. uzasadnienia do wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Po 482/19, WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20).

Zatem obsługę komunikacyjną przy tym zapewniać ma sama Gmina, co koresponduje z normą art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którą zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby zapewniona była możliwość obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych. Sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy regulacje planu miejscowego będą na tyle efektywne, że gwarantować będą pewność powstania planowanego układu komunikacyjnego. Zapewnienie wymaganego (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, nie może bowiem być uzależniane od późniejszej, niepewnej i nieoczywistej zgody właścicieli nieruchomości, na których planowany układ drogowy ma być finalnie zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyznaczenia ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu, nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać.

Zauważyć przy tym trzeba, iż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Zatem, prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 3314/14).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga raz jeszcze, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w postaci budowy gminnych dróg - należy do zadań własnych gminy (por. art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.).

To wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i to on odpowiada za zarządzanie (w tym utrzymanie) drogami gminnymi, to już budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (por. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, że finansowanie zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Tym samym faktycznie obciążeni tymi obowiązkami będą właściciele nieruchomości, przez które przebiegają wyznaczone przez Gminę drogi wewnętrzne, takie jak na przykład droga wewnętrzna KDW, a nie sama Gmina. W ten sposób wykorzystując nieruchomości prywatne, na gruncie zaskarżonej uchwały Gmina konstruuje system komunikacji dla całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy.

Jak zasadnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 434/14) jeżeli dany obszar przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego też przyjmować należy, że "system komunikacyjny", o którym mowa w powołanym na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, na drogach prywatnych. We wskazanym wyżej wyroku sąd podkreślił, że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Po 482/19). Podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30.06.2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20.

Sąd podziela także stanowisko prezentowane w piśmiennictwie, że nie jest dopuszczalne "wywłaszczenie nieruchomości" z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Zatem, prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. II OSK 3314/14). To stanowi także o naruszeniu zasady proporcjonalności w ramach tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto (por. J. H. Szlachetko, K. Szlachetko [w:] M. Beim i in., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 6, teza 2.1.).

Podzielając przedstawione wyżej poglądy sądów administracyjnych należy zwrócić uwagę, że jak wynika z § 17 części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego - określającego zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji:

1. Określa się zasady obsługi komunikacyjnej obszaru planu poprzez podstawowy i uzupełniający układ dróg publicznych i niepublicznych, oznaczony na rysunku planu w liniach rozgraniczających tereny:

1) dróg publicznych o znaczeniu podstawowym, który umożliwia połączenia obszaru objętego planem z zewnętrznym układem komunikacyjnym oraz zapewnia główne powiązania wewnątrz obszaru planu; układ obejmuje (w całości, lub w części objętej granicami planu):

a) KDGP – droga główna pospieszna (droga krajowa nr 79),

b) KDZ – drogi zbiorcze (drogi powiatowe 2121K, 2125K, 1076K, 2126K, 2127K);

2) układ drogowy uzupełniający, obsługujący obszar planu:

a) KDL – drogi lokalne (drogi powiatowe 2194K, 2292K, 2188K i drogi gminne),

b) KDD1, KDD2 – drogi dojazdowe (drogi gminne),

3) KDW – drogi wewnętrzne.

Sąd wskazuje zatem, że częścią obsługi komunikacyjnej obszaru planu są między innymi drogi wewnętrzne (oznaczone zbiorczym symbolem KDW). Są one wrysowane w rysunek planu i nie są drogami publicznymi.

Oznacza to, że drogi oznaczone symbolem KDW to drogi niepubliczne, służące w zamyśle Rady Miejskiej w Krzeszowicach skomunikowaniu rozległych terenów, jednak zaprojektowane na gruntach prywatnych.

Przewidziany przez organ planistyczny w niniejszej uchwale układ drogowy - z wykorzystaniem dróg wewnętrznych KDW - w okolicy działki skarżącej obrazuje fragment rysunku planu znajdujący się na k. 37 akt sądowych (i w aktach planistycznych). Wynika z niego, że znaczną część układu komunikacyjnego okolicy - nawet do 15 ha terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przyjętych w uchwale w tym rejonie - organ zaplanował stworzyć w oparciu o drogi wewnętrzne.

W realiach niniejszej sprawy - w kontekście wyżej przedstawionych poglądów - takie rozwiązanie dotyczące działki skarżącej nr [...] należy uznać za niedopuszczalne. Jak bowiem już podkreślono, brak jest podstawy prawnej do wyznaczania dróg wewnętrznych na działkach prywatnych.

Reasumując powyższe należy wskazać, że zdaniem Sądu niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., za pomocą i w oparciu o drogi prywatne. Jakkolwiek orzecznictwo dopuszcza w określonych, szczególnych sytuacjach wyznaczanie na rysunku planu również dróg wewnętrznych (prywatnych), to jednakże drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym, tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Jeżeli zaś chodzi o wyznaczenie na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy to należy wskazać, że linia zabudowy jest integralną częścią drogi publicznej przypisaną do rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). Zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) linię zabudowy określa się jako usytuowanie w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni danego rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). Skoro zatem działka skarżącej nr [...] nie graniczy z żadną drogą publiczną, to zbędne staje się wyznaczanie linii zabudowy na terenie przyległym do pasa drogowego. Nadto skoro linia zabudowy nie została wskazana jako linia "obowiązująca" to należy przyjąć, że nie została wyznaczona dla ukształtowania zaplanowanego ładu przestrzennego, a tylko dla celów zachowania odległości od wyznaczonej drogi wewnętrznej.

Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym naruszenie to należy kwalifikować jako istotne, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę nie mogła przynieść zamierzonego skutku oddalenia skargi.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb Krzeszowice w zakresie terenu oznaczonego symbolem KDW oraz w zakresie wrysowanej na niej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., bowiem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 797 zł składa się: 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego skarżącej, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.